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摘要：土地是有限的自然资源，它对人类的生产、生活起着举足轻重的作用，但日前全国违法用地形势十分严峻，为了做好这项工作，保证我国国民经济持续发展，不仅要有切实可行的法律法规、完善的政策，还要有一个有效的土地监察体制。
关键词：土地监察；方法；思路
中图分类号：F301.2文献标识码：A文章编号：1671-864X（2015）11-0128-01
一、土地执法监察的现状与特点
土地监察，是指县级以上国土部门按照法定程序和方式，依法对本辖区内土地管理的法律、法规执行情况进行监督检查，对违法者实施处罚的活动，从而保证土地管理法律、法规的实施，保证正常的土地管理秩序。
（一）暴力抗拒土地执法的情况时有发生。
据原国家土地管理局对14个省的不完全统计，近年来土管人员在依法执行公务时遭到围攻、殴打的达2.7万件，200多人被致重伤。全国已有八位土管员在执行公务时遭暴力抗拒，壮烈牺牲。
《土地管理法》对未经批准非法占地、对非法转让土地行为的处罚十分严厉而又明确：“拆除或者没收并可以处以罚款”。这种严厉的处罚，极易招致被管理者的不满，甚至是暴力反抗。
（二）法律授予国土部门的执法权力十分有限。
《土地管理法》于1998年8月作了重大修改，但在违法行为的处罚条款方面，仍显过于原则、笼统，难以操作，没有任何强制执行权。如《土地管理法》第八十三条规定：“责令限期拆除在非法占用的土地上的新建的建筑物和其它设施的建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。”这里“有权制止”的手段是什么，没有明确，因此如何制止，难以实施。
（三）查处政府违法用地难度较大。
一级政府既作为土地管理者，又作为土地使用者使用土地，这种双重性使地方政府具有违反土地管理法律、法规的可能性，而实际上这类违法行为时有发生，一些地方甚至十分严重。政府的一些相关职能部门，如交通、教育、卫生等，不仅只是为违法使用土地者说情或解脱的问题，而自身可能就是违法使用土地的当事人。因此，作为政府部门之一的国土管理部门，有时候就不得不处在查处政府或者政府部门这样的尴尬地位。执法部门查处同级政府，在工商、税务、药监等行政执法部门是不会遇到的。这一特点，也是大多数行政执法部门所不具备的。由此可以看出国土部门查处违法用地的难度较之其他部门更大。
（四）土地执法监察难以得到理解。
现阶段，在土地利用方面，对许多地方来说，还是一个多占用土地，短期内就能得到实惠的机制。对地方政府来说，多占用土地，可以“以地生财”出政绩，又能树政府形象。由于土地执法监督检查保护耕地是从全局利益、长远利益考虑的，因此，即使国土部门在查处下级政府的违法占地行为时，同样会招致非难，下级政府可以通过上级政府做工作，“通融、“变通”。
二、建立有效的土地监察体制的必要性与紧迫
（一）保护耕地的需要。
自1986年《土地管理法》颁布以来，我国耕地保护工作取得很大成绩。但是由于种种原因，耕地下降趋势仍未改变。中国决不可能指望进口粮食来养活中国人，保护有限的耕地资源，建立有效的执法监察体制，才能保证中国人的吃饭问题，保证具有社会主义特色的中国在国际上的竞争力和立于不败之地。
（二）土地监察自身特点和土地管理体制改革的需要。
《土地管理法》实施已近20年，土地“执法难”的问题一直存在，土地管理部门为此进行了坚持不懈地努力，但一直没有得到改观，原因何在？主要的问题在于土地监察体制上存在弊端。国土部门是同级政府的职能部门，一旦政府领导违法批准占用土地，国土部门则束手无策，真正敢于坚持原则的国土管理部门负责人就有可能被调离或作其他处理。这种“单向性负责”的管理体制造成了土地监督的监控能力差。
（三）维护市场秩序和法律尊严的需要。
据国土资源部最近统计，2002年全国共查处违法用地11.21万起，其中2002年当年违法用地被查处的为7.28万起。这个数字说明，全国违法用地形势仍十分严峻，土地监察工作任重而道远。
三、建立有效的土地执法监督检查机制应遵循的原则
（一）从实际出发，实事求是的原则。
土地监督检查体制改革应本着实事求是的精神，从本地区实际出发，创造性地开展工作。在改革模式上允许各有特点，在改革进程中不强求一致，应当因地制宜，决不能生搬硬套。只要有利于保护耕地，保护土地资产不流失，有利于调动执法人员的积极性，有利于查处各类违法用地案件，都可以“试”，都可以改革。
（二）与整个土地管理体制改革相结合的原则。
土地执法监察是土地管理工作的重要内容，两者的关系是局部与全局的关系。土地管理体制改革涉及面广，难度大，这是因为土地可为地方政府带来许多利益，特别是在现阶段，若利益分配解决不好，地方政府则不愿放弃土地部门。应当通过建立有效的监察体制，促进整个土地管理体制的改革。
（三）体现违法必究、执法必严的原则。
建立一个强有力的执法体系，是建立有效的土地监察体制的目的。土地监察应切实做到违法必究，执法必严，从而对违法用地产生强大的震慑，使其畏于违法，不敢违法。即使政府或政府部门违法用地，也同样得到处罚，真正做到法律面前人人平等。土地监察体制改革，必须紧紧围绕这个原则。
四、建立有效的执法监察体制的方法与思路
建立有效的土地监察体制，要认真分析新形势下土地违法行为的特点和规律，转变观念，大胆改革，积极实践，实事求是，走出以预防为主、事前防范、事中制止和事后查处相结合的执法监察新路子，建立起符合我国基本国情，能独立行使土地监察职权，具有高度影响力、约束力、管制力的现代监察体系，确保我国国民经济可持续发展。
五、建立土地监察网络，加强事前防范
在农村，从组到村、到乡镇三级设立土地监察信息员；在城市，从社区到居委会、到街道办事处三级也设立土地监察信息员。信息员的任务是对管辖区域内的建设情况进行跟踪，发现问题及时举报。这样，从城市到农村，建立强大的土地监察网络体系，一旦发现违法用地行为，即可通过渠道迅速反馈，专业监察机构即可在第一时间派员前往制止或查处，切实做到事前防范，力争把违法行为制止在萌芽状态，从而达到减少社会财产损失的目的。
关键词：土地监察；方法；思路
中图分类号：F301.2文献标识码：A文章编号：1671-864X（2015）11-0128-01
一、土地执法监察的现状与特点
土地监察，是指县级以上国土部门按照法定程序和方式，依法对本辖区内土地管理的法律、法规执行情况进行监督检查，对违法者实施处罚的活动，从而保证土地管理法律、法规的实施，保证正常的土地管理秩序。
（一）暴力抗拒土地执法的情况时有发生。
据原国家土地管理局对14个省的不完全统计，近年来土管人员在依法执行公务时遭到围攻、殴打的达2.7万件，200多人被致重伤。全国已有八位土管员在执行公务时遭暴力抗拒，壮烈牺牲。
《土地管理法》对未经批准非法占地、对非法转让土地行为的处罚十分严厉而又明确：“拆除或者没收并可以处以罚款”。这种严厉的处罚，极易招致被管理者的不满，甚至是暴力反抗。
（二）法律授予国土部门的执法权力十分有限。
《土地管理法》于1998年8月作了重大修改，但在违法行为的处罚条款方面，仍显过于原则、笼统，难以操作，没有任何强制执行权。如《土地管理法》第八十三条规定：“责令限期拆除在非法占用的土地上的新建的建筑物和其它设施的建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。”这里“有权制止”的手段是什么，没有明确，因此如何制止，难以实施。
（三）查处政府违法用地难度较大。
一级政府既作为土地管理者，又作为土地使用者使用土地，这种双重性使地方政府具有违反土地管理法律、法规的可能性，而实际上这类违法行为时有发生，一些地方甚至十分严重。政府的一些相关职能部门，如交通、教育、卫生等，不仅只是为违法使用土地者说情或解脱的问题，而自身可能就是违法使用土地的当事人。因此，作为政府部门之一的国土管理部门，有时候就不得不处在查处政府或者政府部门这样的尴尬地位。执法部门查处同级政府，在工商、税务、药监等行政执法部门是不会遇到的。这一特点，也是大多数行政执法部门所不具备的。由此可以看出国土部门查处违法用地的难度较之其他部门更大。
（四）土地执法监察难以得到理解。
现阶段，在土地利用方面，对许多地方来说，还是一个多占用土地，短期内就能得到实惠的机制。对地方政府来说，多占用土地，可以“以地生财”出政绩，又能树政府形象。由于土地执法监督检查保护耕地是从全局利益、长远利益考虑的，因此，即使国土部门在查处下级政府的违法占地行为时，同样会招致非难，下级政府可以通过上级政府做工作，“通融、“变通”。
二、建立有效的土地监察体制的必要性与紧迫
（一）保护耕地的需要。
自1986年《土地管理法》颁布以来，我国耕地保护工作取得很大成绩。但是由于种种原因，耕地下降趋势仍未改变。中国决不可能指望进口粮食来养活中国人，保护有限的耕地资源，建立有效的执法监察体制，才能保证中国人的吃饭问题，保证具有社会主义特色的中国在国际上的竞争力和立于不败之地。
（二）土地监察自身特点和土地管理体制改革的需要。
《土地管理法》实施已近20年，土地“执法难”的问题一直存在，土地管理部门为此进行了坚持不懈地努力，但一直没有得到改观，原因何在？主要的问题在于土地监察体制上存在弊端。国土部门是同级政府的职能部门，一旦政府领导违法批准占用土地，国土部门则束手无策，真正敢于坚持原则的国土管理部门负责人就有可能被调离或作其他处理。这种“单向性负责”的管理体制造成了土地监督的监控能力差。
（三）维护市场秩序和法律尊严的需要。
据国土资源部最近统计，2002年全国共查处违法用地11.21万起，其中2002年当年违法用地被查处的为7.28万起。这个数字说明，全国违法用地形势仍十分严峻，土地监察工作任重而道远。
三、建立有效的土地执法监督检查机制应遵循的原则
（一）从实际出发，实事求是的原则。
土地监督检查体制改革应本着实事求是的精神，从本地区实际出发，创造性地开展工作。在改革模式上允许各有特点，在改革进程中不强求一致，应当因地制宜，决不能生搬硬套。只要有利于保护耕地，保护土地资产不流失，有利于调动执法人员的积极性，有利于查处各类违法用地案件，都可以“试”，都可以改革。
（二）与整个土地管理体制改革相结合的原则。
土地执法监察是土地管理工作的重要内容，两者的关系是局部与全局的关系。土地管理体制改革涉及面广，难度大，这是因为土地可为地方政府带来许多利益，特别是在现阶段，若利益分配解决不好，地方政府则不愿放弃土地部门。应当通过建立有效的监察体制，促进整个土地管理体制的改革。
（三）体现违法必究、执法必严的原则。
建立一个强有力的执法体系，是建立有效的土地监察体制的目的。土地监察应切实做到违法必究，执法必严，从而对违法用地产生强大的震慑，使其畏于违法，不敢违法。即使政府或政府部门违法用地，也同样得到处罚，真正做到法律面前人人平等。土地监察体制改革，必须紧紧围绕这个原则。
四、建立有效的执法监察体制的方法与思路
建立有效的土地监察体制，要认真分析新形势下土地违法行为的特点和规律，转变观念，大胆改革，积极实践，实事求是，走出以预防为主、事前防范、事中制止和事后查处相结合的执法监察新路子，建立起符合我国基本国情，能独立行使土地监察职权，具有高度影响力、约束力、管制力的现代监察体系，确保我国国民经济可持续发展。
五、建立土地监察网络，加强事前防范
在农村，从组到村、到乡镇三级设立土地监察信息员；在城市，从社区到居委会、到街道办事处三级也设立土地监察信息员。信息员的任务是对管辖区域内的建设情况进行跟踪，发现问题及时举报。这样，从城市到农村，建立强大的土地监察网络体系，一旦发现违法用地行为，即可通过渠道迅速反馈，专业监察机构即可在第一时间派员前往制止或查处，切实做到事前防范，力争把违法行为制止在萌芽状态，从而达到减少社会财产损失的目的。