资源环境紧约束下,不同土地用途之间的竞争加剧,有限的土地资源只能在耕地、建设用地、生态用地之间进行转换。在激励机制的作用下,地方政府对不同土地用途的重要性进行排序,将满足经济增长需求的建设用地排在首位,但在垂直管理体制下,耕地、生态用地等控制指标的达成与否关系到自然资源部门、生态环境部门的核心利益。在横向与纵向的双重约束下,同一层级不同职能部门既存在共同利益也存在冲突,不同土地用途之间的竞争演变为不同政府职能部门之间的竞争。当职能部门之间存在利益冲突时,出现土地利用冒险行为,如将基本农田转变为生态用地以获取绿色政绩,将生态用地转变为生产力极低的耕地,这些行为不利于自然生态系统的可持续发展和福利的最大化。整理存量建设用地、发展可持续集约农业、系统管理自然资源能在一定程度上缓解地类之争。