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摘 要：基于对规划的内涵与用途分析，以《“十四五”全国档案事业发展规划》和《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》为典型对象，从规划制订要素，文件主旨、结构及语言，文本内容与措施等，对前后两个全国档案事业发展规划的执行推进、目标实现和预期成效进行多维度对比。
关键词：档案事业；发展规划；比较研究
分类号：G273
Review and Prospect： Analysis and Comparison of Two Plans
Hu Hongjie，Li Lihuan
（School of Information Resource Management of Renmin University of China， Beijing，100872）
Abstract： Based on the analysis of the connotation and function of Plan， taking the 14th and the 13th Five-Year plans for national archival development as the typical objects， this paper discusses the promote implementation， objective achievement and expected results of these two plans from planmaking elements， document theme， structure and language， as well as text content and measures in multiple dimensions.
Keywords：Archival Enterprise； Development Plan； Analysis and Comparison
2021年6月9日是第14个国际档案日，国家档案局在网站上发布了由中央办公厅、国务院办公厅印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称档案十四五规划），一石激起千层浪，迅速成为国际档案日庆祝活动的亮点。档案界各类媒体在其中发挥重要作用，新媒体纷纷转载，试图用标题吸引读者的注意力；传统媒体则蓄势待发，着力组织“有分量”的文章。在可以预测的一段时间里，档案十四五规划势必会成为一个关键词以填补《中华人民共和国档案法》发布之后到《中华人民共和国档案法实施方法》出台之前的媒体空白。笔者本以为，自己已经离开业界多年，并游离于学界之外，不再会被热点问题波及，但有时就像一个掉落的苹果可以发现万有引力定律一样，不禁以该规划为对象，多角度分析问题，送余热于热点，以求抛砖引玉。
在人们的记忆中，包括档案十四五规划在内的所谓规划，不过是计划的一种形式。大家耳熟能详的“十一五规划”“十二五规划”之前就有“十五计划”，即2001年3月全国人大九届四次会议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》。在管理学语境中，一般将五年以上的计划称为“规划”。我国从2006年开始，才将每五年国民经济和社会发展的纲领性文件称为规划。
1.1 规划的用途
作为管理元素或者环节，计划（含规划）首要的功能和地位当之无愧。虽然当下人们喜欢将管理描述为治理，但从其构成要素方面看，也不过是“计划、组织、指挥、协调、控制”的改良版。计划是泰勒从一般劳动过程中分出的一种职能（与执行相对），法约尔则把这种职能明确为管理要素，并置于管理职能之首[1]。因此，计划就包括决定最后结果以及决定获取这些结果的适宜手段的全部管理过程。
由此可见，计划必须具备提供方向（目标）、保障经济（费用与成果）、发现机会与危险（降低风险）和统一标准（整体协调）等重要功能。通常这些功能用途可简化为五个“W”和一个“H”，即Why（原因与目的）、What（活动与内容）、Who（机构与人员）、When（时间）、Where（地点）和How（手段与安排）。因此，计划应该与未来（When）有关：它不是对过去的总结，也不是对现状的描述；计划应该与具体行动（How）有关：它不是空泛议论和学术见解；计划应该与组织（Who）有关：它必须有具体的承担者。
包括《“十四五”全国档案事业发展规划》在内的规划，均是计划的一种表现形式和物质承担者。笔者一直声称对管理理论的最大贡献在于：将“计划、组织、指挥、协调、控制”等管理内容置于管理的维度之中，任何管理活动都存在于有内容、耗资源、用方式的三维空间[2]。其中，管理的方式即现场方式、会议方式和文件方式，而档案十四五规划就是一种典型的文件方式，它可以突破时空对管理过程实施影响并被作为管理评价的基本依据。当然，档案十四五规划只是全国档案事业发展过程中的一个规划，它既不是全国档案事业的开始，也不应该是全国档案事业的结束。因此，不应该将档案十四五规划作为一个孤立的现象，而是应当将其置于全国档案事业发展过程之中去研究。限于篇幅，文章仅以与档案十四五规划直接相关的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》作为对比文本。
1.2 档案十三五规划
2016年4月7日，国家档案局下发了《国家档案局关于印发〈全国档案事业发展“十三五”规划纲要〉的通知》（以下简称档发〔2016〕4号文件）[3]，内容包括了发展环境与面临挑战、指导思想和发展目标、主要任务和实现指標、保障措施与实施建议等。
其中，档发〔2016〕4号文件有5条指导原则，分别是坚持把牢方向、着眼大局，坚持以人为本、服务为先，坚持夯实基础、筑牢根基，坚持安全第一、守牢底线和坚持创新驱动、开放带动。发展目标则表述为档案治理法治化、档案资源多样化、档案利用便捷化、档案管理信息化、档案安全高效化和档案队伍专业化，并围绕6项目标提出了17项具体指标。此外，文件还从组织实施、创新驱动、科技支撑、人才培养、宣传推广和合作交流等6个方面制定了保障措施与实施建议。 仅就一篇公务文件的写作质量而言，档发〔2016〕4号文件已基本具备了此类文种的各个要素，是一篇有质量的范文。所谓“此类文种”即指导类文件，其基本内容应该包括三个要素：首先是制定计划（规划）的“三要素”中的目标（做什么：具体工作内容）和措施（怎么做：工作方式方法）两个要素；而一篇跨度为五年的发展规划一般需要在其间的某一个年度，采取“滚动计划法”将制定计划（规划）的第三个要素步骤（何时做：工作时间安排）量化，以保证规划的有效性。这里论及的滚动计划法（如图1）是根据计划的执行情况和环境变化情况定期修正计划的方法，它将短期、中期计划有机结合起来，逐步向前推进，并可以最大限度地避免不确定因素的影响，其要点是缩短周期，加大准确性。
依次循环往复的结果，就使得处于执行阶段的计划内容比较详细和具有操作性。从这个角度说，包括五年规划在内的规划，在规划本身的文件中不可能也不应该将工作内容和时间步骤充分量化；否则，倒有不真实之感。至于这个规划的执行和落实的结果如何，一般是通过其他年度的配套文件或者下一个周期的发展规划来体现的。
笔者没有发现与档发〔2016〕4号文件完全对应的十三五全国档案事业的总结材料，但从一些文章中能够“发现”与此相关的线索。比如，陆国强在2020年全国档案局长馆长会议上的报告中指出：2020年是档案事业“十三五”规划收官之年，经过五年不懈努力，“十三五”规划各项目标任务如期完成，档案事业发展取得了长足进步。五年来，大力实施中西部地区县级综合档案馆建设项目，中央财政累计投入28.7亿元支持建设600多个县级综合档案馆。持续推进国家重点档案保护与开发项目，建设6家区域性国家重点档案保护中心，完成国家重点档案文件级目录著录8800余万条，组织实施档案开发项目近400个，形成了一大批有特色、有分量的档案开发成果。积极发挥科技对档案工作的支撑作用，实施了483项科技项目，评选出147项优秀科技成果。据统计：我国现有各级各类档案馆4234个，其中综合档案馆3337个，馆藏档案8.29亿卷（件），2016—2019年接待利用2755.9万人次，公开出版档案编研资料3014种，举办档案展览12870个，接待参观2545.2万人次，档案公共服务能力显著增强[4]。此外，在档案十四五规划的开篇，也有“全国档案馆馆藏‘十三五’末增长38.9%、出版编研资料3014种13.9亿字、首批106名全国档案专家发挥作用明显”等类似对之前五年的“总结”文字。虽然无法与档发〔2016〕4号文件中的6项任务、17项具体指标一一对应，但对于行政管理领域而言，已可以认为是成效显著了。
档案十四五规划是在十三五全国档案事业的基础上结合各种新的环境因素编制而成。因此，除宏观因素外，在业务（或称事业）内容上应该被视为档发〔2016〕4号文件的继承与延伸。在档案十四五规划发布的现阶段，谈论“规划的成效”只能限定在其文本研究方面。
2.1 内容比较
笔者认为，评价一篇包括文件在内的文章，应该着眼于以下方面：
首先是看文件的主旨。所谓主旨，是作者希望表达的主要观点和意图。具体到规划等公务文件，其主旨一般表述为，发文机关对有关公务活动的基本看法与办理意向。这些“基本看法与办理意向”是通过文件中的目的、说明和主张等三个要素表达出的。其中，目的就是为什么要制定这份文件，说明则是根据什么制定这份文件，主张即实施这份文件的要求和具体措施。在“目的、说明和主张”三个主旨要素中，主张是必须存在的，否则文件就失去了办理的意义。目的和说明在文件中可以同时存在，也可以二选一。比如，文件中可以只有目的、主张或者只有说明、主张，当然更可以有“目的、说明和主张”。
在档发〔2016〕4号文件中，目的和说明的表达并不是非常清楚，至少没有人们习惯使用的动宾结构。如果将文件中的“发展环境与面临挑战”视为说明、将“指导思想”当作目的的话，似乎多少有些牵强；而在档案十四五规划中，目的和说明表达十分清楚。即“为推动‘十四五’时期档案事业高质量发展，适应国家治理体系和治理能力现代化要求，根据党的十九届五中全会精神和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，制定本规划” [5]。如果说两个规划在主旨表达方面存在差异，对三要素的遵守应该可以算作档案十四五规划比档发〔2016〕4号文件进步的地方。
其次是看文件的结构。所谓结构，指文章的谋篇布局。具体的一份文件而言，就是它分设几个部分以及各部分之间的逻辑关系。笔者粗略比较了两份文件的结构（内容），如表1。
两份文件均设置了四大部分，但具体表达有所不同。
第一部分，档发〔2016〕4号文件是将“十二五规划”期间的7项工作成绩作为“发展环境”的一个部分，另外一个部分为面临形势与挑战，相对而言比较务实和具体。档案十四五规划则在第一部分“发展环境”中，除列举前文所说的“十三五”成就之外，相对宏观地描述了“面临的形势与挑战”。
第二部分，档发〔2016〕4号文件分列了指导思想和发展目标两个单元。在第一单元中除依次表述革命導师的思想与理论之外，还将“四个全面”“两办《意见》”“三个体系”等列入其中，并提出了“档案事业发展必须坚持的基本原则”；第二单元是前文已经说到的6项发展目标，档案十四五规划则将此部分更名为“总体要求”，除了对档发〔2016〕4号文件做了“升级版”处理之外，主要提出了档案治理效能得到新提升、档案资源建设迈出新步伐、档案利用服务达到新水平、档案安全防线得到新加强、档案信息化建设再上新台阶、档案科技创新实现新突破和档案人才队伍建设取得新发展等7项发展目标。 第三部分，档发〔2016〕4号文件分列了6大任务及其17项具体指标，每一项任务都对应若干指标，便于日后执行操作和监督检查。档案十四五规划则将主要任务加至8项，对应26项具体指标，并根据这些任务指标的实际情况中列入了可以参照的法规、标准，以便执行时有章可循。
第四部分，档发〔2016〕4号文件在保障措施与实施建议中列入了组织实施、创新驱动、科技支撑、人才培养、宣传推广和合作交流等6项内容，但“措施”与“建议”之间没有明确的界限。档案十四五规划的加强组织领导、加强经费保障和加强检查评估等则更加简单、明确。
最后看文件的语言。作为中央国家机关的文件，两个规划基本遵循了使用规范的书面语言、不过分使用修饰等消极修辞的语言表达特征，并且结合档案工作的实际情况使用了大量的专业术语。比如，档案馆藏、归档文件、单轨制、档案信息资源共享、电子档案、数字档案馆等，使文件既庄重平实，又不失专业特色，堪称档案界的典范。
此外，档案十四五规划采用中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文的形式印发，既提升了文件规格，又凸显了在机构改革的背景下行文的质量与效果，也体现出党和国家对档案十四五规划的重视。
2.2 文本分析
2021年是国家十四五规划的开局之年，各行各业都在制定和發布自己的十四五规划。档案十四五规划既是这些规划中一个重要门类，也是档案事业融入国家社会发展体系的基本体现，其重要程度不言而喻。
前文分析了档案十四五规划总体格局，除了四大部分之间的融会贯通之外，笔者更注意到其具体的工作内容，即档案十四五规划中的“主要任务”。如果用业界喜闻乐见的表达方式，可将档案十四五规划中的“主要任务”概括为“一个全面”“四个深入”“三个加快”。
所谓“一个全面”，就是“全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能”。其支撑条款是健全档案管理体制机制、完善档案法规制度和标准规范、严格档案执法强化普法、加强重点领域档案工作监管和创新档案业务监督指导方式，并附有需要完善的各项档案法规和标准名称。作为档案十四五规划“主要任务”的第一要务，明确了十四五期间全国档案事业的发展基调，是其他7项任务的基础和引领性条款。
所谓“四个深入”，包括了“深入推进档案资源体系建设，全面记录经济社会发展进程”“深入推进档案利用体系建设，充分实现档案对国家和社会的价值”“深入推进档案安全体系建设，筑牢平安中国的档案安全防线”和“深入推进档案对外交流合作，提升国际影响力和贡献力”，是按照资源、利用、安全和交流的档案事业由内至外、先基础再提升的发展逻辑，为十四五期间的档案工作量身打造业务内容。“四个深入”的支撑条款共12条，有较强的操作性。
所谓“三个加快”，包括了“加快推进档案信息化建设，引领档案管理现代化”“加快推进档案科技创新，助力档案工作转型升级”和“加快推进档案人才培养，提升档案智力支撑能力”，是在“一个全面”“四个深入”基础之上对全国档案事业整体要求。也可以理解为这三项工作在十三五期间已然开展，即在原有的基础之上才可以有“加快”之说。具体有“完善档案信息化发展保障机制”等9项支撑条款和6项工程项目，为“加快”提供了措施性领引。[6]
仅就规划文本状况分析，无论是内容还是措施的要求力度，档案十四五规划都远超档发〔2016〕4号文件。特别是在发展目标中提及的“到2035年，档案资源建设质量、档案利用服务水平、档案治理效能和管理现代化程度进入世界前列”，[7]使规划的影响力扩大了时间范围。这份档案事业规划又有可能成为相比以往的五年规划更长实效的规划，可成为我国档案事业历史上的一份重要文献。
人们可能还记得当年处于世纪之交的兴奋，档案十四五规划实现之时恰逢21世纪的1/4，更是个令人兴奋的时刻。有幸感受这一时刻并为之付出努力，是时代赋予我们这代人的光荣使命。为此，包括仔细阅读、认真践行档案十四五规划在内的管理实践都是值得尊敬的。规划为全国档案事业提供了纲领性的指引，但正像所有的计划都不是总结一样，“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”，如果没有各级各类档案部门对档案十四五规划的细化和落实，没有将规划分解成任务的滚动时间表，没有主管机关的监督和评估，再完美的规划都可能只是一篇用于课堂教学的范文而已。
[1]胡鸿杰.维度与境界：管理随想录[M].沈阳：辽宁大学出版社，2015.
[2]胡鸿杰. 化腐朽为神奇[M].上海：上海世界图书出版公司，2010.
[3]国家档案局印发《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》[EB/OL].[2021-06-12].https：//www.saac.gov. cn/daj/yaow/201604/13520453b74a4146a 5195adfbd0fa5b9.shtml.
[4]陆国强. 推动档案事业在高质量发展轨道上迈出坚实步伐——在2020年全国档案局长馆长会议上的报告（2020年12月29日）[EB/OL].[2021-06-12] https：//www.saac.gov.cn/ daj/yaow/202101/2d00d00de2c54e9b87bd 429843ba98b2.shtml.
[5][6][7]中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL]. [2021-06-12].https：// www.saac.gov.cn/daj/toutiao/202106/ ecca2de5bce44a0eb55c890762868683. shtml from=timeline.
关键词：档案事业；发展规划；比较研究
分类号：G273
Review and Prospect： Analysis and Comparison of Two Plans
Hu Hongjie，Li Lihuan
（School of Information Resource Management of Renmin University of China， Beijing，100872）
Abstract： Based on the analysis of the connotation and function of Plan， taking the 14th and the 13th Five-Year plans for national archival development as the typical objects， this paper discusses the promote implementation， objective achievement and expected results of these two plans from planmaking elements， document theme， structure and language， as well as text content and measures in multiple dimensions.
Keywords：Archival Enterprise； Development Plan； Analysis and Comparison
2021年6月9日是第14个国际档案日，国家档案局在网站上发布了由中央办公厅、国务院办公厅印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称档案十四五规划），一石激起千层浪，迅速成为国际档案日庆祝活动的亮点。档案界各类媒体在其中发挥重要作用，新媒体纷纷转载，试图用标题吸引读者的注意力；传统媒体则蓄势待发，着力组织“有分量”的文章。在可以预测的一段时间里，档案十四五规划势必会成为一个关键词以填补《中华人民共和国档案法》发布之后到《中华人民共和国档案法实施方法》出台之前的媒体空白。笔者本以为，自己已经离开业界多年，并游离于学界之外，不再会被热点问题波及，但有时就像一个掉落的苹果可以发现万有引力定律一样，不禁以该规划为对象，多角度分析问题，送余热于热点，以求抛砖引玉。
1 回顾：规划的主旨
在人们的记忆中，包括档案十四五规划在内的所谓规划，不过是计划的一种形式。大家耳熟能详的“十一五规划”“十二五规划”之前就有“十五计划”，即2001年3月全国人大九届四次会议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》。在管理学语境中，一般将五年以上的计划称为“规划”。我国从2006年开始，才将每五年国民经济和社会发展的纲领性文件称为规划。
1.1 规划的用途
作为管理元素或者环节，计划（含规划）首要的功能和地位当之无愧。虽然当下人们喜欢将管理描述为治理，但从其构成要素方面看，也不过是“计划、组织、指挥、协调、控制”的改良版。计划是泰勒从一般劳动过程中分出的一种职能（与执行相对），法约尔则把这种职能明确为管理要素，并置于管理职能之首[1]。因此，计划就包括决定最后结果以及决定获取这些结果的适宜手段的全部管理过程。
由此可见，计划必须具备提供方向（目标）、保障经济（费用与成果）、发现机会与危险（降低风险）和统一标准（整体协调）等重要功能。通常这些功能用途可简化为五个“W”和一个“H”，即Why（原因与目的）、What（活动与内容）、Who（机构与人员）、When（时间）、Where（地点）和How（手段与安排）。因此，计划应该与未来（When）有关：它不是对过去的总结，也不是对现状的描述；计划应该与具体行动（How）有关：它不是空泛议论和学术见解；计划应该与组织（Who）有关：它必须有具体的承担者。
包括《“十四五”全国档案事业发展规划》在内的规划，均是计划的一种表现形式和物质承担者。笔者一直声称对管理理论的最大贡献在于：将“计划、组织、指挥、协调、控制”等管理内容置于管理的维度之中，任何管理活动都存在于有内容、耗资源、用方式的三维空间[2]。其中，管理的方式即现场方式、会议方式和文件方式，而档案十四五规划就是一种典型的文件方式，它可以突破时空对管理过程实施影响并被作为管理评价的基本依据。当然，档案十四五规划只是全国档案事业发展过程中的一个规划，它既不是全国档案事业的开始，也不应该是全国档案事业的结束。因此，不应该将档案十四五规划作为一个孤立的现象，而是应当将其置于全国档案事业发展过程之中去研究。限于篇幅，文章仅以与档案十四五规划直接相关的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》作为对比文本。
1.2 档案十三五规划
2016年4月7日，国家档案局下发了《国家档案局关于印发〈全国档案事业发展“十三五”规划纲要〉的通知》（以下简称档发〔2016〕4号文件）[3]，内容包括了发展环境与面临挑战、指导思想和发展目标、主要任务和实现指標、保障措施与实施建议等。
其中，档发〔2016〕4号文件有5条指导原则，分别是坚持把牢方向、着眼大局，坚持以人为本、服务为先，坚持夯实基础、筑牢根基，坚持安全第一、守牢底线和坚持创新驱动、开放带动。发展目标则表述为档案治理法治化、档案资源多样化、档案利用便捷化、档案管理信息化、档案安全高效化和档案队伍专业化，并围绕6项目标提出了17项具体指标。此外，文件还从组织实施、创新驱动、科技支撑、人才培养、宣传推广和合作交流等6个方面制定了保障措施与实施建议。 仅就一篇公务文件的写作质量而言，档发〔2016〕4号文件已基本具备了此类文种的各个要素，是一篇有质量的范文。所谓“此类文种”即指导类文件，其基本内容应该包括三个要素：首先是制定计划（规划）的“三要素”中的目标（做什么：具体工作内容）和措施（怎么做：工作方式方法）两个要素；而一篇跨度为五年的发展规划一般需要在其间的某一个年度，采取“滚动计划法”将制定计划（规划）的第三个要素步骤（何时做：工作时间安排）量化，以保证规划的有效性。这里论及的滚动计划法（如图1）是根据计划的执行情况和环境变化情况定期修正计划的方法，它将短期、中期计划有机结合起来，逐步向前推进，并可以最大限度地避免不确定因素的影响，其要点是缩短周期，加大准确性。
依次循环往复的结果，就使得处于执行阶段的计划内容比较详细和具有操作性。从这个角度说，包括五年规划在内的规划，在规划本身的文件中不可能也不应该将工作内容和时间步骤充分量化；否则，倒有不真实之感。至于这个规划的执行和落实的结果如何，一般是通过其他年度的配套文件或者下一个周期的发展规划来体现的。
笔者没有发现与档发〔2016〕4号文件完全对应的十三五全国档案事业的总结材料，但从一些文章中能够“发现”与此相关的线索。比如，陆国强在2020年全国档案局长馆长会议上的报告中指出：2020年是档案事业“十三五”规划收官之年，经过五年不懈努力，“十三五”规划各项目标任务如期完成，档案事业发展取得了长足进步。五年来，大力实施中西部地区县级综合档案馆建设项目，中央财政累计投入28.7亿元支持建设600多个县级综合档案馆。持续推进国家重点档案保护与开发项目，建设6家区域性国家重点档案保护中心，完成国家重点档案文件级目录著录8800余万条，组织实施档案开发项目近400个，形成了一大批有特色、有分量的档案开发成果。积极发挥科技对档案工作的支撑作用，实施了483项科技项目，评选出147项优秀科技成果。据统计：我国现有各级各类档案馆4234个，其中综合档案馆3337个，馆藏档案8.29亿卷（件），2016—2019年接待利用2755.9万人次，公开出版档案编研资料3014种，举办档案展览12870个，接待参观2545.2万人次，档案公共服务能力显著增强[4]。此外，在档案十四五规划的开篇，也有“全国档案馆馆藏‘十三五’末增长38.9%、出版编研资料3014种13.9亿字、首批106名全国档案专家发挥作用明显”等类似对之前五年的“总结”文字。虽然无法与档发〔2016〕4号文件中的6项任务、17项具体指标一一对应，但对于行政管理领域而言，已可以认为是成效显著了。
2 展望：规划的成效
档案十四五规划是在十三五全国档案事业的基础上结合各种新的环境因素编制而成。因此，除宏观因素外，在业务（或称事业）内容上应该被视为档发〔2016〕4号文件的继承与延伸。在档案十四五规划发布的现阶段，谈论“规划的成效”只能限定在其文本研究方面。
2.1 内容比较
笔者认为，评价一篇包括文件在内的文章，应该着眼于以下方面：
首先是看文件的主旨。所谓主旨，是作者希望表达的主要观点和意图。具体到规划等公务文件，其主旨一般表述为，发文机关对有关公务活动的基本看法与办理意向。这些“基本看法与办理意向”是通过文件中的目的、说明和主张等三个要素表达出的。其中，目的就是为什么要制定这份文件，说明则是根据什么制定这份文件，主张即实施这份文件的要求和具体措施。在“目的、说明和主张”三个主旨要素中，主张是必须存在的，否则文件就失去了办理的意义。目的和说明在文件中可以同时存在，也可以二选一。比如，文件中可以只有目的、主张或者只有说明、主张，当然更可以有“目的、说明和主张”。
在档发〔2016〕4号文件中，目的和说明的表达并不是非常清楚，至少没有人们习惯使用的动宾结构。如果将文件中的“发展环境与面临挑战”视为说明、将“指导思想”当作目的的话，似乎多少有些牵强；而在档案十四五规划中，目的和说明表达十分清楚。即“为推动‘十四五’时期档案事业高质量发展，适应国家治理体系和治理能力现代化要求，根据党的十九届五中全会精神和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，制定本规划” [5]。如果说两个规划在主旨表达方面存在差异，对三要素的遵守应该可以算作档案十四五规划比档发〔2016〕4号文件进步的地方。
其次是看文件的结构。所谓结构，指文章的谋篇布局。具体的一份文件而言，就是它分设几个部分以及各部分之间的逻辑关系。笔者粗略比较了两份文件的结构（内容），如表1。
两份文件均设置了四大部分，但具体表达有所不同。
第一部分，档发〔2016〕4号文件是将“十二五规划”期间的7项工作成绩作为“发展环境”的一个部分，另外一个部分为面临形势与挑战，相对而言比较务实和具体。档案十四五规划则在第一部分“发展环境”中，除列举前文所说的“十三五”成就之外，相对宏观地描述了“面临的形势与挑战”。
第二部分，档发〔2016〕4号文件分列了指导思想和发展目标两个单元。在第一单元中除依次表述革命導师的思想与理论之外，还将“四个全面”“两办《意见》”“三个体系”等列入其中，并提出了“档案事业发展必须坚持的基本原则”；第二单元是前文已经说到的6项发展目标，档案十四五规划则将此部分更名为“总体要求”，除了对档发〔2016〕4号文件做了“升级版”处理之外，主要提出了档案治理效能得到新提升、档案资源建设迈出新步伐、档案利用服务达到新水平、档案安全防线得到新加强、档案信息化建设再上新台阶、档案科技创新实现新突破和档案人才队伍建设取得新发展等7项发展目标。 第三部分，档发〔2016〕4号文件分列了6大任务及其17项具体指标，每一项任务都对应若干指标，便于日后执行操作和监督检查。档案十四五规划则将主要任务加至8项，对应26项具体指标，并根据这些任务指标的实际情况中列入了可以参照的法规、标准，以便执行时有章可循。
第四部分，档发〔2016〕4号文件在保障措施与实施建议中列入了组织实施、创新驱动、科技支撑、人才培养、宣传推广和合作交流等6项内容，但“措施”与“建议”之间没有明确的界限。档案十四五规划的加强组织领导、加强经费保障和加强检查评估等则更加简单、明确。
最后看文件的语言。作为中央国家机关的文件，两个规划基本遵循了使用规范的书面语言、不过分使用修饰等消极修辞的语言表达特征，并且结合档案工作的实际情况使用了大量的专业术语。比如，档案馆藏、归档文件、单轨制、档案信息资源共享、电子档案、数字档案馆等，使文件既庄重平实，又不失专业特色，堪称档案界的典范。
此外，档案十四五规划采用中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文的形式印发，既提升了文件规格，又凸显了在机构改革的背景下行文的质量与效果，也体现出党和国家对档案十四五规划的重视。
2.2 文本分析
2021年是国家十四五规划的开局之年，各行各业都在制定和發布自己的十四五规划。档案十四五规划既是这些规划中一个重要门类，也是档案事业融入国家社会发展体系的基本体现，其重要程度不言而喻。
前文分析了档案十四五规划总体格局，除了四大部分之间的融会贯通之外，笔者更注意到其具体的工作内容，即档案十四五规划中的“主要任务”。如果用业界喜闻乐见的表达方式，可将档案十四五规划中的“主要任务”概括为“一个全面”“四个深入”“三个加快”。
所谓“一个全面”，就是“全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能”。其支撑条款是健全档案管理体制机制、完善档案法规制度和标准规范、严格档案执法强化普法、加强重点领域档案工作监管和创新档案业务监督指导方式，并附有需要完善的各项档案法规和标准名称。作为档案十四五规划“主要任务”的第一要务，明确了十四五期间全国档案事业的发展基调，是其他7项任务的基础和引领性条款。
所谓“四个深入”，包括了“深入推进档案资源体系建设，全面记录经济社会发展进程”“深入推进档案利用体系建设，充分实现档案对国家和社会的价值”“深入推进档案安全体系建设，筑牢平安中国的档案安全防线”和“深入推进档案对外交流合作，提升国际影响力和贡献力”，是按照资源、利用、安全和交流的档案事业由内至外、先基础再提升的发展逻辑，为十四五期间的档案工作量身打造业务内容。“四个深入”的支撑条款共12条，有较强的操作性。
所谓“三个加快”，包括了“加快推进档案信息化建设，引领档案管理现代化”“加快推进档案科技创新，助力档案工作转型升级”和“加快推进档案人才培养，提升档案智力支撑能力”，是在“一个全面”“四个深入”基础之上对全国档案事业整体要求。也可以理解为这三项工作在十三五期间已然开展，即在原有的基础之上才可以有“加快”之说。具体有“完善档案信息化发展保障机制”等9项支撑条款和6项工程项目，为“加快”提供了措施性领引。[6]
仅就规划文本状况分析，无论是内容还是措施的要求力度，档案十四五规划都远超档发〔2016〕4号文件。特别是在发展目标中提及的“到2035年，档案资源建设质量、档案利用服务水平、档案治理效能和管理现代化程度进入世界前列”，[7]使规划的影响力扩大了时间范围。这份档案事业规划又有可能成为相比以往的五年规划更长实效的规划，可成为我国档案事业历史上的一份重要文献。
3 结语
人们可能还记得当年处于世纪之交的兴奋，档案十四五规划实现之时恰逢21世纪的1/4，更是个令人兴奋的时刻。有幸感受这一时刻并为之付出努力，是时代赋予我们这代人的光荣使命。为此，包括仔细阅读、认真践行档案十四五规划在内的管理实践都是值得尊敬的。规划为全国档案事业提供了纲领性的指引，但正像所有的计划都不是总结一样，“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”，如果没有各级各类档案部门对档案十四五规划的细化和落实，没有将规划分解成任务的滚动时间表，没有主管机关的监督和评估，再完美的规划都可能只是一篇用于课堂教学的范文而已。
注释与参考文献
[1]胡鸿杰.维度与境界：管理随想录[M].沈阳：辽宁大学出版社，2015.
[2]胡鸿杰. 化腐朽为神奇[M].上海：上海世界图书出版公司，2010.
[3]国家档案局印发《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》[EB/OL].[2021-06-12].https：//www.saac.gov. cn/daj/yaow/201604/13520453b74a4146a 5195adfbd0fa5b9.shtml.
[4]陆国强. 推动档案事业在高质量发展轨道上迈出坚实步伐——在2020年全国档案局长馆长会议上的报告（2020年12月29日）[EB/OL].[2021-06-12] https：//www.saac.gov.cn/ daj/yaow/202101/2d00d00de2c54e9b87bd 429843ba98b2.shtml.
[5][6][7]中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL]. [2021-06-12].https：// www.saac.gov.cn/daj/toutiao/202106/ ecca2de5bce44a0eb55c890762868683. shtml from=timeline.