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在农村信用社产权制度改革工作中，法人治理结构的构建与完善无疑是最为关键的环节和难点之一，也是衡量深化农村信用社改革成效的重要标志。要充分考虑农村信用社的实际，按照现代企业制度要求，引入外部监督，实施公共委托代理，逐步完善法人治理结构。
完善法人治理结构是产权改革的重点
１、国家“花钱买机制”的必然要求。深化农村信用社改革是党中央、国务院基于农村经济发展需要和农村信用社在解决“三农”问题中的作用而做出的一项具有战略意义的决策。为了支持农村信用社深化改革，国家在宏观调控和中央财政可承受的情况下，出台了四项扶持政策，并明确提出了“花钱买机制”的要求。希望通过中央和地方政府的大力扶持，化解农村信用社的历史包袱，帮助农村信用社建立符合现代企业制度要求、充满生机与活力、能够有效支持“三农”发展的一种运作和经营机制。这一机制建立的关键和内在驱动力就是要具有良好的法人治理结构。只有建立了良好的治理机构，解决农村信用社所有者和经营者利益相一致的问题，才能有效实现和达到国家“花钱买机制”的要求。
２、农村信用社生存发展的客观需求。５０多年的发展历史，农村信用社取得了长足发展，在农村经济社会中发挥着日益重要的作用，但在发展中也积聚了这样和那样的问题。在中国经济不断开放、金融竞争日趋激烈的情形下，农村金融是否需要引进新的体制、通过提高竞争解决存在问题的形势下，农村信用社必须抓紧完善自身素质建设。以提高竞争力。应对挑战的根本要求就是要具有一个较为完善的治理机构，具有完备的内部控制制度和决策、执行、监督相互制衡的经营体制，这样才能使农村信用社运作畅通。
３、保护公众利益的必然要求。农村信用社直接面对着千家万户，承担着中国最需要帮助的弱势群体的金融服务，地位关键，责任远大。农村信用社经营不仅事关农村经济发展，而且也直接影响到农村社会的稳定，牵一发而动全局。最近，央行高层领导在有关场合下表示，要建立农村信用社的市场退出机制，这传递着一个非常重要的信号，需要引起我们的高度重视。通过产权改革解决“谁投资、谁管理、出了问题谁负责”的问题。通过对法人治理结构的完善与再造，克服农村信用社普遍存在的“内部人控制”和“搭便车”的问题。建立有效的制衡与约束机制，解决现代金融与落后管理的不对称问题。
完善农信社法人治理结构的客观基础
在《公司法》、《商业银行法》的基础上，根据《农村信用合作社章程》的规定，农村信用社和农业银行脱离隶属关系后，按照合作制原则进行了规范，重新设置了股权，清理、增扩了股金，建立了社员代表大会、理事会和监事会制度。其法人治理结构的组织框架为：最高权力机构是社员代表大会；决策机构是理事会；执行机构是经营班子；监督机构是监事会。各部门人员有组成要求，有选举和聘任程序、议事规则、决策程序和监督办法等。按照这一框架，基本搭建起了符合现代企业制度要求的公司治理结构。但在实际执行中却存在较大出入，权力制约失衡，“内部人控制”问题突出。
１、“三会”没有发挥实际应有作用。社员代表大会是农村信用社的最高权力机构，是入股社员行使权利的载体和形式，但现实中有相当数量的联社、信用社没有坚持按规定召开会议，即使召开也只是例行公事走形式，一些事关信用社发展的重要决策很少经社员代表大会表决；理事会作为社员代表大会的常设机构，没有真正发挥所有者的代言人作用；监事会混淆于普通的监督检查组织，没有真正行使监督理事、经营管理者的权利。
２、行政色彩较浓的管理模式导致权责不明、权责分离。在实践中，县联社基本上实行的是理事长领导下的班子负责制，理事长是班长，主任、监事长均是班子成员，实行内部分工。理事长、主任、监事长的产生虽然执行《农村信用社章程》中规定的推选、聘任程序，但发挥关键作用的还是上级组织的考察、决定。行政化的管理模式，导致理事长、主任、监事长以及由他们领导的理事会、经营层、监事会对上级负责而不是对入股社员负责，完全背离了农村信用社法人治理结构的初衷。这种格局，往往是联社班子甚至是理事长一个人集决策权、经营权、监督权于一身却几乎不受任何制约，权责严重失衡，出现了严重的“内部少数人控制”的问题，而作为农村信用社所有者的社员缺乏行使权利的动力和能力。按照“一人一股一票”的原则，农村信用社的财产权被分配到成千上万的社员手里，按照股份比例分摊，每个社员名下的产权数额微乎其微，社员无法也无意识去行使对财产的占有、使用、收益和处分权。社员所入股金，大部分被视同存款对待，股金到期付息。另一方面，农村信用社的财务不对社员公开，经营政策和分配政策也不对社员公开，社员要了解这些政策需要支付较大的成本，与其微小的收益相比，社员不愿意花费代价来获取信息、行使监督职能。而且社员经济、金融知识的贫乏，也使其缺少管理经营信用社的实际能力。其结果，大部分地区农村信用社的社员代表大会都由职工代表大会代替，理事会由社领导干部会议代替。这种形式的会议，其结果是除领导外谁也不会和不可能对提交的议题发表异议。
稳步完善农村信用社法人治理结构
１、以增加多样性、稳定性为目标，构建新的产权关系和组织形式。要按照股权结构多样化、投资主体多元化的要求，合理设置股权结构，设立资格股和投资股，资格股是获得社员资格必须交纳的基础股金，是获得信用社优先、优惠服务的前提；投资股是有实力的各类经济组织、个人投资大户形成的股份。在做好资格股招股的同时，积极吸收种养殖大户、私营业主、企业法人等有能力参与农信社管理的投资人入股，提高农信社决策和管理能力。在股权结构设置上，资格股严格实行“一人一票”原则，投资股要结合具体情况根据投资股权大小确定投票权，既要防止股权过于集中带来的少数股东控制和关联交易风险问题，又要防止股权过于分散带来的内部人控制问题。要保持股金的稳定，从严控制股金的转让，保持社员的相对稳定，逐步杜绝股金的存款化问题，建立与落实社员和农村信用社“风险共担、利益共享”的机制。
２、以增强代表性、外部监督为目标，构建新的法人治理结构。建立制衡有效、运转协调、符合现代企业制度要求的农村信用社法人治理结构，必须完善“三会”议事规则和程序，合理界定各自的权责。理事会组成人员中，自然人理事不得低于１／２，其中职工理事不得超过１／３。监事会组成人员中，非职工理事不得低于1/3。通过引进外部非职工理事，参与对事关农村信用社发展的重要事项的论证、决策，提高信用社经营的透明度，增强决策的科学性。通过引入外部非职工监事，增强对农村信用社经营活动的监督，提高其透明度，克服和解决“内部人控制”的问题。事实上，一些私营、民营企业在多年的企业实践中，锻炼和提高了经营管理能力，具有较为丰富的经营经验和先进的管理理念。在推荐非职工理事、监事时，要注意选择、吸收这一部分人员参与。
３、以增进制衡、协调为目标，构建新的内部控制规则。形成权责明确、决策科学、制衡有力、运作高效的法人治理结构，必须按照现代企业制度要求，科学合理地制定有关工作程序，合理确定和明确职责分工，努力探索行之有效的法人治理结构；指导农村信用社健全各项内控制度，提高风险防范意识，建立覆盖全部业务、所有岗位和每个环节的各项规章制度和管理流程，巩固和加强防范风险的第一防线。下大力气转换经营机制，进行制度创新和管理创新。采取不同产权模式、组织形式的农信社，要抓住制度变革的有利时机，制定出激励有效、约束严格、鼓励创新、奖罚严明的一系列内部控制制度，要改革劳动用工制度，完善酬薪分配体系，加大收入分配的激励效应，建立健全信贷管理问责制，重视和加强风险控制制度建设，促进农村信用社转化经营机制，走上良性循环的发展道路。要研究制定农村信用社新的工资酬薪和劳动用工改革方案，按照公平竞争、有效激励的原则进行完善和实施，真正建立起员工能上能下、能进能出、优胜劣汰、管理人员竞聘上岗的人力资源管理制度。要吸收外部优秀管理人才，优化员工结构，加强员工培训，提高员工素质，拉大收入差距，建立按绩取酬、绩效挂钩的酬薪分配激励机制。不断转变管理理念，大胆创新，逐步转换经营机制。
４、以公共委托代理为依托，克服实际操作中的不便与软约束。农村信用社入股对象主要是农民和信用社职工，文化层次不高，经营意识、维权意识、民主管理意识较为淡漠，对信用社的经营成果不留心、利润分配不关心、业务发展不用心、民主管理不热心。按照社章要求，如果从下至上选举社员代表，通过层层选举最后产生理事会和法定代表人。从村民小组到行政村、村到乡、乡到县进行，社员之间彼此不熟悉。为了真正能够把具有较强管理能力和管理意愿的候选理事选择到理事会来，只能通过竞选去发现有才能的人。这样，将导致巨大的选举成本，没有哪一个农村信用社能经受住如此折腾。因此，必须建立和依赖一种公共行为，以确保委托代理能够最大限度地实现所有者的权益。而信用社的省级管理机构即将在全国范围内成立，省级管理组织是政府授权承担对农村信用社行使管理、指导、协调、服务职能的部门，其行为具有较强的公允性和法定权威，通过省级机构辅导和组织对农村信用社理事选举和拟任高级管理人员的考察、提名，可以在很大程度上保证人选的素质和能力，代表各方的利益和要求。当然，这一做法是一项逆程序操作，与民主管理的原则有一定冲突，也只是一项权宜之计，最终要过渡到由社员自己在充分民主、自由的基础上履行神圣权利。但至少在现阶段相当长一段时间内，这是一种理性选择。
（作者单位：西北农林科技大学经济管理学院）
完善法人治理结构是产权改革的重点
１、国家“花钱买机制”的必然要求。深化农村信用社改革是党中央、国务院基于农村经济发展需要和农村信用社在解决“三农”问题中的作用而做出的一项具有战略意义的决策。为了支持农村信用社深化改革，国家在宏观调控和中央财政可承受的情况下，出台了四项扶持政策，并明确提出了“花钱买机制”的要求。希望通过中央和地方政府的大力扶持，化解农村信用社的历史包袱，帮助农村信用社建立符合现代企业制度要求、充满生机与活力、能够有效支持“三农”发展的一种运作和经营机制。这一机制建立的关键和内在驱动力就是要具有良好的法人治理结构。只有建立了良好的治理机构，解决农村信用社所有者和经营者利益相一致的问题，才能有效实现和达到国家“花钱买机制”的要求。
２、农村信用社生存发展的客观需求。５０多年的发展历史，农村信用社取得了长足发展，在农村经济社会中发挥着日益重要的作用，但在发展中也积聚了这样和那样的问题。在中国经济不断开放、金融竞争日趋激烈的情形下，农村金融是否需要引进新的体制、通过提高竞争解决存在问题的形势下，农村信用社必须抓紧完善自身素质建设。以提高竞争力。应对挑战的根本要求就是要具有一个较为完善的治理机构，具有完备的内部控制制度和决策、执行、监督相互制衡的经营体制，这样才能使农村信用社运作畅通。
３、保护公众利益的必然要求。农村信用社直接面对着千家万户，承担着中国最需要帮助的弱势群体的金融服务，地位关键，责任远大。农村信用社经营不仅事关农村经济发展，而且也直接影响到农村社会的稳定，牵一发而动全局。最近，央行高层领导在有关场合下表示，要建立农村信用社的市场退出机制，这传递着一个非常重要的信号，需要引起我们的高度重视。通过产权改革解决“谁投资、谁管理、出了问题谁负责”的问题。通过对法人治理结构的完善与再造，克服农村信用社普遍存在的“内部人控制”和“搭便车”的问题。建立有效的制衡与约束机制，解决现代金融与落后管理的不对称问题。
完善农信社法人治理结构的客观基础
在《公司法》、《商业银行法》的基础上，根据《农村信用合作社章程》的规定，农村信用社和农业银行脱离隶属关系后，按照合作制原则进行了规范，重新设置了股权，清理、增扩了股金，建立了社员代表大会、理事会和监事会制度。其法人治理结构的组织框架为：最高权力机构是社员代表大会；决策机构是理事会；执行机构是经营班子；监督机构是监事会。各部门人员有组成要求，有选举和聘任程序、议事规则、决策程序和监督办法等。按照这一框架，基本搭建起了符合现代企业制度要求的公司治理结构。但在实际执行中却存在较大出入，权力制约失衡，“内部人控制”问题突出。
１、“三会”没有发挥实际应有作用。社员代表大会是农村信用社的最高权力机构，是入股社员行使权利的载体和形式，但现实中有相当数量的联社、信用社没有坚持按规定召开会议，即使召开也只是例行公事走形式，一些事关信用社发展的重要决策很少经社员代表大会表决；理事会作为社员代表大会的常设机构，没有真正发挥所有者的代言人作用；监事会混淆于普通的监督检查组织，没有真正行使监督理事、经营管理者的权利。
２、行政色彩较浓的管理模式导致权责不明、权责分离。在实践中，县联社基本上实行的是理事长领导下的班子负责制，理事长是班长，主任、监事长均是班子成员，实行内部分工。理事长、主任、监事长的产生虽然执行《农村信用社章程》中规定的推选、聘任程序，但发挥关键作用的还是上级组织的考察、决定。行政化的管理模式，导致理事长、主任、监事长以及由他们领导的理事会、经营层、监事会对上级负责而不是对入股社员负责，完全背离了农村信用社法人治理结构的初衷。这种格局，往往是联社班子甚至是理事长一个人集决策权、经营权、监督权于一身却几乎不受任何制约，权责严重失衡，出现了严重的“内部少数人控制”的问题，而作为农村信用社所有者的社员缺乏行使权利的动力和能力。按照“一人一股一票”的原则，农村信用社的财产权被分配到成千上万的社员手里，按照股份比例分摊，每个社员名下的产权数额微乎其微，社员无法也无意识去行使对财产的占有、使用、收益和处分权。社员所入股金，大部分被视同存款对待，股金到期付息。另一方面，农村信用社的财务不对社员公开，经营政策和分配政策也不对社员公开，社员要了解这些政策需要支付较大的成本，与其微小的收益相比，社员不愿意花费代价来获取信息、行使监督职能。而且社员经济、金融知识的贫乏，也使其缺少管理经营信用社的实际能力。其结果，大部分地区农村信用社的社员代表大会都由职工代表大会代替，理事会由社领导干部会议代替。这种形式的会议，其结果是除领导外谁也不会和不可能对提交的议题发表异议。
稳步完善农村信用社法人治理结构
１、以增加多样性、稳定性为目标，构建新的产权关系和组织形式。要按照股权结构多样化、投资主体多元化的要求，合理设置股权结构，设立资格股和投资股，资格股是获得社员资格必须交纳的基础股金，是获得信用社优先、优惠服务的前提；投资股是有实力的各类经济组织、个人投资大户形成的股份。在做好资格股招股的同时，积极吸收种养殖大户、私营业主、企业法人等有能力参与农信社管理的投资人入股，提高农信社决策和管理能力。在股权结构设置上，资格股严格实行“一人一票”原则，投资股要结合具体情况根据投资股权大小确定投票权，既要防止股权过于集中带来的少数股东控制和关联交易风险问题，又要防止股权过于分散带来的内部人控制问题。要保持股金的稳定，从严控制股金的转让，保持社员的相对稳定，逐步杜绝股金的存款化问题，建立与落实社员和农村信用社“风险共担、利益共享”的机制。
２、以增强代表性、外部监督为目标，构建新的法人治理结构。建立制衡有效、运转协调、符合现代企业制度要求的农村信用社法人治理结构，必须完善“三会”议事规则和程序，合理界定各自的权责。理事会组成人员中，自然人理事不得低于１／２，其中职工理事不得超过１／３。监事会组成人员中，非职工理事不得低于1/3。通过引进外部非职工理事，参与对事关农村信用社发展的重要事项的论证、决策，提高信用社经营的透明度，增强决策的科学性。通过引入外部非职工监事，增强对农村信用社经营活动的监督，提高其透明度，克服和解决“内部人控制”的问题。事实上，一些私营、民营企业在多年的企业实践中，锻炼和提高了经营管理能力，具有较为丰富的经营经验和先进的管理理念。在推荐非职工理事、监事时，要注意选择、吸收这一部分人员参与。
３、以增进制衡、协调为目标，构建新的内部控制规则。形成权责明确、决策科学、制衡有力、运作高效的法人治理结构，必须按照现代企业制度要求，科学合理地制定有关工作程序，合理确定和明确职责分工，努力探索行之有效的法人治理结构；指导农村信用社健全各项内控制度，提高风险防范意识，建立覆盖全部业务、所有岗位和每个环节的各项规章制度和管理流程，巩固和加强防范风险的第一防线。下大力气转换经营机制，进行制度创新和管理创新。采取不同产权模式、组织形式的农信社，要抓住制度变革的有利时机，制定出激励有效、约束严格、鼓励创新、奖罚严明的一系列内部控制制度，要改革劳动用工制度，完善酬薪分配体系，加大收入分配的激励效应，建立健全信贷管理问责制，重视和加强风险控制制度建设，促进农村信用社转化经营机制，走上良性循环的发展道路。要研究制定农村信用社新的工资酬薪和劳动用工改革方案，按照公平竞争、有效激励的原则进行完善和实施，真正建立起员工能上能下、能进能出、优胜劣汰、管理人员竞聘上岗的人力资源管理制度。要吸收外部优秀管理人才，优化员工结构，加强员工培训，提高员工素质，拉大收入差距，建立按绩取酬、绩效挂钩的酬薪分配激励机制。不断转变管理理念，大胆创新，逐步转换经营机制。
４、以公共委托代理为依托，克服实际操作中的不便与软约束。农村信用社入股对象主要是农民和信用社职工，文化层次不高，经营意识、维权意识、民主管理意识较为淡漠，对信用社的经营成果不留心、利润分配不关心、业务发展不用心、民主管理不热心。按照社章要求，如果从下至上选举社员代表，通过层层选举最后产生理事会和法定代表人。从村民小组到行政村、村到乡、乡到县进行，社员之间彼此不熟悉。为了真正能够把具有较强管理能力和管理意愿的候选理事选择到理事会来，只能通过竞选去发现有才能的人。这样，将导致巨大的选举成本，没有哪一个农村信用社能经受住如此折腾。因此，必须建立和依赖一种公共行为，以确保委托代理能够最大限度地实现所有者的权益。而信用社的省级管理机构即将在全国范围内成立，省级管理组织是政府授权承担对农村信用社行使管理、指导、协调、服务职能的部门，其行为具有较强的公允性和法定权威，通过省级机构辅导和组织对农村信用社理事选举和拟任高级管理人员的考察、提名，可以在很大程度上保证人选的素质和能力，代表各方的利益和要求。当然，这一做法是一项逆程序操作，与民主管理的原则有一定冲突，也只是一项权宜之计，最终要过渡到由社员自己在充分民主、自由的基础上履行神圣权利。但至少在现阶段相当长一段时间内，这是一种理性选择。
（作者单位：西北农林科技大学经济管理学院）