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摘要：随着我国财政体制改革的深入，非税收入管理逐渐步入规范化轨道。在实际管理工作中，由于部分事业单位的收费包含行政事业性收费和经营性服务性收费两种，许多行政事业单位对收费项目是否纳入非税收入管理，是否实行“收支两条线”管理概念不明确，常成为争议的焦点。本文通过非税收入和经营服务性收入的比较，并针对目前非税收入征收管理中凸显的问题，为规范非税收入管理提供有益的思路。
关键词：非税收入；经营服务性收费；比较
中图分类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）03-0000-01
随着我国财政体制改革的深入，预算外资金收入改为非税收入缴入国库，成为国家财政收入的重要组成部分，非税收入规模不断扩大，非税收入管理步入规范化轨道。但在实际管理工作中，由于部分事业单位的收费包含行政事业性收费和经营性服务性收费两种，许多行政事业单位对收费项目是否纳入非税收入管理，是否实行“收支两条线”管理概念不明确，常成为争议的焦点。也有个别单位有意对行政性收费项目按照经营性收费项目收取，企图逃避财政调控。要实现非税收入规范化、科学化的管理要求，就应将符合非税收入范围的资金切实纳入管理，同时对一部分已不再具有政府公共管理和公共服务性质的收费项目进行清理。本文通过非税收入和经营服务性收入的比较，并针对目前非税收入征收管理中凸显的问题，为规范非税收入管理提供有益的思路。
一、非税收入与经营服务性收入的比较
虽然我国非税收入的形式早己存在，但提出非税收入概念却是在20世纪后。随着国家对预算外资金管理力度的加大， 2001年在正式文件中提出非税收入的概念， 2004年，财政部颁布了《关于加强非税收入管理的通知》对非税收入的范围予以明确。
经营服务性收入是事业单位、社会团体和其他组织等以营利为目的，按照市场要求并根据自愿有偿原则提供场所、设施、技术、信息、中介、劳务等所取得收费，大多数服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。
二者的不同点在于：
第一，征收主体不同：经营服务性收入体现出广泛性。非税收入的征收主体是各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织。而经营服务性收费的主体是提供有偿服务的事业单位、社会团体和其他组织、法人、其他组织和个人，对于行政单位，根据《关于治理规范经营服务性收入的通知》（发改价格[2010]877号）的规定，行政机关以经营服务性收费名义收取费用应予以坚决取缔。
第二，征收依据不同：经营服务性收入体现出非政策性。非税收入的征收是依靠公权力、提供社会公共服务和财产（资产）所有权及国家信誉。从征收依据来看，非税收入的征收带有很强的政策性，必须以国家在一定时期内的政治、经济、技术、文化教育政策为依据。而经营服务性收入则是以提供经营性服务来实现等价交换，经营者自主制定价格，其中并不体现出国家意志，所以相较于非税收入而言，体现出非政策性。
第三，征收目的不同：经营服务性收入体现出营利性。非税收入征收目的是为了实现公共利益、促进社会公平与合理负担，其资金使用具有一般用途。非税收入的使用与其收入来源联系紧密，如行政事业性收费收入常应用于补偿使用 政府提供的公共服务成本，环境保护费收入往往用于补偿环境外部负效应等。而经营服务性收费主要是单位为了获取利润，筹集经费。
二、管理上存在的问题
（一）概念划分不明确。
非税收入的部分范围与经营服务性收入由于法律上的谨慎阐述和实践上的原因，在概念上存在模糊。例如对非税收入范畴内的行政事业性收费，是以区别于商品价格而提出的概念。而什么是“特定”服务，什么是履行“政府职能”的服务，在实践上则没有明确界定。正是这种模糊的界定给实际操作中判别收费项目属于行政事业性收费还是经营服务性收费制造了障碍。
（二）权责不明晰存在交叉。
管理职能的交叉人为地设置了非税收入管理的障碍。《中华人民共和国价格法》中规定，各类有偿服务的收费属于价格范畴，由各级价格主管部门负责管理，县级以上各级政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作。而非税收入监管牵涉财政、价格、税务、审计、监察等多个部门。例如：行政事业性收费由财政、价格部门共同审批管理，而在在实践中，经营服务收费由价格部门单独审批管理，将行政事业性收费标准当成价格，规避了财政监管，造成了财政收入的流失。
（三）缺乏完备的管理运行机制。
目前非税收入管理运行机制尚不完善：一是在非税收入的政策制订、预算的编制执行等方面，还存在制度不明、政出多门、体制失衡等的问题；在非税收入的管理范围上还存在真空地带；在非税收入的征收行为上，有的部门擅自自立收费项目、提高收费标准。二是承担政府非税收入监督和管理的部门之间缺乏明确分工和沟通协调，日常监督和管理以及专项检查制度缺乏刚性，普遍存在“缺位”与“越位”现象。
（四）制度建设滞后。
一方面，目前仅有国务院在1996年出台了《关于加强预算外资金管理的决定》，其余基本是规范性文件；尽管全国已有多个省区出台了地方性法规，但在全国范围内尚未形成一套完整的法律体系。非税收入管理理论研究相对滞后，直接导致非税收入管理实践的盲目。另一方面，非税收入稽查法规滞后。
三、建立科学规范的非税收入管理体系
（一）界定法律范畴，确保非税收入应收尽收。
对非税收入和经营服务性收入的概念，应由法律予以明确，进行具有实践性和可操作性的划分，防止非税收入和经营服务性收入在概念上混淆。实行“费”改“税”，将部分具有准税收性质的行政事业性收费、政府性基金项目改为税收项目，实行依法征税。将部分不体现政府职能的行政事业性收费，转为由市场运作的经营服务性收费。对现有确需保留的非税收入项目，实行非税收入目录管理和公示制度，接受社会监督，做到应收尽收，防止非税收入的流失。
（二）建立共享机制，明晰非税收入管理权责。
为建立规范的非税收入管理体制，必须联合分管国有资产的单位和价格部门、监察部门等部门，建立联网共享机制，搭建信息资源共享平台，对非税收入有关信息全盘把握。明确各部门职责范围，依靠牵头部门，进行责权的合理分配，消弭部门间的分歧。
（三）整合管理职能，完善非税收入监管体系。
一是非税收入征管要严格按照法律条例征收，依托法律，确保依法征收，应收尽收。进行经营服务性收入和行政事业性收入的清理，对政策规定取消的收费项目坚决取消，对收费标准调整的坚决按照新标准调整。二是通过非税收入稽查查漏补缺，坚持对行政事业单位使用财政票据收取经营服务型收费、门面租金等情况开展专项稽查，对少数单位收入不入账或转移的现象，按照规定给予处罚，有效规范非税收入管理。
关键词：非税收入；经营服务性收费；比较
中图分类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）03-0000-01
随着我国财政体制改革的深入，预算外资金收入改为非税收入缴入国库，成为国家财政收入的重要组成部分，非税收入规模不断扩大，非税收入管理步入规范化轨道。但在实际管理工作中，由于部分事业单位的收费包含行政事业性收费和经营性服务性收费两种，许多行政事业单位对收费项目是否纳入非税收入管理，是否实行“收支两条线”管理概念不明确，常成为争议的焦点。也有个别单位有意对行政性收费项目按照经营性收费项目收取，企图逃避财政调控。要实现非税收入规范化、科学化的管理要求，就应将符合非税收入范围的资金切实纳入管理，同时对一部分已不再具有政府公共管理和公共服务性质的收费项目进行清理。本文通过非税收入和经营服务性收入的比较，并针对目前非税收入征收管理中凸显的问题，为规范非税收入管理提供有益的思路。
一、非税收入与经营服务性收入的比较
虽然我国非税收入的形式早己存在，但提出非税收入概念却是在20世纪后。随着国家对预算外资金管理力度的加大， 2001年在正式文件中提出非税收入的概念， 2004年，财政部颁布了《关于加强非税收入管理的通知》对非税收入的范围予以明确。
经营服务性收入是事业单位、社会团体和其他组织等以营利为目的，按照市场要求并根据自愿有偿原则提供场所、设施、技术、信息、中介、劳务等所取得收费，大多数服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。
二者的不同点在于：
第一，征收主体不同：经营服务性收入体现出广泛性。非税收入的征收主体是各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织。而经营服务性收费的主体是提供有偿服务的事业单位、社会团体和其他组织、法人、其他组织和个人，对于行政单位，根据《关于治理规范经营服务性收入的通知》（发改价格[2010]877号）的规定，行政机关以经营服务性收费名义收取费用应予以坚决取缔。
第二，征收依据不同：经营服务性收入体现出非政策性。非税收入的征收是依靠公权力、提供社会公共服务和财产（资产）所有权及国家信誉。从征收依据来看，非税收入的征收带有很强的政策性，必须以国家在一定时期内的政治、经济、技术、文化教育政策为依据。而经营服务性收入则是以提供经营性服务来实现等价交换，经营者自主制定价格，其中并不体现出国家意志，所以相较于非税收入而言，体现出非政策性。
第三，征收目的不同：经营服务性收入体现出营利性。非税收入征收目的是为了实现公共利益、促进社会公平与合理负担，其资金使用具有一般用途。非税收入的使用与其收入来源联系紧密，如行政事业性收费收入常应用于补偿使用 政府提供的公共服务成本，环境保护费收入往往用于补偿环境外部负效应等。而经营服务性收费主要是单位为了获取利润，筹集经费。
二、管理上存在的问题
（一）概念划分不明确。
非税收入的部分范围与经营服务性收入由于法律上的谨慎阐述和实践上的原因，在概念上存在模糊。例如对非税收入范畴内的行政事业性收费，是以区别于商品价格而提出的概念。而什么是“特定”服务，什么是履行“政府职能”的服务，在实践上则没有明确界定。正是这种模糊的界定给实际操作中判别收费项目属于行政事业性收费还是经营服务性收费制造了障碍。
（二）权责不明晰存在交叉。
管理职能的交叉人为地设置了非税收入管理的障碍。《中华人民共和国价格法》中规定，各类有偿服务的收费属于价格范畴，由各级价格主管部门负责管理，县级以上各级政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作。而非税收入监管牵涉财政、价格、税务、审计、监察等多个部门。例如：行政事业性收费由财政、价格部门共同审批管理，而在在实践中，经营服务收费由价格部门单独审批管理，将行政事业性收费标准当成价格，规避了财政监管，造成了财政收入的流失。
（三）缺乏完备的管理运行机制。
目前非税收入管理运行机制尚不完善：一是在非税收入的政策制订、预算的编制执行等方面，还存在制度不明、政出多门、体制失衡等的问题；在非税收入的管理范围上还存在真空地带；在非税收入的征收行为上，有的部门擅自自立收费项目、提高收费标准。二是承担政府非税收入监督和管理的部门之间缺乏明确分工和沟通协调，日常监督和管理以及专项检查制度缺乏刚性，普遍存在“缺位”与“越位”现象。
（四）制度建设滞后。
一方面，目前仅有国务院在1996年出台了《关于加强预算外资金管理的决定》，其余基本是规范性文件；尽管全国已有多个省区出台了地方性法规，但在全国范围内尚未形成一套完整的法律体系。非税收入管理理论研究相对滞后，直接导致非税收入管理实践的盲目。另一方面，非税收入稽查法规滞后。
三、建立科学规范的非税收入管理体系
（一）界定法律范畴，确保非税收入应收尽收。
对非税收入和经营服务性收入的概念，应由法律予以明确，进行具有实践性和可操作性的划分，防止非税收入和经营服务性收入在概念上混淆。实行“费”改“税”，将部分具有准税收性质的行政事业性收费、政府性基金项目改为税收项目，实行依法征税。将部分不体现政府职能的行政事业性收费，转为由市场运作的经营服务性收费。对现有确需保留的非税收入项目，实行非税收入目录管理和公示制度，接受社会监督，做到应收尽收，防止非税收入的流失。
（二）建立共享机制，明晰非税收入管理权责。
为建立规范的非税收入管理体制，必须联合分管国有资产的单位和价格部门、监察部门等部门，建立联网共享机制，搭建信息资源共享平台，对非税收入有关信息全盘把握。明确各部门职责范围，依靠牵头部门，进行责权的合理分配，消弭部门间的分歧。
（三）整合管理职能，完善非税收入监管体系。
一是非税收入征管要严格按照法律条例征收，依托法律，确保依法征收，应收尽收。进行经营服务性收入和行政事业性收入的清理，对政策规定取消的收费项目坚决取消，对收费标准调整的坚决按照新标准调整。二是通过非税收入稽查查漏补缺，坚持对行政事业单位使用财政票据收取经营服务型收费、门面租金等情况开展专项稽查，对少数单位收入不入账或转移的现象，按照规定给予处罚，有效规范非税收入管理。