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目前，全国失地农民总数估计在4 000万人左右，每年还要新增200多万人。如何保障城市化进程中失地农民的利益是摆在我们面前的首要问题。积极探索失地农民的利益保障机制，严格按法定标准落实征地补偿，已成为我国城市化建设过程中的重要内容。
一、城市化过程中失地农民利益保障存在的问题
1.失地农民得到的补偿费偏少，难以维持长远生计。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4～6倍。有的乡镇片面强调“投资环境”，采取了最低的征地费吸引企业入园，以牺牲农民的利益来减少建设投资成本，换取政府和企业的利益。从西部地区一些城市的情况看，土地补偿和安置补助费最高标准为每人1.8万元(不含青苗和地上附着物补偿)，仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算只能维持七年左右的生活。按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持两年多的生活。相对于土地预期收益而言，农民的年纯收入一般在4 000元左右，按土地承包期30年计算，其预期收益约为12万元，扣除已承包年份，也在10万元左右。如果将1.8万元全额直接代农民进入社保，按失地农民平均年龄50岁、预期寿命72.6岁测算，每月只能领到60多元的养老金，远远低于当地现行最低生活保障费180元和城市中档养老金500元的水平。
2.失地农民就业难，其中的弱势群体就业难上加难。在我国现阶段，土地是农民工作、生活的重要场所和生存基础，来自土地的收入是农民最基本、最可靠的收入。土地也是国家赋予农民社会保障的载体，是农民家庭保障最基本的经济基础。农民失去土地，也就失去了稳定、可靠的谋生渠道。失地农民没有了土地，无田可种。在国内耕地资源普遍紧张的情况下，不太可能分配给失地农民新的土地，除了一部分农民到异地承包耕地外，大部分农民已经无田可种，必须自谋生路。目前，由于生活观念、劳动技能等多方面的原因，农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位，在其他工作岗位上的竞争一般又处于弱势，往往难以找到工作。政府和土地开发商应该承担起相应的责任，为失地农民提供就业和培训机会。但是在实际操作中，政府经常工作不到位，只有少数失地农民获得了就业安置。在激烈的就业市场竞争中，文化程度不高、未经过专门的就业培训、缺乏劳动技能的农民显然处于极为不利的地位，特别是一些年老体弱的农民，他们打工没人要，经营无门路，创业缺本钱，就业问题特别突出。
3.失地农民缺乏基本的社会保障。在现阶段我国尚未建立起农村社会保障体制的情况下，土地不仅是最基本的生产资料，而且还是重要的保障机制。不管来自土地的收入是高还是低，它始终是国家留给农民的最低水平的生存保障。它的作用不仅体现在为从事非农产业的农村劳动力提供失业保障，而且更加充分地体现在农村老年人口的养老保障方面，农村老年人口拥有一份土地，自己耕种或由子女耕种，便有了生活的基本保障。由于土地被征用，他们失去耕地或只有很少的一点耕地，从土地获取养老保障的能力将会丧失或极度弱化，这就需要将他们纳入城镇养老保障体系或制定专门的解决办法。事实上，由于传统观念、农民收入、地方经济实力等多方面的原因，使得这一问题在近期内解决比较困难。再者，国家对失地农民的养老问题没有明文规定，各地只能根据自身的实际情况办理。所以，在经济发达地区失地农民的养老问题得到一定的解决，而在经济欠发达和不发达地区往往被忽视或者是无力解决。由此可见，农民失去土地养老保障之后，又被排斥在城镇养老保障体系之外，他们只能依靠传统的家庭养老依赖于子女，而对于孤寡老人来讲，他们将“老无所终”。
三、维护失地农民社会保障利益的途径选择
1.改革完善土地征用制度。首先要明确农民的土地产权。在产权方面,要真正赋予农民土地的所有权、经营权、继承权、收益权和处置权等多项权利，保证农民的土地所有权主体地位。明确规定农村中每个成员都有按份分割农地所有权的权利，农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送。其次要明确界定公共利益的范围，杜绝随意征地行为。对国家经济发展所必需的严格公益性用地实行政府征购，但也必须向征地农民给予足值完整的补偿。对营利性用地，政府要创造条件让征地者与农民代表直接谈判协商购买。
2.确保失地农民基本生活保障的资金来源。建立失地农民基本生活保障制度的关键是落实保障资金。由于我国目前还处于社会主义初级阶段，经济发展水平低，资金短缺，国家财政全部负担失地农民社会保障是不现实的。因此，必须进一步完善资金筹措机制，采取政府、集体、个人各承担一部分的方式建立失地农民基本生活保障基金，即“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”予以筹集。其中政府出资部分从土地出让收入中列支，集体承担部分从土地补偿费中列支，个人承担部分从征地安置补助费中抵缴。同时，要按照失地农民基本生活保障资金总额的一定比例，在土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对未来的支付风险。在构成比例上，政府出资部分应保持相对较高的比例，因为目前土地市场上还存在明显的“土地剪刀差”，政府征地价格与出让价格之间存在较大差异，有巨大的增值收益。从土地转让的增值收益中划拨出一定比例用于设立失地农民基本生活保障基金，既有利于维护失地农民的正当权益，也具有现实可操作性。
3.完善就业保障机制，提高失地农民劳动技能，积极拓展就业渠道。首先是加大对被征地农民的培训力度。要加大培训力度，尤其是要加强中青年征地农民的技能培训，以提高被征地农民素质，适应竞争上岗就业要求。其次是积极拓展被征地农民的就业渠道。同时要注意发挥政府的宏观调控作用，加强对被征地农民安置的间接调控，通过对劳动力市场的功能的修复和完善促进市场就业。
4.完善社会保障制度，建立失地农民的基本生活保障机制，解决失地农民后顾之忧。为解决因城市化而产生的失地农民的利益损失，让失地农民能从城市的发展和土地的增值中获取应得利益，当前必须为失地农民提供适当水平的社会保障，并与城市现有的社会保障制度保持兼容性，为建立城乡一体化的社会保障体制奠定基础。根据我国国情，农村社会保障制度的主要任务应该是：基本保障农村居民“生有所靠、病有所医、老有所养”，即办好最低生活保障、医疗保障和养老保障三种保障项目。但是，这三种保障项目不可能同时、并列地为所有的失地农民建立，只能渐次实施，先抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，进而扩大覆盖面和提高保障水平。就目前失地农民的迫切希望而言，尽快尽早地获得养老保险和医疗保险是他们的第一需求。建立先养老保险、后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进的社会保障制度。现有的城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面，覆盖失地农民，使失地农民享受与城镇居民同等的待遇。
5.加快失地农民社会保障法制建设。实践证明，社会保障制度的改革、运行、管理只有以法律为依据，才能公平、高效、健康地发展。为此，国家有关部门应当及时制定统一的有关失地农民社会保障的法律制度。在土地立法方面，尽快使农村土地产权制度法制化。主要包括界定集体土地所有权的主体身份，以法律条文的方式明确国家关于延长土地承包经营期的政策。从法律上严格控制各级政府部门对土地的征用等，使农民土地权利的行使得到法律的保护。对于失地农民社会保障，结合目前的实际情况，各地应尽快修订关于失地农民的地方社保法规。同时还应该为失地农民提供有力的法律援助。失地农民与城市农民工、下岗失业工人、城市贫民一样同属于社会弱势群体，当合法权利遭受侵犯时，他们没有足够的能力支付因寻求行政救济所需的成本(包括时间、金钱、必要的法律知识等)。要为失地农民提供多种方式的法律援助，为其能够接近法律，平等地享有行政救济的权利建立畅通的渠道。
（黄冈师范学院商学院）
一、城市化过程中失地农民利益保障存在的问题
1.失地农民得到的补偿费偏少，难以维持长远生计。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4～6倍。有的乡镇片面强调“投资环境”，采取了最低的征地费吸引企业入园，以牺牲农民的利益来减少建设投资成本，换取政府和企业的利益。从西部地区一些城市的情况看，土地补偿和安置补助费最高标准为每人1.8万元(不含青苗和地上附着物补偿)，仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算只能维持七年左右的生活。按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持两年多的生活。相对于土地预期收益而言，农民的年纯收入一般在4 000元左右，按土地承包期30年计算，其预期收益约为12万元，扣除已承包年份，也在10万元左右。如果将1.8万元全额直接代农民进入社保，按失地农民平均年龄50岁、预期寿命72.6岁测算，每月只能领到60多元的养老金，远远低于当地现行最低生活保障费180元和城市中档养老金500元的水平。
2.失地农民就业难，其中的弱势群体就业难上加难。在我国现阶段，土地是农民工作、生活的重要场所和生存基础，来自土地的收入是农民最基本、最可靠的收入。土地也是国家赋予农民社会保障的载体，是农民家庭保障最基本的经济基础。农民失去土地，也就失去了稳定、可靠的谋生渠道。失地农民没有了土地，无田可种。在国内耕地资源普遍紧张的情况下，不太可能分配给失地农民新的土地，除了一部分农民到异地承包耕地外，大部分农民已经无田可种，必须自谋生路。目前，由于生活观念、劳动技能等多方面的原因，农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位，在其他工作岗位上的竞争一般又处于弱势，往往难以找到工作。政府和土地开发商应该承担起相应的责任，为失地农民提供就业和培训机会。但是在实际操作中，政府经常工作不到位，只有少数失地农民获得了就业安置。在激烈的就业市场竞争中，文化程度不高、未经过专门的就业培训、缺乏劳动技能的农民显然处于极为不利的地位，特别是一些年老体弱的农民，他们打工没人要，经营无门路，创业缺本钱，就业问题特别突出。
3.失地农民缺乏基本的社会保障。在现阶段我国尚未建立起农村社会保障体制的情况下，土地不仅是最基本的生产资料，而且还是重要的保障机制。不管来自土地的收入是高还是低，它始终是国家留给农民的最低水平的生存保障。它的作用不仅体现在为从事非农产业的农村劳动力提供失业保障，而且更加充分地体现在农村老年人口的养老保障方面，农村老年人口拥有一份土地，自己耕种或由子女耕种，便有了生活的基本保障。由于土地被征用，他们失去耕地或只有很少的一点耕地，从土地获取养老保障的能力将会丧失或极度弱化，这就需要将他们纳入城镇养老保障体系或制定专门的解决办法。事实上，由于传统观念、农民收入、地方经济实力等多方面的原因，使得这一问题在近期内解决比较困难。再者，国家对失地农民的养老问题没有明文规定，各地只能根据自身的实际情况办理。所以，在经济发达地区失地农民的养老问题得到一定的解决，而在经济欠发达和不发达地区往往被忽视或者是无力解决。由此可见，农民失去土地养老保障之后，又被排斥在城镇养老保障体系之外，他们只能依靠传统的家庭养老依赖于子女，而对于孤寡老人来讲，他们将“老无所终”。
三、维护失地农民社会保障利益的途径选择
1.改革完善土地征用制度。首先要明确农民的土地产权。在产权方面,要真正赋予农民土地的所有权、经营权、继承权、收益权和处置权等多项权利，保证农民的土地所有权主体地位。明确规定农村中每个成员都有按份分割农地所有权的权利，农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送。其次要明确界定公共利益的范围，杜绝随意征地行为。对国家经济发展所必需的严格公益性用地实行政府征购，但也必须向征地农民给予足值完整的补偿。对营利性用地，政府要创造条件让征地者与农民代表直接谈判协商购买。
2.确保失地农民基本生活保障的资金来源。建立失地农民基本生活保障制度的关键是落实保障资金。由于我国目前还处于社会主义初级阶段，经济发展水平低，资金短缺，国家财政全部负担失地农民社会保障是不现实的。因此，必须进一步完善资金筹措机制，采取政府、集体、个人各承担一部分的方式建立失地农民基本生活保障基金，即“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”予以筹集。其中政府出资部分从土地出让收入中列支，集体承担部分从土地补偿费中列支，个人承担部分从征地安置补助费中抵缴。同时，要按照失地农民基本生活保障资金总额的一定比例，在土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对未来的支付风险。在构成比例上，政府出资部分应保持相对较高的比例，因为目前土地市场上还存在明显的“土地剪刀差”，政府征地价格与出让价格之间存在较大差异，有巨大的增值收益。从土地转让的增值收益中划拨出一定比例用于设立失地农民基本生活保障基金，既有利于维护失地农民的正当权益，也具有现实可操作性。
3.完善就业保障机制，提高失地农民劳动技能，积极拓展就业渠道。首先是加大对被征地农民的培训力度。要加大培训力度，尤其是要加强中青年征地农民的技能培训，以提高被征地农民素质，适应竞争上岗就业要求。其次是积极拓展被征地农民的就业渠道。同时要注意发挥政府的宏观调控作用，加强对被征地农民安置的间接调控，通过对劳动力市场的功能的修复和完善促进市场就业。
4.完善社会保障制度，建立失地农民的基本生活保障机制，解决失地农民后顾之忧。为解决因城市化而产生的失地农民的利益损失，让失地农民能从城市的发展和土地的增值中获取应得利益，当前必须为失地农民提供适当水平的社会保障，并与城市现有的社会保障制度保持兼容性，为建立城乡一体化的社会保障体制奠定基础。根据我国国情，农村社会保障制度的主要任务应该是：基本保障农村居民“生有所靠、病有所医、老有所养”，即办好最低生活保障、医疗保障和养老保障三种保障项目。但是，这三种保障项目不可能同时、并列地为所有的失地农民建立，只能渐次实施，先抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，进而扩大覆盖面和提高保障水平。就目前失地农民的迫切希望而言，尽快尽早地获得养老保险和医疗保险是他们的第一需求。建立先养老保险、后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进的社会保障制度。现有的城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面，覆盖失地农民，使失地农民享受与城镇居民同等的待遇。
5.加快失地农民社会保障法制建设。实践证明，社会保障制度的改革、运行、管理只有以法律为依据，才能公平、高效、健康地发展。为此，国家有关部门应当及时制定统一的有关失地农民社会保障的法律制度。在土地立法方面，尽快使农村土地产权制度法制化。主要包括界定集体土地所有权的主体身份，以法律条文的方式明确国家关于延长土地承包经营期的政策。从法律上严格控制各级政府部门对土地的征用等，使农民土地权利的行使得到法律的保护。对于失地农民社会保障，结合目前的实际情况，各地应尽快修订关于失地农民的地方社保法规。同时还应该为失地农民提供有力的法律援助。失地农民与城市农民工、下岗失业工人、城市贫民一样同属于社会弱势群体，当合法权利遭受侵犯时，他们没有足够的能力支付因寻求行政救济所需的成本(包括时间、金钱、必要的法律知识等)。要为失地农民提供多种方式的法律援助，为其能够接近法律，平等地享有行政救济的权利建立畅通的渠道。
（黄冈师范学院商学院）