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近日，中国（海南）改革发展研究院在北京举办主题为“贯彻五中全会精神，加快推进改革”的改革形势分析会。
一、“十一五”改革的形势分析
与会专家一致认为，“十一五”期间既是我国发展的黄金时期，也是我国经济社会矛盾的突显期。我国的改革进入到攻坚阶段，改革面临的形势比照以往更为复杂。正因如此，“十一五”规划把改革放在更加重要的位置，明确提出了必须以更大决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。
（一）“十一五”规划既是发展的规划，也是改革攻坚阶段的改革规划
专家们指出，党的十六届五中全会精神突出了改革。“十一五”规划建议中确定的“立足科学发展、着力科学创新、完善体制机制、促进社会和谐”24字方针中，包含了改革的基本思路，即“完善体制机制”。五中全会建议既是规划我国中长期发展的建议，也是规划我国中长期改革的建议。
通过改革实现经济增长方式的转变，是“十一五”规划建议中明确提出的要求。专家指出，如果不改革目前的体制，转变增长方式非常困难。因为目前的经济体制难以支持集约型经济增长。专家同时提出，转变经济增长方式的中心环节是提高自主创新能力，要达到这个目的，必须加快改革，包括国有企业改革和投资体制改革。
（二）改革面临两个突出矛盾
有专家指出，我国改革面临的经济社会突出矛盾，已经从改革之初的一个主要矛盾演化成目前的两个突出矛盾。改革之初，我国面临的主要矛盾是经济不发达与人民日益增长的物质文化需求的矛盾；经过20多年的改革，在前一个矛盾得到缓解但尚未彻底解决的同时，我国又面临着新的矛盾。除了原有的矛盾外，我国现阶段更面临着全社会公共需求的深刻变化和快速增长与公共服务不到位、公共产品严重短缺的突出矛盾。前者是经济体制的矛盾，而后者则更多地体现为社会体制的矛盾。因此，下一阶段的改革，尤其是“十一五”改革，必须解决两大问题。一是加快市场化改革，以解决第一个矛盾；二是加快建立社会主义公共服务体系，以解决第二个矛盾。
（三）改革的社会环境更加复杂
第一，目前改革缺乏共识，改革动力不足。有专家指出，现在改革的共识已经基本破裂。上世纪80年代关于改革的共识现在已基本丧失了，某些改革在民众的心目中已经失去了正当性。由于实际操作中的“走形变样”等原因，有些改革被公众理解成利益盘剥的工具。
第二，部分人对改革迷惘。有专家指出，一方面，在改革20多年之后，需要反思传统的、摸着石头过河的改革方式；另一方面，有些人对改革产生疑问，甚至把所有的问题都归咎于改革，认为这都是改革造成的。有些人甚至认为今不如昔。后一种看法对改革的推进尤为不利。
第三，我国社会阶层分化形成，利益协调问题突出。有专家指出，随着经济社会的不断发展。改革面临着如何协调不同阶层利益的问题；政府也面临着如何处理不同阶层利益的问题。
“十一五”规划建议中提到“改革是促进社会经济发展的强大动力”，同时也提出“要用改革和发展的办法来解决前进中的问题”。专家指出，我们需要加快改革，而不是放慢改革。“十一五”规划建议中对改革的判断与定位，有助于统一对改革的认识，形成基本的改革共识，为改革注入新的活力，从而加快改革攻坚进程。
二、“十一五”改革攻坚的策略
（一）推进结构性改革
与会专家普遍认为，依靠单项改革来革除体制弊端的效果将越来越低，下一步改革必须在整体上推进结构性改革。在“十一五”规划建议中虽然没有提及“结构性改革”的字眼，但整个规划中充满着结构性改革的思想。
第一，以解决不良债务为突破口加快推进国有企业改革。有专家指出，国有企业改革的根本问题是不良债务。一方面，它是制约我国国有商业银行改革的重要因素；另一方面，以解决不良债务为突破口，相对阻力较小，条件成熟。我国宏观经济环境好、外汇充足等都是有利条件。
第二，促进民营企业发展。有专家认为，最突出的问题是非公有制企业的公平竞争环境。具体表现在：对民营企业的司法不公、民营企业的诉讼成本高、对民营企业监管太严等。因此，在“十一五”期间，应全面贯彻落实“36条”，完善其配套文件，尽快消除体制性障碍，着力创造公平竞争的商业环境。
第三，启动土地管理制度改革。有专家认为，我国周期性出现投资过热的现象，特别是2003年以来部分行业和地区投资过度，根源之一在于土地管理制度和土地产权制度的不健全。因此，“十一五”期间要转变经济增长方式，必须改革土地管理制度与产权制度。
第四，深化投资体制改革。有专家指出，总体上说，投资体制改革还没有取得实质性突破。其次，投资决策权在下放的过程中，有些地方政府层层截留，实际上没有落实到企业中。专家建议，加快投资体制改革，要弱化政府对投资的经济性规制，强化政府对投资的社会性规制。
第五，加快财税金融体制改革。专家指出，加快财税改革，首先要明确划分中央与地方的财权与事权。其次，加快税制改革。对于某些过去是奢侈品，现在已经成为日常用品的消费品，应该及时改革消费税等税种，以促进内需。第三，金融体制改革的核心在于发展多种所有制的金融机构，通过构建多种所有制的中小金融企业来满足中小企业和农村的融资需求。
第六，建设和谐社会需要加快社会管理体制改革。有专家指出，推进社会管理体制改革，首先必须理顺政府内部各个管理部门的利益关系，防止改革部门利益化；其次要扩大公共财政的规模与覆盖面，协调和满足广大人民群众的利益。
第七，加快政治体制改革。“十一五”规划建议中已经明确提出要“积极稳妥地继续推进政治体制改革”。与会专家认为，政治体制的本质是有关利益表达的制度安排和公共治理，不推进政治体制改革，无法有效规范改革中的利益博弈。有专家担心，目前我国在政策安排方面越来越具体、周密，而关于利益表达的空间和权利则越来越少。也有专家提出，分析目前备受争论的改革措施，可以发现一个共同的特点，这些被扭曲的改革基本上存在于公共治理领域。这表明我国在利益表达和权利安排方面存在一定的缺陷。与会专家的共识是：如果政治体制改革不到位，各项改革，包括政府自身改革、事业单位改革、国有企业改革、金融改革与社会体制改革等都难以取得实质性突破。
（二）改革需要缜密的思考、系统的法律和体制设计
第一，改革需要缜密的思考。有专家指出，“十一五”期间的改革，甚至社会主义初级阶段的改革都需要防止改革由于权力垄断阶层的干扰而被异化。防范的方式就是缜密的思考，不轻率地推出一项改革措施。
第二，改革需要系统的法律和体制设计。有专家指出，我国的改革可以分为两个阶段。第一个阶段是自下而上的瓦解阶段，第二个阶段是自上而下的转型阶段。第一个阶段是旧体制的瓦解阶段，这个阶段的动力来自于自下而上的社会推动，目前我国第一阶段基本完成。第二阶段则是体制建设阶段，它不仅需要自下而上的社会推动，更需要自上而下的法律设计。我们在这方面做得不到位。我国现阶段改革出现的许多问题与矛盾大部分可以归结于此。例如国有企业改革，如果在确立攻坚目标之后就用法律形式把操作流程规定下来，那么在国有企业改革中出现的许多矛盾与问题就可以避免，去年关于国有企业的争论也可以避免。因此，专家建议，包括国有企业在内的整个体制改革，都应该通过法制的形式，通过大规模自上而下的立法方式推进。
三、“十一五”改革攻坚的核心：政府转型
与会专家一致认为，“十一五”期间要加快推进改革，其核心在于推进政府转型。“十一五”规划建议中特别强调了政府管理体制改革。把政府职能转变放在非常突出的位置，抓住了改革攻坚的要害。
（一）由政府改革带动其他改革
有专家指出，近几年来，政府转型已经成为社会关注的焦点问题，大家形成的共识是：政府转型是改革攻坚的关键，政府转型的目标是建立一个公共服务型政府。因此，“十一五”期间，我国改革整体推进的策略需要发生大的变化。我国改革初期的改革策略是以经济体制改革为主线，展开各项改革，由经济改革带动其他改革。在“十一五”期间，改革的整体推进策略应该转为：以政府改革为重点，全面带动其他各项改革。
与会专家认为，企业改革、财税改革以及医疗教育体制等各项改革，都必须由政府转型来带动。政企分开，政资分开，政事分开，主要矛盾都在政府这一块。因此，必须以政府改革带动这些改革，推进以政府转型为重点的结构性改革。
（二）防止把政府转型简单化为机构精简
有专家提出，政府转型并不是简单的政府机构改革。政府转型实质上是政府的再造过程，包括职能、定位、机构等各方面的再造。
（三）通过政府转型，推进政府现代化建设
第一，政府治理必须实现现代化。首先，政府治理理念的现代化，必须用现代的治理理念来看待政府转型，不能依据原有的、传统的理念来看待政府转型。其次，政府治理架构现代化。企业需要现代化的治理架构，政府同样也需要现代化的治理架构。最后，政府治理方式的现代化。政府需要学会运用法律手段行政。
第二，政府转型是一项系统工程，建设政府现代化也是一项系统工程。推进政府现代化需要有效处理三个关系。首先是政府和市场、社会公众的关系。政府治理的要点就是“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。现代的行政管理体制只有接受群众的监督，才能获得人民群众的支持。其次，要处理好政府间的横向关系，这需要建立相应的部门间的协调机制。最后，要处理好各级政府之间的纵向关系，各级政府的财权与事权必须有清楚的界定。专家指出，处理这三个关系的一个基本原则是：能够让市场去做的，尽量让市场去做；能够让下一级政府做的，上一级政府就不要管。
第三，必须处理好决策、执行与监督之间的关系。专家指出，这至少包括以下三个环节：首先，在决策环节要加强决策的规范化、透明化、科学化和民主化。其次，执行环节最重要的是要做到不走样。必须防范部门利益和官员私利的干扰。最后，加强监督环节，加强人大、大众传媒与社会公众的监督。
（四）“十一五”时期政府转型面临的两大任务：加快市场化改革与建立公共服务体系
如何在“十一五”期间全面推进政府转型，与会专家进行了深入讨论。专家的看法是，目前我国改革面临两个突出矛盾，改革需要完成两大任务。因此，必须通过政府转型达到两个目标：
第一，弱化政府作为经济增长主体的职能，通过提供经济性公共服务（包括提供基本的经济环境）支持市场主体发展，促进经济持续快速增长。
第二，强化政府作为公共服务主体的职能，通过提供社会性公共服务，为社会成员提供基本的义务教育、公共医疗与社会保障等，解决最基本的社会福利与社会公平问题，促进和谐社会的建设。
与会专家还一致认为，“十一五”规划是一个很好的改革规划，下一步关键是贯彻落实。
一、“十一五”改革的形势分析
与会专家一致认为，“十一五”期间既是我国发展的黄金时期，也是我国经济社会矛盾的突显期。我国的改革进入到攻坚阶段，改革面临的形势比照以往更为复杂。正因如此，“十一五”规划把改革放在更加重要的位置，明确提出了必须以更大决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。
（一）“十一五”规划既是发展的规划，也是改革攻坚阶段的改革规划
专家们指出，党的十六届五中全会精神突出了改革。“十一五”规划建议中确定的“立足科学发展、着力科学创新、完善体制机制、促进社会和谐”24字方针中，包含了改革的基本思路，即“完善体制机制”。五中全会建议既是规划我国中长期发展的建议，也是规划我国中长期改革的建议。
通过改革实现经济增长方式的转变，是“十一五”规划建议中明确提出的要求。专家指出，如果不改革目前的体制，转变增长方式非常困难。因为目前的经济体制难以支持集约型经济增长。专家同时提出，转变经济增长方式的中心环节是提高自主创新能力，要达到这个目的，必须加快改革，包括国有企业改革和投资体制改革。
（二）改革面临两个突出矛盾
有专家指出，我国改革面临的经济社会突出矛盾，已经从改革之初的一个主要矛盾演化成目前的两个突出矛盾。改革之初，我国面临的主要矛盾是经济不发达与人民日益增长的物质文化需求的矛盾；经过20多年的改革，在前一个矛盾得到缓解但尚未彻底解决的同时，我国又面临着新的矛盾。除了原有的矛盾外，我国现阶段更面临着全社会公共需求的深刻变化和快速增长与公共服务不到位、公共产品严重短缺的突出矛盾。前者是经济体制的矛盾，而后者则更多地体现为社会体制的矛盾。因此，下一阶段的改革，尤其是“十一五”改革，必须解决两大问题。一是加快市场化改革，以解决第一个矛盾；二是加快建立社会主义公共服务体系，以解决第二个矛盾。
（三）改革的社会环境更加复杂
第一，目前改革缺乏共识，改革动力不足。有专家指出，现在改革的共识已经基本破裂。上世纪80年代关于改革的共识现在已基本丧失了，某些改革在民众的心目中已经失去了正当性。由于实际操作中的“走形变样”等原因，有些改革被公众理解成利益盘剥的工具。
第二，部分人对改革迷惘。有专家指出，一方面，在改革20多年之后，需要反思传统的、摸着石头过河的改革方式；另一方面，有些人对改革产生疑问，甚至把所有的问题都归咎于改革，认为这都是改革造成的。有些人甚至认为今不如昔。后一种看法对改革的推进尤为不利。
第三，我国社会阶层分化形成，利益协调问题突出。有专家指出，随着经济社会的不断发展。改革面临着如何协调不同阶层利益的问题；政府也面临着如何处理不同阶层利益的问题。
“十一五”规划建议中提到“改革是促进社会经济发展的强大动力”，同时也提出“要用改革和发展的办法来解决前进中的问题”。专家指出，我们需要加快改革，而不是放慢改革。“十一五”规划建议中对改革的判断与定位，有助于统一对改革的认识，形成基本的改革共识，为改革注入新的活力，从而加快改革攻坚进程。
二、“十一五”改革攻坚的策略
（一）推进结构性改革
与会专家普遍认为，依靠单项改革来革除体制弊端的效果将越来越低，下一步改革必须在整体上推进结构性改革。在“十一五”规划建议中虽然没有提及“结构性改革”的字眼，但整个规划中充满着结构性改革的思想。
第一，以解决不良债务为突破口加快推进国有企业改革。有专家指出，国有企业改革的根本问题是不良债务。一方面，它是制约我国国有商业银行改革的重要因素；另一方面，以解决不良债务为突破口，相对阻力较小，条件成熟。我国宏观经济环境好、外汇充足等都是有利条件。
第二，促进民营企业发展。有专家认为，最突出的问题是非公有制企业的公平竞争环境。具体表现在：对民营企业的司法不公、民营企业的诉讼成本高、对民营企业监管太严等。因此，在“十一五”期间，应全面贯彻落实“36条”，完善其配套文件，尽快消除体制性障碍，着力创造公平竞争的商业环境。
第三，启动土地管理制度改革。有专家认为，我国周期性出现投资过热的现象，特别是2003年以来部分行业和地区投资过度，根源之一在于土地管理制度和土地产权制度的不健全。因此，“十一五”期间要转变经济增长方式，必须改革土地管理制度与产权制度。
第四，深化投资体制改革。有专家指出，总体上说，投资体制改革还没有取得实质性突破。其次，投资决策权在下放的过程中，有些地方政府层层截留，实际上没有落实到企业中。专家建议，加快投资体制改革，要弱化政府对投资的经济性规制，强化政府对投资的社会性规制。
第五，加快财税金融体制改革。专家指出，加快财税改革，首先要明确划分中央与地方的财权与事权。其次，加快税制改革。对于某些过去是奢侈品，现在已经成为日常用品的消费品，应该及时改革消费税等税种，以促进内需。第三，金融体制改革的核心在于发展多种所有制的金融机构，通过构建多种所有制的中小金融企业来满足中小企业和农村的融资需求。
第六，建设和谐社会需要加快社会管理体制改革。有专家指出，推进社会管理体制改革，首先必须理顺政府内部各个管理部门的利益关系，防止改革部门利益化；其次要扩大公共财政的规模与覆盖面，协调和满足广大人民群众的利益。
第七，加快政治体制改革。“十一五”规划建议中已经明确提出要“积极稳妥地继续推进政治体制改革”。与会专家认为，政治体制的本质是有关利益表达的制度安排和公共治理，不推进政治体制改革，无法有效规范改革中的利益博弈。有专家担心，目前我国在政策安排方面越来越具体、周密，而关于利益表达的空间和权利则越来越少。也有专家提出，分析目前备受争论的改革措施，可以发现一个共同的特点，这些被扭曲的改革基本上存在于公共治理领域。这表明我国在利益表达和权利安排方面存在一定的缺陷。与会专家的共识是：如果政治体制改革不到位，各项改革，包括政府自身改革、事业单位改革、国有企业改革、金融改革与社会体制改革等都难以取得实质性突破。
（二）改革需要缜密的思考、系统的法律和体制设计
第一，改革需要缜密的思考。有专家指出，“十一五”期间的改革，甚至社会主义初级阶段的改革都需要防止改革由于权力垄断阶层的干扰而被异化。防范的方式就是缜密的思考，不轻率地推出一项改革措施。
第二，改革需要系统的法律和体制设计。有专家指出，我国的改革可以分为两个阶段。第一个阶段是自下而上的瓦解阶段，第二个阶段是自上而下的转型阶段。第一个阶段是旧体制的瓦解阶段，这个阶段的动力来自于自下而上的社会推动，目前我国第一阶段基本完成。第二阶段则是体制建设阶段，它不仅需要自下而上的社会推动，更需要自上而下的法律设计。我们在这方面做得不到位。我国现阶段改革出现的许多问题与矛盾大部分可以归结于此。例如国有企业改革，如果在确立攻坚目标之后就用法律形式把操作流程规定下来，那么在国有企业改革中出现的许多矛盾与问题就可以避免，去年关于国有企业的争论也可以避免。因此，专家建议，包括国有企业在内的整个体制改革，都应该通过法制的形式，通过大规模自上而下的立法方式推进。
三、“十一五”改革攻坚的核心：政府转型
与会专家一致认为，“十一五”期间要加快推进改革，其核心在于推进政府转型。“十一五”规划建议中特别强调了政府管理体制改革。把政府职能转变放在非常突出的位置，抓住了改革攻坚的要害。
（一）由政府改革带动其他改革
有专家指出，近几年来，政府转型已经成为社会关注的焦点问题，大家形成的共识是：政府转型是改革攻坚的关键，政府转型的目标是建立一个公共服务型政府。因此，“十一五”期间，我国改革整体推进的策略需要发生大的变化。我国改革初期的改革策略是以经济体制改革为主线，展开各项改革，由经济改革带动其他改革。在“十一五”期间，改革的整体推进策略应该转为：以政府改革为重点，全面带动其他各项改革。
与会专家认为，企业改革、财税改革以及医疗教育体制等各项改革，都必须由政府转型来带动。政企分开，政资分开，政事分开，主要矛盾都在政府这一块。因此，必须以政府改革带动这些改革，推进以政府转型为重点的结构性改革。
（二）防止把政府转型简单化为机构精简
有专家提出，政府转型并不是简单的政府机构改革。政府转型实质上是政府的再造过程，包括职能、定位、机构等各方面的再造。
（三）通过政府转型，推进政府现代化建设
第一，政府治理必须实现现代化。首先，政府治理理念的现代化，必须用现代的治理理念来看待政府转型，不能依据原有的、传统的理念来看待政府转型。其次，政府治理架构现代化。企业需要现代化的治理架构，政府同样也需要现代化的治理架构。最后，政府治理方式的现代化。政府需要学会运用法律手段行政。
第二，政府转型是一项系统工程，建设政府现代化也是一项系统工程。推进政府现代化需要有效处理三个关系。首先是政府和市场、社会公众的关系。政府治理的要点就是“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。现代的行政管理体制只有接受群众的监督，才能获得人民群众的支持。其次，要处理好政府间的横向关系，这需要建立相应的部门间的协调机制。最后，要处理好各级政府之间的纵向关系，各级政府的财权与事权必须有清楚的界定。专家指出，处理这三个关系的一个基本原则是：能够让市场去做的，尽量让市场去做；能够让下一级政府做的，上一级政府就不要管。
第三，必须处理好决策、执行与监督之间的关系。专家指出，这至少包括以下三个环节：首先，在决策环节要加强决策的规范化、透明化、科学化和民主化。其次，执行环节最重要的是要做到不走样。必须防范部门利益和官员私利的干扰。最后，加强监督环节，加强人大、大众传媒与社会公众的监督。
（四）“十一五”时期政府转型面临的两大任务：加快市场化改革与建立公共服务体系
如何在“十一五”期间全面推进政府转型，与会专家进行了深入讨论。专家的看法是，目前我国改革面临两个突出矛盾，改革需要完成两大任务。因此，必须通过政府转型达到两个目标：
第一，弱化政府作为经济增长主体的职能，通过提供经济性公共服务（包括提供基本的经济环境）支持市场主体发展，促进经济持续快速增长。
第二，强化政府作为公共服务主体的职能，通过提供社会性公共服务，为社会成员提供基本的义务教育、公共医疗与社会保障等，解决最基本的社会福利与社会公平问题，促进和谐社会的建设。
与会专家还一致认为，“十一五”规划是一个很好的改革规划，下一步关键是贯彻落实。