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摘要：坚持科学执政，必须有科学的领导体制和运行机制作保证。因此，改革和完善县市区党委领导体制及运行机制，要准确把握县级地方党委科学执政的客观规律、发展方向、基本原则，有针对性地实现制度创新。
关键词：科学执政；地方党委；领导体制；运行机制
中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1008410X（2008）01002005
一、在改革完善县市区党委领导体制、运行机制的实践中准确把握县级地方党委科学执政的客观规律
（一）从“一个党委，三个党组”的权力架构看县级地方党委领导体制、运行机制——必须始终坚持党委的核心领导地位不动摇，进一步提高党委“总揽全局、协调各方”的能力和水平。县级地方党委在同级各种组织中处于领导核心地位，发挥“总揽全局、协调各方”的作用，同时在人大、政府、政协中分别建立党组，分别在人大、政府、政协中发挥政治核心作用，加强对从政党员干部的管理。这种领导体制的成功经验在于，强化了县级地方党委的领导核心作用，党的领导主要体现在政治、思想和组织领导。因此，不管县级地方党委领导体制、运行机制如何改革，必须始终坚持“总揽全局、协调各方”的原则，巩固县市区党委领导核心地位不动摇。
（二）从党代会常任制试点取得的成果看县级地方党委领导体制、运行机制——必须扩大党员公平有序的政治参与，完善党委决策功能。根据中央精神，常任制试点单位在实践中创造了一系列新方法，探索了大量新经验，并由此带来了党的组织结构、领导体制和运行机制的新变化，推动了政治文明建设不断向纵深推进。宜昌市所辖宜都市是湖北省两个党代会常任制试点单位之一，从2003年开始试点至今，探索了大量的成熟经验，为改革完善地方党委领导体制提供了实践经验。这些实践经验充分表明，县级地方党委要实现科学执政，必须高度重视改革完善县市区党委的权力架构、决策体系，充分保证党代表大会在党内的最高决策权威，使之成为充分表达广大党员意志和意愿的重要场所；必须高度重视广大党员的政治参与，保障其民主权利得以充分实现，积极拓宽党员的政治参与渠道，完善党员的政治参与机制，发挥党员的政治参与作用。
（三）从推行党务公开取得的成效看县级地方党委领导体制、运行机制——必须以扩大党内民主为着力点，进一步改进党的领导方式和执政方式。近年来，随着党内民主的进一步发展，各地积极探索推行党务公开的一些措施和办法，取得了较好的效果，既让群众知晓了党的方针、政策和事关民生的各项大事，也让群众对党的工作起到监督作用，促进了党的各项工作正常开展。事实证明，县级地方党委要改进领导方式和执政方式，就必须逐渐从直接依靠“人治”向主要依靠“法治”转变；必须由直接手段为主向间接手段为主的方式转变；必须坚持以扩大党内民主为着力点，以党内民主带动人民民主，保证人民群众对党的工作的知情权、参与权和监督权，从而有力地促进地方党委科学执政。
（四）从地方党委探索集体领导、科学决策的实践经验看县级地方党委领导体制、运行机制——必须针对不同地区的实际情况，大力推进有利于地方党委科学执政的制度创新。当前，县级地方党委要实现科学执政目标，必须加大制度创新力度。要健全和完善充分反映党员和各级党组织意愿的党内民主制度，完善党委内部的议事和决策机制，进一步深化干部制度改革，健全和完善权力约束机制，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等各个环节加强对权力运行的监督，形成一种以法制权、以权制权的执政党权力监督体系，使党的各级组织和党员干部的权力受到有效的监督和制约，从源头上遏制腐败。
（五）从乡镇机构改革的经验教训看县级地方党委领导体制、运行机制——必须坚持以改革党委领导体制为突破口，切实提高县级地方党委领导班子的执政效能，努力实现科学执政。推行新一轮乡镇综合配套改革，为改革完善县级地方党委领导体制及运行机制提供了宝贵借鉴，应在实践中不断总结和完善。但从领导体制上来分析，乡镇综合配套改革存在的一些弊端应该为县市区党委提供借鉴，县级地方党委要实现科学执政的目标，必须坚持因地制宜、实事求是、上下配套的原则，切不可搞“一刀切”，尽量减少因改革带来的负面效应。
二、改革完善县市区党委领导体制及运行机制的发展方向和基本原则
（一）指导思想。改革完善县市区党委领导体制和运行机制，要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中、五中、六中全会精神，全面落实科学发展观，紧紧围绕加强党的执政能力建设和党的先进性建设，坚持以科学执政为目标，以提高素质、优化结构、理顺关系、完善制度、增强整体功能为重点，以推进地方党委领导班子配备改革为契机，努力使县市区党委领导体制和运行机制适应县域经济社会和谐发展的现实需要，有利于扩大民主、科学决策、加强监督、协调运转、提高效率，为进一步促进县市区党委成为引领县域经济全面协调可持续发展的领导核心，为夯实党的执政基础、增强执政能力提供体制和机制保证。
（二）主要目标。改革完善县市区党委领导体制和运行机制的总体目标是：党委集体领导，常委分工负责，权责边界明晰，决策体系科学，权力运行规范。其一，县市区党委领导体制科学合理，组织结构精干高效，适应县域经济全面协调可持续发展的现实需要，体现科学执政的客观要求；其二，逐步形成民主、科学的决策体系，健全有利于县级地方党委坚持和执行民主集中制的决策组织架构；其三，建立和完善运转灵敏、制约有效的县级地方党委权力运行监督制约机制，形成科学完善、运转协调、公正透明的制度体系。
（三）基本原则。改革完善县市区党委领导体制和运行机制，必须遵循五项原则：
——党的领导原则。要完善党的领导制度，始终坚持党委对县市区工作的政治领导，着力配强县市区党委领导班子，把县市区党委建设成坚强的领导核心，使党委的主张经过法定程序变为人民意志。在工作全局上，党委总揽不包揽，协调不取代，各方的事由各方去办，各方之间的事由党委来协调。
——精干效能原则。主要体现在简政放权、精简机构、合理定员，具有较高的实现预期目标的适应性和执行力，实现工作机制与运行效能的高度统一。
——权责一致原则。县级地方党委履行职能所需要的权力与行使职权所需要承担的后果基本一致，实现职、权、责、利和谐统一。
——因地制宜原则。改革完善县市区党委领导体制和运行机制，要从各县市区具体实际出发，不搞一刀切，体现出县市之间、区与区之间、区与县市之间的客观差异性。
——循序渐进原则。改革完善县市区党委领导体制和运行机制既要与政治体制改革的总体目标相适应，同时又要坚持稳步推进、分步实施、重点突破的原则，分阶段有步骤地进行。
（四）总体构想。针对县市区党委领导体制存在的突出弊端，我们提出改革完善的总体构想是：交叉任职、党政并轨；科学分工、常委负责；集体领导、加强监督。即以坚持和改善党的领导为前提，以进一步扩大党内民主、加强党内监督为保证，实现党政交叉任职、并轨运行，提高县市区党委的执政效率，改进党的领导方式和运行机制；科学分工，合理界定个人职权，减少副书记职数，实行党委集体领导下的常委分工负责制；改革完善县市区党委的权力架构，扩大党内决策主体，确保党代会在党内的最高决策地位，充分发挥全委会作用；创新制度设计，建立科学的县市区党委民主选举、民主决策、民主监督运行机制。
三、针对换届后推行地方党委领导体制出现的新情况，完善县市区党委工作机制及运行方式
（一）在推行领导班子配备改革、实行“常委分工负责制”的新体制下，实现县级地方党委科学运行
科学运行“常委分工负责制”这一新的领导体制，关键是要理顺以下四个方面的关系。
1．理顺书记（副书记）与常委的权责关系。按照“授权充分，各负其责”的原则，根据每个常委的能力特长，进行合理分工，明确责任，做到工作量大致均衡，责、权、利相互统一。
一是科学划分党政“一把手”的主要职责。在全委会中，书记、副书记、常委、委员都只是全委会中的平等一员，决策时一人一票，具有平等的表决权。县市区委书记的主要职责是，主持县市区委全面工作，承担县市区委集体领导的主要责任，对本县市区的经济、社会发展和县市区委领导班子建设承担总的政治责任。县市区委副书记、县市区长的主要职责是，主管县市区经济工作，对县市区的行政管理、经济和社会发展负总的行政责任。
二是科学界定县市区委专职副书记的职责。专职副书记职能定位是否准确，是落实“常委分工负责制”的关键。其总体考虑是：专职副书记只能是常委中的一员，不应成为一个新的领导层次；副书记已分管的工作，其他常委原则上不再分管。其主要职责是：协助书记处理党委日常事务，受书记委托做好有关协调工作。
三是科学界定党委常委的主要职责。县市区委常委的主要职责是，参与县市区委集体领导，凡是未纳入集体决策范围内的事项，在分工范围内有权进行决策并对书记负责。常委分工范围内具体工作的决策，必须坚持民主集中制原则，决策前应在一定范围内征求意见，具体工作决策的结果和执行情况要及时向书记报告，重要工作的决策要向常委会报告，并在一定范围内公开。
2．理顺党委与政府的权责关系。新体制下，党委常委除兼任政府领导职务外，原则上不再分管政府职能方面的工作。对于兼任政府副职的常委，其工作分工和职责定位，应以政府为主；所分工负责的政府工作，应根据区域经济社会发展的实际需要合理安排。进一步明确县委常委会与政府常务会在经济工作决策上的职责，防止以县委常委会代替政府常务会。对涉及国民经济和社会发展规划、重大方针政策、工作总体部署、干部任免以及关系国计民生的重要问题，由党委常委会集体讨论决定；政府常务会应将决策的重点放在具体落实党委常委会有关具体事项上，经常性工作由政府及其部门按照职责权限决策和管理。
3．理顺“一个党委”与“三个党组”的关系。对县市区来讲，党委是指县市区委全会，在全会闭会期间由常委会主持日常工作；“三个党组”是指县市区人大常委会、政府、政协三个党组。在领导体制上，党委对人大、政府、政协的领导要通过三个党组来实现，人大、政府、政协三个党组对党委负责，是党委总揽全局，协调各方的重要组织保证。按照民主集中制原则，“三个党组”实行集体领导，凡涉及改革、发展、稳定和经济、政治、文化、社会建设等方面的重大事项，由党组集体讨论后，报党委常委会决策或全委会决定。党委在积极支持人大、政府、政协开展工作的同时，努力营造团结、协调的工作氛围，使各方依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作，切实把党委的重大决策和工作部署落到实处。在全局工作上，党委要总揽不包揽，协调不代替，各方的事仍由各自去办，各方之间的事由党委来协调。事关全局的大事必须由党委统一领导和部署，具体工作由各有关党组根据各自的职责组织实施。各方在实施过程中相互之间需要协调的问题由党委来讨论决定。建立和完善“一个党委”与“三个党组”之间定期沟通协商工作制度，从机制上实现党委对人大、政府、政协、司法机关和人民团体的领导，真正有效发挥地方党委党组的领导核心作用。
4．理顺党委“内三会”与“外三会”的关系。
——正确处理党代表大会、全委会、常委会的关系，完善党委权力架构。一是确保党代表大会的最高决策地位。要改变党代表大会缺位状态，实行党代表常任，代表任期和发挥作用的时间为五年，并参考借鉴人大代表的做法，赋予党代表决策、建议、提案、质询、监督等项权利，真正从体制上确保党代表成为党内民主决策的主体。二是发挥全委会集体决策作用。在党代表大会闭会期间，重大问题的决定权由人数较多、人员结构更为全面的全委会来承担，常委会的工作必须向全委会报告，全委会对常委会实施监督。三是发挥常委会在全委会闭会期间的议事协调作用。常委会由现在事实上的决策机构变为议事协调机构，主要负责各常委在执行全委会决策的过程中需要与其他常委协调一致、互通情况、互相配合的有关事项，负责提出需要提交全委会决定的议题，负责向全委会报告全委会决定事项的执行情况等等。
——正确处理党代会与人代会、政协会的关系，防止“三会”重复建设。一是在指导思想上，始终强调党的领导核心地位，始终坚持党对重大问题的领导权，保证党在政治、思想、组织上的领导。二是在会议内容上，党代会必须坚持“党代表重在议党”的原则，主要是对一个地方的政治、经济、文化发展以及党的自身建设的方针政策和重大战略问题作出决策，以此来指导人代会、政协会。而人大和政协会议按照党代会形成的决议、决定召开，把党的主张、建议意见通过人代会来体现和贯彻落实。通过政协会议集合社会各界人士参政议政，互相监督，共商大计，形成统一战线。三是在工作程序上，先召开党代会，后召开人代会和政协会，解决好领导与被领导的关系问题，避免党代会与人代会、政协会在重大决策上的不一致。在具体工作方法上，党代会应更多地借鉴人代会在代表产生、会议议题、议案、表决、选举等方面的一些成熟做法，做到制度化、规范化、程序化。
（二）优化决策程序，完善县市区党委议事决策机制
1建立决策调研咨询制度。一是决策前的调研。坚持做到不调研不决策。二是决策预案公开。对涉及群众利益的重大事项进行决策时，必须把决策预案公开，以听取各方面的意见，为最终科学决策打下基础。三是专家咨询。有关事项的决策，必须征求专家意见。四是征询代表意见。党委在进行重大问题决策前，广泛征求党代表、人大代表的意见，充分听取他们的意见建议。五是党代表列席会议制度。让党代表、人大代表列席党委全委会，并赋予其发言权、建议权。
2规范党内议事决策规则。
——规范议题的提出。决策议题的提出主要有以下几种途径，一是党委根据决策范围的划分、党员群众意见和实际工作情况，提出决策议题；二是代表联名提出决策议题；三是书记、副书记、常委根据有关规定提出决策议题。
——规范会前酝酿的方法。会前酝酿是贯彻民主集中制原则的重要一环。应就会前酝酿的程序、步骤以及酝酿的范围、方式、组织实施，各种意见的收集及处理，书记、副书记、常委在酝酿中的行为等作出规定。应建立重大问题决策前“专题酝酿”机制，也就是将重大问题分为经济工作、社会发展、干部选拔任用、突发公共事务等若干专题，参与酝酿的人员范围相对固定，由党委书记主持相关人员进行酝酿，确保常委会科学决策，防止决策失误。
——规范会中讨论要求。全委会和常委会在讨论时，必须对发言讨论的程序步骤作出规定。尤其是要尽量让参加会议的每名成员充分发表意见，书记的发言一般在其他成员讨论结束后进行，防止先入为主。
——规范表决的方式。重大事项及干部任用的决策，必须采用票决的方式。全委会票决范围一般应包括：关于全市经济、社会发展的中长期规划；重大改革方案的制定和决策（指涉及全县市区范围或全县市区某系统某领域的带有全局性的经济社会发展改革方案，以及数额巨大的国有资产处置、投资方案）；对党的自身建设作出的重要决定；对重要干部拟任人选和推荐人选的表决；其它需要表决的重要事项。常委会票决范围一般应包括：按照干部管理权限，任免、推荐和提名干部；一定数额国有资产的处置、投资方案；其它需要表决的重要事项。
3．实行党务公开，改进县级地方党委的领导方式和工作方式。从宜昌市在宜都市试点并在全市全面推行的情况看，推行党务公开，有利于进一步拓宽县市区委与人民群众的沟通渠道，促进县市区党委改进领导方式和工作方式。县市区党委应该公开的主要内容，适宜在党内公开的，可通过党内有关会议、文件、简报、党员大会、机关局域网等多种形式，及时向党的各级组织和党员通报；适宜对社会公开的，可采取在党务公开栏、广播电视、党报党刊中设置党务公开栏目，并逐步把电子党务作为公开的基本形式之一。对社会普遍关注的重大党内事务，还可举办党务工作新闻发布会，以扩大公开面和社会影响力。
（三）建立权力制衡机制，切实加强对党委权力运行的监督
1．在酝酿、讨论决定干部等选人用人的关键环节合理分权。一是在酝酿环节实施分权。在减少副书记职数、实行“常委分工负责制”的新体制下，地方党委讨论决定本地区重要干部任免前进行个别酝酿的主体，不仅限于书记层，还应扩大到常委中的相关人员，包括组织部长、纪委书记以及相关的分管常委。二是在讨论决定环节实施分权。换届后，全委会委员名额适当扩大，全委会讨论决定重要干部任免的对象不能仅限于市（地）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选，还应适当扩大到部门党政一把手，并逐步实行电子表决。过去，召开全委会一年一到两次，主要是研究党委的重大决策和部署。今后，全委会票决干部可以根据情况适当增加，不受全委会召开次数的限制。通过适当扩大干部酝酿、讨论决定的主体和范围，改进方式，切实改变用人权过分集中于党委核心层甚至“一把手”的现象。
2．建立述职评议制度。县市区党代会闭会期间，由全委会、常委员行使党代表权利。这种权利运行的制度，要求常委向委员负责、委员向党代表负责、党代表向党员负责。在实际工作中，建立述职评议制度，可以达到强化责任的效果。一是要建立全委会评议常委会制度。一般情况下，县市区委常委每年年终应在全委会上公开述职，全委会成员根据常委述职情况，结合平时了解的情况进行评议，评议结果作为考核常委实绩的重要依据。二是建立党代表评议全委会委员制度。本着实事求是、促进工作、客观公正的原则，在党代会年会上，党代表要对县市区委“两委”成员进行评议。评议分为书面征求意见和信任投票两种形式，评议中得不满意票超过三分之一的委员，由组织进行调查考核，最后作出处理决定。若确实不符合担任现职的，按有关组织程序，提交党的代表大会进行罢免表决。三是建立党员评议党代表制度。通过直选出来的党代表，一般情况下，每年要向选区内的党员报告一次履行代表职责情况，接受党员的评议。
3．实行党代表质询制度。从湖北省宜都市实践的结果看，实行质询制是党代表履行监督职权、发挥自身作用的重要途径。党代表10人以上联名，可以书面提出对质询对象的质询案。质询案由主席团决定，交被质询对象在主席团会议、大会全体会议、提出质询案的代表团会议、提出质询案的代表参加的会议上口头答复，或者书面答复。
4．开辟多种社会监督渠道。对县市区党委权利运行监督，在高度重视党内监督的同时，还需健全多种社会监督网络，加强外部监督。一是注重新闻媒体监督。通过电视、广播、网络等媒体，对群众关注的问题进行及时公开，接受社会的监督。二是坚持实名举报制度。设立专用监督举报电话和举报箱，畅通群众信访渠道，提倡实名举报。对据实举报问题并得到及时查处的，对举报人给予一定的奖励，从而调动群众监督的积极性。三是主动接受人大、政府、政协以及司法部门监督。正确处理党委的领导地位，主动接受人大及其常委会的监督。积极创造条件，强化行政监察职能，重视领导干部的经济责任审计。自觉接受政协民主监督。保证司法机关独立办案，主动接受司法机关的监督。
责任编辑：李放
关键词：科学执政；地方党委；领导体制；运行机制
中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1008410X（2008）01002005
一、在改革完善县市区党委领导体制、运行机制的实践中准确把握县级地方党委科学执政的客观规律
（一）从“一个党委，三个党组”的权力架构看县级地方党委领导体制、运行机制——必须始终坚持党委的核心领导地位不动摇，进一步提高党委“总揽全局、协调各方”的能力和水平。县级地方党委在同级各种组织中处于领导核心地位，发挥“总揽全局、协调各方”的作用，同时在人大、政府、政协中分别建立党组，分别在人大、政府、政协中发挥政治核心作用，加强对从政党员干部的管理。这种领导体制的成功经验在于，强化了县级地方党委的领导核心作用，党的领导主要体现在政治、思想和组织领导。因此，不管县级地方党委领导体制、运行机制如何改革，必须始终坚持“总揽全局、协调各方”的原则，巩固县市区党委领导核心地位不动摇。
（二）从党代会常任制试点取得的成果看县级地方党委领导体制、运行机制——必须扩大党员公平有序的政治参与，完善党委决策功能。根据中央精神，常任制试点单位在实践中创造了一系列新方法，探索了大量新经验，并由此带来了党的组织结构、领导体制和运行机制的新变化，推动了政治文明建设不断向纵深推进。宜昌市所辖宜都市是湖北省两个党代会常任制试点单位之一，从2003年开始试点至今，探索了大量的成熟经验，为改革完善地方党委领导体制提供了实践经验。这些实践经验充分表明，县级地方党委要实现科学执政，必须高度重视改革完善县市区党委的权力架构、决策体系，充分保证党代表大会在党内的最高决策权威，使之成为充分表达广大党员意志和意愿的重要场所；必须高度重视广大党员的政治参与，保障其民主权利得以充分实现，积极拓宽党员的政治参与渠道，完善党员的政治参与机制，发挥党员的政治参与作用。
（三）从推行党务公开取得的成效看县级地方党委领导体制、运行机制——必须以扩大党内民主为着力点，进一步改进党的领导方式和执政方式。近年来，随着党内民主的进一步发展，各地积极探索推行党务公开的一些措施和办法，取得了较好的效果，既让群众知晓了党的方针、政策和事关民生的各项大事，也让群众对党的工作起到监督作用，促进了党的各项工作正常开展。事实证明，县级地方党委要改进领导方式和执政方式，就必须逐渐从直接依靠“人治”向主要依靠“法治”转变；必须由直接手段为主向间接手段为主的方式转变；必须坚持以扩大党内民主为着力点，以党内民主带动人民民主，保证人民群众对党的工作的知情权、参与权和监督权，从而有力地促进地方党委科学执政。
（四）从地方党委探索集体领导、科学决策的实践经验看县级地方党委领导体制、运行机制——必须针对不同地区的实际情况，大力推进有利于地方党委科学执政的制度创新。当前，县级地方党委要实现科学执政目标，必须加大制度创新力度。要健全和完善充分反映党员和各级党组织意愿的党内民主制度，完善党委内部的议事和决策机制，进一步深化干部制度改革，健全和完善权力约束机制，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等各个环节加强对权力运行的监督，形成一种以法制权、以权制权的执政党权力监督体系，使党的各级组织和党员干部的权力受到有效的监督和制约，从源头上遏制腐败。
（五）从乡镇机构改革的经验教训看县级地方党委领导体制、运行机制——必须坚持以改革党委领导体制为突破口，切实提高县级地方党委领导班子的执政效能，努力实现科学执政。推行新一轮乡镇综合配套改革，为改革完善县级地方党委领导体制及运行机制提供了宝贵借鉴，应在实践中不断总结和完善。但从领导体制上来分析，乡镇综合配套改革存在的一些弊端应该为县市区党委提供借鉴，县级地方党委要实现科学执政的目标，必须坚持因地制宜、实事求是、上下配套的原则，切不可搞“一刀切”，尽量减少因改革带来的负面效应。
二、改革完善县市区党委领导体制及运行机制的发展方向和基本原则
（一）指导思想。改革完善县市区党委领导体制和运行机制，要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中、五中、六中全会精神，全面落实科学发展观，紧紧围绕加强党的执政能力建设和党的先进性建设，坚持以科学执政为目标，以提高素质、优化结构、理顺关系、完善制度、增强整体功能为重点，以推进地方党委领导班子配备改革为契机，努力使县市区党委领导体制和运行机制适应县域经济社会和谐发展的现实需要，有利于扩大民主、科学决策、加强监督、协调运转、提高效率，为进一步促进县市区党委成为引领县域经济全面协调可持续发展的领导核心，为夯实党的执政基础、增强执政能力提供体制和机制保证。
（二）主要目标。改革完善县市区党委领导体制和运行机制的总体目标是：党委集体领导，常委分工负责，权责边界明晰，决策体系科学，权力运行规范。其一，县市区党委领导体制科学合理，组织结构精干高效，适应县域经济全面协调可持续发展的现实需要，体现科学执政的客观要求；其二，逐步形成民主、科学的决策体系，健全有利于县级地方党委坚持和执行民主集中制的决策组织架构；其三，建立和完善运转灵敏、制约有效的县级地方党委权力运行监督制约机制，形成科学完善、运转协调、公正透明的制度体系。
（三）基本原则。改革完善县市区党委领导体制和运行机制，必须遵循五项原则：
——党的领导原则。要完善党的领导制度，始终坚持党委对县市区工作的政治领导，着力配强县市区党委领导班子，把县市区党委建设成坚强的领导核心，使党委的主张经过法定程序变为人民意志。在工作全局上，党委总揽不包揽，协调不取代，各方的事由各方去办，各方之间的事由党委来协调。
——精干效能原则。主要体现在简政放权、精简机构、合理定员，具有较高的实现预期目标的适应性和执行力，实现工作机制与运行效能的高度统一。
——权责一致原则。县级地方党委履行职能所需要的权力与行使职权所需要承担的后果基本一致，实现职、权、责、利和谐统一。
——因地制宜原则。改革完善县市区党委领导体制和运行机制，要从各县市区具体实际出发，不搞一刀切，体现出县市之间、区与区之间、区与县市之间的客观差异性。
——循序渐进原则。改革完善县市区党委领导体制和运行机制既要与政治体制改革的总体目标相适应，同时又要坚持稳步推进、分步实施、重点突破的原则，分阶段有步骤地进行。
（四）总体构想。针对县市区党委领导体制存在的突出弊端，我们提出改革完善的总体构想是：交叉任职、党政并轨；科学分工、常委负责；集体领导、加强监督。即以坚持和改善党的领导为前提，以进一步扩大党内民主、加强党内监督为保证，实现党政交叉任职、并轨运行，提高县市区党委的执政效率，改进党的领导方式和运行机制；科学分工，合理界定个人职权，减少副书记职数，实行党委集体领导下的常委分工负责制；改革完善县市区党委的权力架构，扩大党内决策主体，确保党代会在党内的最高决策地位，充分发挥全委会作用；创新制度设计，建立科学的县市区党委民主选举、民主决策、民主监督运行机制。
三、针对换届后推行地方党委领导体制出现的新情况，完善县市区党委工作机制及运行方式
（一）在推行领导班子配备改革、实行“常委分工负责制”的新体制下，实现县级地方党委科学运行
科学运行“常委分工负责制”这一新的领导体制，关键是要理顺以下四个方面的关系。
1．理顺书记（副书记）与常委的权责关系。按照“授权充分，各负其责”的原则，根据每个常委的能力特长，进行合理分工，明确责任，做到工作量大致均衡，责、权、利相互统一。
一是科学划分党政“一把手”的主要职责。在全委会中，书记、副书记、常委、委员都只是全委会中的平等一员，决策时一人一票，具有平等的表决权。县市区委书记的主要职责是，主持县市区委全面工作，承担县市区委集体领导的主要责任，对本县市区的经济、社会发展和县市区委领导班子建设承担总的政治责任。县市区委副书记、县市区长的主要职责是，主管县市区经济工作，对县市区的行政管理、经济和社会发展负总的行政责任。
二是科学界定县市区委专职副书记的职责。专职副书记职能定位是否准确，是落实“常委分工负责制”的关键。其总体考虑是：专职副书记只能是常委中的一员，不应成为一个新的领导层次；副书记已分管的工作，其他常委原则上不再分管。其主要职责是：协助书记处理党委日常事务，受书记委托做好有关协调工作。
三是科学界定党委常委的主要职责。县市区委常委的主要职责是，参与县市区委集体领导，凡是未纳入集体决策范围内的事项，在分工范围内有权进行决策并对书记负责。常委分工范围内具体工作的决策，必须坚持民主集中制原则，决策前应在一定范围内征求意见，具体工作决策的结果和执行情况要及时向书记报告，重要工作的决策要向常委会报告，并在一定范围内公开。
2．理顺党委与政府的权责关系。新体制下，党委常委除兼任政府领导职务外，原则上不再分管政府职能方面的工作。对于兼任政府副职的常委，其工作分工和职责定位，应以政府为主；所分工负责的政府工作，应根据区域经济社会发展的实际需要合理安排。进一步明确县委常委会与政府常务会在经济工作决策上的职责，防止以县委常委会代替政府常务会。对涉及国民经济和社会发展规划、重大方针政策、工作总体部署、干部任免以及关系国计民生的重要问题，由党委常委会集体讨论决定；政府常务会应将决策的重点放在具体落实党委常委会有关具体事项上，经常性工作由政府及其部门按照职责权限决策和管理。
3．理顺“一个党委”与“三个党组”的关系。对县市区来讲，党委是指县市区委全会，在全会闭会期间由常委会主持日常工作；“三个党组”是指县市区人大常委会、政府、政协三个党组。在领导体制上，党委对人大、政府、政协的领导要通过三个党组来实现，人大、政府、政协三个党组对党委负责，是党委总揽全局，协调各方的重要组织保证。按照民主集中制原则，“三个党组”实行集体领导，凡涉及改革、发展、稳定和经济、政治、文化、社会建设等方面的重大事项，由党组集体讨论后，报党委常委会决策或全委会决定。党委在积极支持人大、政府、政协开展工作的同时，努力营造团结、协调的工作氛围，使各方依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作，切实把党委的重大决策和工作部署落到实处。在全局工作上，党委要总揽不包揽，协调不代替，各方的事仍由各自去办，各方之间的事由党委来协调。事关全局的大事必须由党委统一领导和部署，具体工作由各有关党组根据各自的职责组织实施。各方在实施过程中相互之间需要协调的问题由党委来讨论决定。建立和完善“一个党委”与“三个党组”之间定期沟通协商工作制度，从机制上实现党委对人大、政府、政协、司法机关和人民团体的领导，真正有效发挥地方党委党组的领导核心作用。
4．理顺党委“内三会”与“外三会”的关系。
——正确处理党代表大会、全委会、常委会的关系，完善党委权力架构。一是确保党代表大会的最高决策地位。要改变党代表大会缺位状态，实行党代表常任，代表任期和发挥作用的时间为五年，并参考借鉴人大代表的做法，赋予党代表决策、建议、提案、质询、监督等项权利，真正从体制上确保党代表成为党内民主决策的主体。二是发挥全委会集体决策作用。在党代表大会闭会期间，重大问题的决定权由人数较多、人员结构更为全面的全委会来承担，常委会的工作必须向全委会报告，全委会对常委会实施监督。三是发挥常委会在全委会闭会期间的议事协调作用。常委会由现在事实上的决策机构变为议事协调机构，主要负责各常委在执行全委会决策的过程中需要与其他常委协调一致、互通情况、互相配合的有关事项，负责提出需要提交全委会决定的议题，负责向全委会报告全委会决定事项的执行情况等等。
——正确处理党代会与人代会、政协会的关系，防止“三会”重复建设。一是在指导思想上，始终强调党的领导核心地位，始终坚持党对重大问题的领导权，保证党在政治、思想、组织上的领导。二是在会议内容上，党代会必须坚持“党代表重在议党”的原则，主要是对一个地方的政治、经济、文化发展以及党的自身建设的方针政策和重大战略问题作出决策，以此来指导人代会、政协会。而人大和政协会议按照党代会形成的决议、决定召开，把党的主张、建议意见通过人代会来体现和贯彻落实。通过政协会议集合社会各界人士参政议政，互相监督，共商大计，形成统一战线。三是在工作程序上，先召开党代会，后召开人代会和政协会，解决好领导与被领导的关系问题，避免党代会与人代会、政协会在重大决策上的不一致。在具体工作方法上，党代会应更多地借鉴人代会在代表产生、会议议题、议案、表决、选举等方面的一些成熟做法，做到制度化、规范化、程序化。
（二）优化决策程序，完善县市区党委议事决策机制
1建立决策调研咨询制度。一是决策前的调研。坚持做到不调研不决策。二是决策预案公开。对涉及群众利益的重大事项进行决策时，必须把决策预案公开，以听取各方面的意见，为最终科学决策打下基础。三是专家咨询。有关事项的决策，必须征求专家意见。四是征询代表意见。党委在进行重大问题决策前，广泛征求党代表、人大代表的意见，充分听取他们的意见建议。五是党代表列席会议制度。让党代表、人大代表列席党委全委会，并赋予其发言权、建议权。
2规范党内议事决策规则。
——规范议题的提出。决策议题的提出主要有以下几种途径，一是党委根据决策范围的划分、党员群众意见和实际工作情况，提出决策议题；二是代表联名提出决策议题；三是书记、副书记、常委根据有关规定提出决策议题。
——规范会前酝酿的方法。会前酝酿是贯彻民主集中制原则的重要一环。应就会前酝酿的程序、步骤以及酝酿的范围、方式、组织实施，各种意见的收集及处理，书记、副书记、常委在酝酿中的行为等作出规定。应建立重大问题决策前“专题酝酿”机制，也就是将重大问题分为经济工作、社会发展、干部选拔任用、突发公共事务等若干专题，参与酝酿的人员范围相对固定，由党委书记主持相关人员进行酝酿，确保常委会科学决策，防止决策失误。
——规范会中讨论要求。全委会和常委会在讨论时，必须对发言讨论的程序步骤作出规定。尤其是要尽量让参加会议的每名成员充分发表意见，书记的发言一般在其他成员讨论结束后进行，防止先入为主。
——规范表决的方式。重大事项及干部任用的决策，必须采用票决的方式。全委会票决范围一般应包括：关于全市经济、社会发展的中长期规划；重大改革方案的制定和决策（指涉及全县市区范围或全县市区某系统某领域的带有全局性的经济社会发展改革方案，以及数额巨大的国有资产处置、投资方案）；对党的自身建设作出的重要决定；对重要干部拟任人选和推荐人选的表决；其它需要表决的重要事项。常委会票决范围一般应包括：按照干部管理权限，任免、推荐和提名干部；一定数额国有资产的处置、投资方案；其它需要表决的重要事项。
3．实行党务公开，改进县级地方党委的领导方式和工作方式。从宜昌市在宜都市试点并在全市全面推行的情况看，推行党务公开，有利于进一步拓宽县市区委与人民群众的沟通渠道，促进县市区党委改进领导方式和工作方式。县市区党委应该公开的主要内容，适宜在党内公开的，可通过党内有关会议、文件、简报、党员大会、机关局域网等多种形式，及时向党的各级组织和党员通报；适宜对社会公开的，可采取在党务公开栏、广播电视、党报党刊中设置党务公开栏目，并逐步把电子党务作为公开的基本形式之一。对社会普遍关注的重大党内事务，还可举办党务工作新闻发布会，以扩大公开面和社会影响力。
（三）建立权力制衡机制，切实加强对党委权力运行的监督
1．在酝酿、讨论决定干部等选人用人的关键环节合理分权。一是在酝酿环节实施分权。在减少副书记职数、实行“常委分工负责制”的新体制下，地方党委讨论决定本地区重要干部任免前进行个别酝酿的主体，不仅限于书记层，还应扩大到常委中的相关人员，包括组织部长、纪委书记以及相关的分管常委。二是在讨论决定环节实施分权。换届后，全委会委员名额适当扩大，全委会讨论决定重要干部任免的对象不能仅限于市（地）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选，还应适当扩大到部门党政一把手，并逐步实行电子表决。过去，召开全委会一年一到两次，主要是研究党委的重大决策和部署。今后，全委会票决干部可以根据情况适当增加，不受全委会召开次数的限制。通过适当扩大干部酝酿、讨论决定的主体和范围，改进方式，切实改变用人权过分集中于党委核心层甚至“一把手”的现象。
2．建立述职评议制度。县市区党代会闭会期间，由全委会、常委员行使党代表权利。这种权利运行的制度，要求常委向委员负责、委员向党代表负责、党代表向党员负责。在实际工作中，建立述职评议制度，可以达到强化责任的效果。一是要建立全委会评议常委会制度。一般情况下，县市区委常委每年年终应在全委会上公开述职，全委会成员根据常委述职情况，结合平时了解的情况进行评议，评议结果作为考核常委实绩的重要依据。二是建立党代表评议全委会委员制度。本着实事求是、促进工作、客观公正的原则，在党代会年会上，党代表要对县市区委“两委”成员进行评议。评议分为书面征求意见和信任投票两种形式，评议中得不满意票超过三分之一的委员，由组织进行调查考核，最后作出处理决定。若确实不符合担任现职的，按有关组织程序，提交党的代表大会进行罢免表决。三是建立党员评议党代表制度。通过直选出来的党代表，一般情况下，每年要向选区内的党员报告一次履行代表职责情况，接受党员的评议。
3．实行党代表质询制度。从湖北省宜都市实践的结果看，实行质询制是党代表履行监督职权、发挥自身作用的重要途径。党代表10人以上联名，可以书面提出对质询对象的质询案。质询案由主席团决定，交被质询对象在主席团会议、大会全体会议、提出质询案的代表团会议、提出质询案的代表参加的会议上口头答复，或者书面答复。
4．开辟多种社会监督渠道。对县市区党委权利运行监督，在高度重视党内监督的同时，还需健全多种社会监督网络，加强外部监督。一是注重新闻媒体监督。通过电视、广播、网络等媒体，对群众关注的问题进行及时公开，接受社会的监督。二是坚持实名举报制度。设立专用监督举报电话和举报箱，畅通群众信访渠道，提倡实名举报。对据实举报问题并得到及时查处的，对举报人给予一定的奖励，从而调动群众监督的积极性。三是主动接受人大、政府、政协以及司法部门监督。正确处理党委的领导地位，主动接受人大及其常委会的监督。积极创造条件，强化行政监察职能，重视领导干部的经济责任审计。自觉接受政协民主监督。保证司法机关独立办案，主动接受司法机关的监督。
责任编辑：李放