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科技创新券是政府对提供和接受特定科技服务的供需双方以“后资助”的方式兑付科技服务所需的费用，以此激发中小微企业科技创新能力，提高政府资助资金的使用效益，改善政府提供公共科技服务效果的一项政策。山西省科技创新券政策的实施取得了良好的经济和社会效果，但该政策还需要从设置灵活的有效期限，取消“兑完为止”的要求，优化政府以科技创新券方式所资助企业的科技服务项目结构等多方面进行完善，以取得更好的政策效果。
科技进步是国家富强文明的最强有力支撑，政府购买公共科技服务是政府创新公共科技服务供给方式、进而推动科技进步的一种重要手段。本文对作为政府购买公共科技服务实践中的新模式科技创新券模式进行研究，以期激发科技创新券政策的活力，通过科技创新券提升小微企业的科技创新能力，提高政府提供公共科技服务的水平。
科技创新券的兴起和实践
科技创新券政策源于荷兰。2004年，荷兰政府出于解决中小微企业创新困难的目的，开始向中小微企业发放科技创新券。随后不久，意大利、比利时、爱尔兰、斯洛文尼亚、瑞典、瑞士、奥地利等国家也相继出台了科技创新券政策川。
2012年，江苏省宿迁市在全国率先开展科技创新券试点工作，向科技中小型企业发放科技创新券，至2014年4月，为399个项目兑现4348.4万元创新券，带动科技投入达5.95亿元【2】。随后，各地纷纷开始借鉴和探索科技创新券政策，上海、广东、福建、北京、浙江、山西等省級政府相继出台文件推行科技创新券政策。
山西省委省政府于2015年发布的《关于实施科技创新的若干意见》明确提出：“实施科技创新券政策，每年安排一定金额的科技创新券，对科技型中小微企业购买创新服务、开展技术合作等给予支持。”2016年1月山西省政府发布《山西省人民政府关于大型科研设施与仪器等科技资源向社会开放共享的实施意见》对科技创新券提出了更加明确的要求。为了贯彻落实省委省政府文件精神，省科技厅、省财政厅于2016年2月颁行《山西省科技创新券实施管理办法（试行）》，在山西省开始实施科技创新券制度;经过一年的实践，该管理办法进行大幅度修改，并于2017年颁行新的《山西省科技创新券实施管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），《管理办法》要求“各市根据本办法制定创新券实施细则”，为了配合《管理办法》的有效落地实施，各市相继制定了实施细则。科技创新券制度已经在山西省实施达五年，在激发中小微企业技术创新方面发挥了积极的作用。
山西科技创新券的申请、使用方法
支持对象
科技创新券主要用于主持科技型中小微企业在生产经营活动中利用国家级或省级重点实验室、工程技术研究中心、科技基础条件平台及高等院校、科研院所的科研资源或进行合作研发、委托研发的活动。
使用方法
创新券的申领和使用以年度为周期。企业需要使用创新券管理系统平台上各科研机构提供的科研资源，或有合作开发、委托开发新方法、新技术、新产品的需求时，在管理系统平台上提出申请，申请经政府部门审核通过即获得5万元创新券。创新活动完成之后，企业把双方订立的服务或研发合同、支付凭证、检验、检测、查询报告等有关材料上传在创新券管理平台申请兑现，并通知提供科研服务的机构在平台上予以确认。各市负责对使用创新券的证明材料进行审核并公示，企业持审核公示通过的材料申请兑现创新券。
创新券的兑现金额
根据山西省的《管理办法》，企业使用创新券的科技服务支出，不足5万元的，按实际支出兑现;超过5万元的，超出部分的兑现比例由各市规定;一家企业在一个实施年度之内的创新券兑现总额不超过20万元。
科技创新券作为一种政府
购买公共服务新模式的特点
需方直接选择供方
通行的政府购买服务模式是政府为需方挑选提供公共服务的供方。（如图l）
而科技创新券是政府制定科技创新券政策，由需方自己挑选科技服务的供方，政府除了为该项科技服务付费以外，还要承担对供需双方交易过程的审核、监督、引导、评价职责。（如图2）
资金和技术对于几乎所有中小微企业来说都是制约企业发展的瓶颈问题。科技创新券政策正是基于降低中小微企业的创新成本，管理平台上有很多科技服务的“卖方”，企业可以根据自己的需求选择适合自己需求的“卖方”，接受“卖方”提供的科技服务之后，由政府全部买单或部分买单，以此解决中小微企业的资金和技术难题。
科技创新券本身既是权益凭证，可以降低中小微企业为技术创新的投入成本;同时又是沟通科技服务需方和供方的桥梁纽带，平台提供的服务菜单大大降低了供需双方的选择成本和交易成本，使得中小微企业以最便捷的方式获得所需的科技服务，为科研机构所研发的新技术、新成果找到了推广应用和转化的途径，提高了科研机构所拥有的大型仪器设备的利用效率，可谓各取所需，各得其所。
政府实行“后资助”方式
传统的政府提供经费补助方式对企业提供支持，其实是盲目的。企业获得补助之后，是否真正用于所申请之用途，政府很难跟踪监管。而且补助对象是个别企业，政府向个别企业提供补助，难免受到破坏公平竞争环境的质疑。科技创新券的使用是一种后资助方式，只有提供和接受了科技服务，才能要求政府兑付创新券，确保投入科技创新券的财政资金的预定用途，提高财政资金的使用效果。
申领使用和监管审核流程更加规范化、公开化
目前市场竞争环境越来越健康，市场主体的不诚信、不合法行为所带来的巨大信用代价，使得中小微企业和科研机构都认真遵守科技创新券使用流程，科技创新券在需方和供方产生实质科技服务交易时才会发挥作用，这就是通过公开透明的流程监督科技创新券的规范运行。
科技创新券政策的完善建议 科技创新券政策在我省实施五年，政策内容细节有许多亟需完善之处，同时全国很多省市的科技创新券政策细节也有值得借鉴之处，以下对我省科技创新券政策提出几点完善建议。
简化科技创新券的兑现程序
从前述内容可以看出，科技创新券的申领使用需要经过一系列的步骤，一些必要的申领使用步骤是不能简化的，因为这些步骤涉及到科技创新券的使用行为接受必要的监督和审核，以确保科技创新券政策运行的合法性和有效性。
在确保政策运行合法性和有效性的前提下，究竟是由供方，还是需方，或是双方均可申请政府兑现科技创新券，供需双方对科技创新券政策的信任度是关键考量因素。山西省《管理办法》规定，最终是由需方，即中小微企业向政府申请兑现。从全国其他多个省市实施的科技创新券政策内容来看，申请兑现的主体既可以是接受服务的中小微企业，也可以是提供服务的科研机构。不论是哪个主体向政府申请兑现，兑付金额是相同的，只是视交易过程中哪一方申请兑付更便利，就由这一方来完成兑付程序。但任何一方都可以向政府申请兑现的前提是，科技创新券政策是完全值得信任的。假如兑现条件苛刻，不合理，兑现程序繁冗，兑现充满不确定性，负责兑现的一方不仅耗费时间人力，还需要承担不能兑现的风险，，必然会增加双方的交易成本，最终也会影响到科技创新券政策的实施效果。政府应当恪守政策约束，简化申领、使用、兑现程序，激发科技创新券政策的效能。
建议取消“兑完为止”的限定
兑完为止可以产生竞争效果，让中小微企业产生紧迫感。创新券份额是有限的，如果不及早争取就会失去机会。但创新意识的价值，时间早晚并不是唯一的衡量标准，甚至不是主要的衡量标准。提供公共科技服务是政府的应尽之责，即便是通过购买科研机构的公共科技服务，也不应把时间先后作为衡量企业申请资格的标准，因此建议取消“兑完为止”的限制，只要符合科技创新券的使用要求，企业均可按照规定流程申请使用。
建议分类别灵活确定使用期限
目前我省《管理办法》和各市实施细则对于创新券使用期限均采用“有效期管理制”，企业在创新券的有效期内并未实施相关创新活动，创新券自动失效。这几年的创新券实践中，我省各地一般都实行一年有效期。有效期管理制可以督促企业抓住难得的创新机会，提高创新效率;但是技术创新具有复杂性和不确定性，需要付出时间。越是根本性、关键性的创新越需要时间，一律执行一年有效期可能会导致阻碍了耗时较长的关键性技术创新。因此，建议在科技创新券的有效期上实行一般期限和特殊期限相结合的做法，对于合作研发或委托研发的关键性技术，经过相关部门审核批准，可以延长创新券的有效期限。为了防止企业的懈怠，可以在延长期限内规定接受主管部门或聘请的第三方评估机构的监督和评价。
政府积极发挥购买公共科技服务中的引导者作用
通过购买的方式来提供公共科技服务时，政府从公共科技服务的直接提供者角色转变为了对购买而来的公共科技服务的监督者、引导者。政府应当适时适度地发挥对购买的公共科技服务的质量、数量、效益、结构合理性的引导作用。
以下以我省某国家级开发区的科技创新券使用情况为例，来分析政府在科技创新券政策实施过程中应当发挥的指导引导作用。
以2019年，该区共有48家企业的52个项目兑现了科技创新券，其中有12项是委托研发项目，8项是合作研发项目，其余的32项均为咨询、检测、代理、创新创业辅导等服务项目。2020年，该区54家企业的54个项目兑现了科技创新券，其中23项是委托研发项目，31项是科技查新、产品测试检测、知产代理等服务项目。虽然咨询、查新、检测、代理等项目可以为企业提供诸多便利，但毕竟科技创新更主要的还是需要通过新技术、新成果的研发来实现;且從研发项目结构上说，2019年的20项研发项目中，12项是委托研发，2020年的23项研发项目均为委托研发。委托研发是企业将研发任务委托于科研机构，而合作研发则是企业与科研机构共同研发的过程，也是企业自身的研发能力得以提升的过程。从项目结构和资金使用结构上均可以看出，该区的中小微企业实质技术创新还有待提高。
从各市公示的资料看，科技创新券的推广和普及程度也是有待提高。政府作为购买服务方，应当对系统平台上的数据进行分析，及时跟进指导、修正政策，以规制、引导公共科技服务的供需双方，与时俱进提升政策合理性，从而让科技创新券的政策动能释放出来，进而提升政府提供公共科技服务的实效。
科技创新券是一项旨在解决中小微企业科技创新动力和能力不足的政策，好的政策初衷辅之以不断修正完善的运行机制，科技创新券政策一定可以在激发企业创新动力方面发挥积极的作用。
参考文献：
【1】叶托，周婷，吕杰.政府购买公共科技服务研究——基于中国经验的分析【M】.华南理工大学出版社，2017.
【2】陈法玉.地方政府施行科技创新券政策探析【J】.行政管理改革，2014（5）
作者简介：
杨建华（1972-），女，山西长治人，法学博士，太原理工大学文法学院副教授，研究方向：行政法学。
【课题项目：本文为山西省科技厅软科学计划项目《政府购买科技公共服务模式与政策研究》 （2016041006-1）的阶段性研究成果】
（作者单位：太原理工大学文法学院）
科技进步是国家富强文明的最强有力支撑，政府购买公共科技服务是政府创新公共科技服务供给方式、进而推动科技进步的一种重要手段。本文对作为政府购买公共科技服务实践中的新模式科技创新券模式进行研究，以期激发科技创新券政策的活力，通过科技创新券提升小微企业的科技创新能力，提高政府提供公共科技服务的水平。
科技创新券的兴起和实践
科技创新券政策源于荷兰。2004年，荷兰政府出于解决中小微企业创新困难的目的，开始向中小微企业发放科技创新券。随后不久，意大利、比利时、爱尔兰、斯洛文尼亚、瑞典、瑞士、奥地利等国家也相继出台了科技创新券政策川。
2012年，江苏省宿迁市在全国率先开展科技创新券试点工作，向科技中小型企业发放科技创新券，至2014年4月，为399个项目兑现4348.4万元创新券，带动科技投入达5.95亿元【2】。随后，各地纷纷开始借鉴和探索科技创新券政策，上海、广东、福建、北京、浙江、山西等省級政府相继出台文件推行科技创新券政策。
山西省委省政府于2015年发布的《关于实施科技创新的若干意见》明确提出：“实施科技创新券政策，每年安排一定金额的科技创新券，对科技型中小微企业购买创新服务、开展技术合作等给予支持。”2016年1月山西省政府发布《山西省人民政府关于大型科研设施与仪器等科技资源向社会开放共享的实施意见》对科技创新券提出了更加明确的要求。为了贯彻落实省委省政府文件精神，省科技厅、省财政厅于2016年2月颁行《山西省科技创新券实施管理办法（试行）》，在山西省开始实施科技创新券制度;经过一年的实践，该管理办法进行大幅度修改，并于2017年颁行新的《山西省科技创新券实施管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），《管理办法》要求“各市根据本办法制定创新券实施细则”，为了配合《管理办法》的有效落地实施，各市相继制定了实施细则。科技创新券制度已经在山西省实施达五年，在激发中小微企业技术创新方面发挥了积极的作用。
山西科技创新券的申请、使用方法
支持对象
科技创新券主要用于主持科技型中小微企业在生产经营活动中利用国家级或省级重点实验室、工程技术研究中心、科技基础条件平台及高等院校、科研院所的科研资源或进行合作研发、委托研发的活动。
使用方法
创新券的申领和使用以年度为周期。企业需要使用创新券管理系统平台上各科研机构提供的科研资源，或有合作开发、委托开发新方法、新技术、新产品的需求时，在管理系统平台上提出申请，申请经政府部门审核通过即获得5万元创新券。创新活动完成之后，企业把双方订立的服务或研发合同、支付凭证、检验、检测、查询报告等有关材料上传在创新券管理平台申请兑现，并通知提供科研服务的机构在平台上予以确认。各市负责对使用创新券的证明材料进行审核并公示，企业持审核公示通过的材料申请兑现创新券。
创新券的兑现金额
根据山西省的《管理办法》，企业使用创新券的科技服务支出，不足5万元的，按实际支出兑现;超过5万元的，超出部分的兑现比例由各市规定;一家企业在一个实施年度之内的创新券兑现总额不超过20万元。
科技创新券作为一种政府
购买公共服务新模式的特点
需方直接选择供方
通行的政府购买服务模式是政府为需方挑选提供公共服务的供方。（如图l）
而科技创新券是政府制定科技创新券政策，由需方自己挑选科技服务的供方，政府除了为该项科技服务付费以外，还要承担对供需双方交易过程的审核、监督、引导、评价职责。（如图2）
资金和技术对于几乎所有中小微企业来说都是制约企业发展的瓶颈问题。科技创新券政策正是基于降低中小微企业的创新成本，管理平台上有很多科技服务的“卖方”，企业可以根据自己的需求选择适合自己需求的“卖方”，接受“卖方”提供的科技服务之后，由政府全部买单或部分买单，以此解决中小微企业的资金和技术难题。
科技创新券本身既是权益凭证，可以降低中小微企业为技术创新的投入成本;同时又是沟通科技服务需方和供方的桥梁纽带，平台提供的服务菜单大大降低了供需双方的选择成本和交易成本，使得中小微企业以最便捷的方式获得所需的科技服务，为科研机构所研发的新技术、新成果找到了推广应用和转化的途径，提高了科研机构所拥有的大型仪器设备的利用效率，可谓各取所需，各得其所。
政府实行“后资助”方式
传统的政府提供经费补助方式对企业提供支持，其实是盲目的。企业获得补助之后，是否真正用于所申请之用途，政府很难跟踪监管。而且补助对象是个别企业，政府向个别企业提供补助，难免受到破坏公平竞争环境的质疑。科技创新券的使用是一种后资助方式，只有提供和接受了科技服务，才能要求政府兑付创新券，确保投入科技创新券的财政资金的预定用途，提高财政资金的使用效果。
申领使用和监管审核流程更加规范化、公开化
目前市场竞争环境越来越健康，市场主体的不诚信、不合法行为所带来的巨大信用代价，使得中小微企业和科研机构都认真遵守科技创新券使用流程，科技创新券在需方和供方产生实质科技服务交易时才会发挥作用，这就是通过公开透明的流程监督科技创新券的规范运行。
科技创新券政策的完善建议 科技创新券政策在我省实施五年，政策内容细节有许多亟需完善之处，同时全国很多省市的科技创新券政策细节也有值得借鉴之处，以下对我省科技创新券政策提出几点完善建议。
简化科技创新券的兑现程序
从前述内容可以看出，科技创新券的申领使用需要经过一系列的步骤，一些必要的申领使用步骤是不能简化的，因为这些步骤涉及到科技创新券的使用行为接受必要的监督和审核，以确保科技创新券政策运行的合法性和有效性。
在确保政策运行合法性和有效性的前提下，究竟是由供方，还是需方，或是双方均可申请政府兑现科技创新券，供需双方对科技创新券政策的信任度是关键考量因素。山西省《管理办法》规定，最终是由需方，即中小微企业向政府申请兑现。从全国其他多个省市实施的科技创新券政策内容来看，申请兑现的主体既可以是接受服务的中小微企业，也可以是提供服务的科研机构。不论是哪个主体向政府申请兑现，兑付金额是相同的，只是视交易过程中哪一方申请兑付更便利，就由这一方来完成兑付程序。但任何一方都可以向政府申请兑现的前提是，科技创新券政策是完全值得信任的。假如兑现条件苛刻，不合理，兑现程序繁冗，兑现充满不确定性，负责兑现的一方不仅耗费时间人力，还需要承担不能兑现的风险，，必然会增加双方的交易成本，最终也会影响到科技创新券政策的实施效果。政府应当恪守政策约束，简化申领、使用、兑现程序，激发科技创新券政策的效能。
建议取消“兑完为止”的限定
兑完为止可以产生竞争效果，让中小微企业产生紧迫感。创新券份额是有限的，如果不及早争取就会失去机会。但创新意识的价值，时间早晚并不是唯一的衡量标准，甚至不是主要的衡量标准。提供公共科技服务是政府的应尽之责，即便是通过购买科研机构的公共科技服务，也不应把时间先后作为衡量企业申请资格的标准，因此建议取消“兑完为止”的限制，只要符合科技创新券的使用要求，企业均可按照规定流程申请使用。
建议分类别灵活确定使用期限
目前我省《管理办法》和各市实施细则对于创新券使用期限均采用“有效期管理制”，企业在创新券的有效期内并未实施相关创新活动，创新券自动失效。这几年的创新券实践中，我省各地一般都实行一年有效期。有效期管理制可以督促企业抓住难得的创新机会，提高创新效率;但是技术创新具有复杂性和不确定性，需要付出时间。越是根本性、关键性的创新越需要时间，一律执行一年有效期可能会导致阻碍了耗时较长的关键性技术创新。因此，建议在科技创新券的有效期上实行一般期限和特殊期限相结合的做法，对于合作研发或委托研发的关键性技术，经过相关部门审核批准，可以延长创新券的有效期限。为了防止企业的懈怠，可以在延长期限内规定接受主管部门或聘请的第三方评估机构的监督和评价。
政府积极发挥购买公共科技服务中的引导者作用
通过购买的方式来提供公共科技服务时，政府从公共科技服务的直接提供者角色转变为了对购买而来的公共科技服务的监督者、引导者。政府应当适时适度地发挥对购买的公共科技服务的质量、数量、效益、结构合理性的引导作用。
以下以我省某国家级开发区的科技创新券使用情况为例，来分析政府在科技创新券政策实施过程中应当发挥的指导引导作用。
以2019年，该区共有48家企业的52个项目兑现了科技创新券，其中有12项是委托研发项目，8项是合作研发项目，其余的32项均为咨询、检测、代理、创新创业辅导等服务项目。2020年，该区54家企业的54个项目兑现了科技创新券，其中23项是委托研发项目，31项是科技查新、产品测试检测、知产代理等服务项目。虽然咨询、查新、检测、代理等项目可以为企业提供诸多便利，但毕竟科技创新更主要的还是需要通过新技术、新成果的研发来实现;且從研发项目结构上说，2019年的20项研发项目中，12项是委托研发，2020年的23项研发项目均为委托研发。委托研发是企业将研发任务委托于科研机构，而合作研发则是企业与科研机构共同研发的过程，也是企业自身的研发能力得以提升的过程。从项目结构和资金使用结构上均可以看出，该区的中小微企业实质技术创新还有待提高。
从各市公示的资料看，科技创新券的推广和普及程度也是有待提高。政府作为购买服务方，应当对系统平台上的数据进行分析，及时跟进指导、修正政策，以规制、引导公共科技服务的供需双方，与时俱进提升政策合理性，从而让科技创新券的政策动能释放出来，进而提升政府提供公共科技服务的实效。
科技创新券是一项旨在解决中小微企业科技创新动力和能力不足的政策，好的政策初衷辅之以不断修正完善的运行机制，科技创新券政策一定可以在激发企业创新动力方面发挥积极的作用。
参考文献：
【1】叶托，周婷，吕杰.政府购买公共科技服务研究——基于中国经验的分析【M】.华南理工大学出版社，2017.
【2】陈法玉.地方政府施行科技创新券政策探析【J】.行政管理改革，2014（5）
作者简介：
杨建华（1972-），女，山西长治人，法学博士，太原理工大学文法学院副教授，研究方向：行政法学。
【课题项目：本文为山西省科技厅软科学计划项目《政府购买科技公共服务模式与政策研究》 （2016041006-1）的阶段性研究成果】
（作者单位：太原理工大学文法学院）