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内容提要：耕地非农化的供给、需求驱动因素综合作用决定了耕地非农化的规模和程度。本文分析了陕西省近20年来影响该省耕地非农化的供给需求驱动因素，从而为科学地找出耕地减少的原因提供了一个窗口，同时也为分析每种因素造成耕地非农化的合理性和科学性提供了一个依据和参考。
关键词：陕西；耕地非农化；供求驱动
中图分类号：F301.11文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)03-0025-03
耕地非农化是社会经济发展的必然趋势也是威胁社会经济持续发展的重要原因之一。耕地非农化的过程其实是其供给、需求驱动因素综合作用的结果，找出影响耕地非农化的供给需求因素，并测算他们之间的相互关系是我们分析耕地非农化过程和结果的合理性的基础和前提。
1.陕西省耕地非农化需求驱动因素分析
纵观世界经济发展，在社会工业化和城市化过程中，都经历了较大规模的耕地非农化阶段，这主要是经济发展过程中强大的需求动力和内在的经济驱动力所致，也是市场经济规律作用的必然结果。
1.1 人口增长驱动
随着人口的增长，人地矛盾日益尖锐，人们要求土地能够承载更多的资本与人口，即承载更多的人类就业机会，所以土地利用类型由低承载力的耕地向高承载能力的建设用地转移成为必然。
对一个城市的用地规模即土地需求总量的确定，在城市规划中，是在对城市人口规模进行预测的基础上，按照国家的《城市用地分类与城市规划用地标准》确定的人均建设用地指标，进行测算确定的。即：城市用地规模＝预测的城市人口规模×人均建设用地标准。所以不同城市在制定规划时，会根据实际情况采用适合的规划人均建设用地指标，并同时符合《规划人均用地的调整幅度》表中“指标级别”和“允许调整幅度”双因子的限制要求。
不妨观察一下1980~2005年陕西省总人口、农业人口和非农业人口的变化情况：总人口从1980年的2 831万人增加到2005年的3 720万人，年均增速为9.7‰；农业人口年均增速为1.5‰；非农业人口年均增速为25.6‰。
在人均占有耕地和建设用地不变的情况下，农业人口的减少预示着对农用土地需求量的下降；非农业人口的增加，预示着对建设用地需求量的上升，更多的耕地将转变为建设用地。
1.2 经济发展驱动
把土地作为生产投入，纳入经济发展轨道加以研究，就带来经济发展对土地需求的影响问题。在经济发展初期，土地作为基本的经济要素其投入量必不可少，同时受到我国资金、物质、技术等非土地资源缺乏的因素的影响，必然造成土地要素利用率低下，所以耕地非农化现象严重。另外，经济发展引起产业结构的变化，也会影响土地需求。陕西省在以前的产业结构调整中提出大力发展第三产业，特别是其中的商业服务业、金融业和交通运输业、科技和信息产业，这些产业不仅要占地，而且要占好地、熟地，对土地的需求也日益增多。
1980～005年陕西省的经济发展情况：以当年价计算的GDP总量从1980年到2005年增长了38.7倍，一产增加13.8倍；二产增加29.7倍；三产增加57.3倍。从分产业GDP增速来看，一产、二产、三产GDP增速依次递增，主要承载第一产业的农业用地的比重必然递减，用于承载二、三产业的建设用地的比重必然递增。
1.3 城市化发展驱动
城市化的实质是农村人口向城市流动和集中的过程，这一过程在地域空间上的反映就是，农业用地在农业内部的流转与农业用地形态转化为城市用地形态的过程，前者为农业产业化经营提供最基本的条件，而后者使农民向城市集中，导致新城镇的产生，或者已有城市规模的扩大，从而导致城市用地的外延式扩张。因此，在城市化过程中，耕地向城市建设用地的转变是不可避免的，成为城市化进程中土地供应的主要方式。
2005年末陕西省城镇人口为1 221.97万人，占总人口的37.2%，按照规划人均建设用地指标分级GBJ137—90计算，2005年全省城镇建设用地面积为1 385km2。实际上，据陕西省建设厅数据，2005年全省城镇建设用地面积不足600km2，缺口率高达130.0%。在目前挖掘城市内部用地成本高于征用耕地成本的情况下，建设用地的缺口大多由耕地转用来填补。
1.4 固定资产投资驱动分析
固定资产投资是引起耕地非农化的一个重要因素，虽然固定资产投资对耕地非农化的影响伴随着经济发展和城市化进程当中，但是由于他们对耕地非农化的作用程度和效果明显，所以有必要把它作为耕地非农化的重要影响因素单独讨论。
通过考察发现陕西省1980年到2005年的固定资产投资规模由1980年的27.8亿元增长到1995年的324.3亿元，2005年的1 982.0亿元，同时发现近10年是固定资产投资迅速增加的10年，同时也是该省耕地非农化速度最快的阶段，陕西省耕地由1995年的521万公顷减少到2005年的不足400万公顷。
2.陕西省耕地非农化影响因素的差异分析
根据前面理论分析，人口变动、城市化水平提高及固定资产投资的增加是耕地资源数量发生变动的重要原因。同时我们不得不承认农业技术水平（特别是粮食单产）的提高在一定程度上可以缓解耕地资源的压力。
为了更加深入分析陕西省耕地资源流失的成因，我们运用回归分析模型对陕西省1980~2005年的耕地变化诱因进行了分析。由于样本数据来源不同，统计口径不一致，所以我们将样本按照来源不同分为两个时期，即1980~1994和1995～2005。
在分析耕地非农化需求驱动的过程中，假设耕地面积的变化是由于人口增加、城市化水平、粮食单产和固定资产投资的提高引起的，需要定量描述各因子对主行为的贡献作用。
在建立回归模型之前，根据上述分析可知，每年耕地数量Y与总人口X1、城市化水平X2、粮食单产X3、固定资产投资X4有关。现有各指标、因子对应1980～2005年的统计数据，利用这些数据，可以分析各因子与耕地数量之间相关联的程度。
2.1 用耕地数量对所有解释变量进行相关分析得到如下关系
从表1和表2中可以得出陕西省耕地总面积与各个解释变量之间有较强的相关性，且呈负相关关系，这与前面理论分析相一致。
（2）通过回归模型，建立各个因素与耕地数量间关系方程，具体如下：
设因变量Y为耕地数量，自变量X1为人口总数，X2为城市化水平，X3为粮食单产，X4为固定资产投资，所建立模型方程如表3：
从表3和表4中可以看出：在1980~1994年和1995～2005年间方程的拟合度都较好，均能通过F检验。但在T检验中，1980～1994中人口总数没有通过检验，1995~2005中粮食单产没有通过检验，其他主要变量都通过检验，因此需要剔除对耕地总量影响较弱的因子。通过剔除各阶段对耕地影响不显著的因素后，进一步回归分析得出如下模型：
1981～1994时期
Y=5401.26-103.079X2+16.037X3+0.0000139X4
1995～2005时期
Y=-5476.030+5.586X1-430.534X2-0.0000275X4
通过表6的检验，结果表明：1980~1994年，在3个影响因子中，城市化水平的提高对耕地数量的影响关联度最大，其次是固定资产投资的增加，粮食单产的直接关联度较小。1995~2005年，在3个影响因子中，固定资产投资的增加对耕地数量的影响关联度最大，其次是城市化水平的提高，人口总数的直接关联度较小。
3.陕西省耕地非农化的供给驱动分析
中央和地方政府是耕地非农化过程中主要的供给决策者。中央政府主要对国家基础建设项目进行征地，各级地方政府为发展地方经济征用农村集体土地，从中获取经济所得、吸引投资项目进而扩大政府政绩。所以地方政府是耕地非农化的主要供给者，决定地方政府土地供给的驱动主要来自两个方面：一是耕地换资金——经济驱动；二是耕地换政绩——权利驱动。
3.1 耕地非农化的经济供给驱动
耕地征用价格与出让价格之间的差异形成了耕地非农化中的巨大经济利益，而由于参与耕地收益分配的各利益主体实力的不同，从而产生了以政府利益为主导的分配关系，各级地方政府在利益分配中是主要获利者，所以具有最直接的供给冲动，这是耕地非农化供给的经济驱动。
耕地由农业用地转为非耕地，由集体土地转为国有土地，主要经历三个环节：征用——补偿——出让（批租）。耕地非农化过程中所产生的最终土地收益实质上就是耕地出让金，即耕地的出让价款，其主要用来支付征地补偿费、政府收益、耕地占用税以及各项税费。一般而言，地方政府能以超过获得所付补偿几十倍、甚至上百倍的价格出让土地使用权。
在耕地非农化的过程中，政府作为农用土地的消费者，建设用地的生产者，政府的权力直接介入其中，主要表现为：耕地的征用价格由政府决定，耕地生产者在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权参加讨价还价；决定工业和城市等建设用地供给的，既不是耕地的所有权，也不是耕地的使用权，而是由政府对工业和城市建设用地需求做出的预期判断，运用行政权力（包括规划、审批、征地）决定建设用地的供给；政府决定耕地征用与出让所形成的利益的分配，从而使土地利益更像是权力租金，而不是耕地产权的权利租金。
土地收益分配不合理，助长了大量占用耕地的风气。由于土地收益相当部分留给市、县、乡镇，地方政府利用耕地转非农建设用地的审批权，“低价征用，高价出让”，以此获得高额收益补充地方财政。许多地方片面强调土地收益是第二财政，地方政府甚至给土地行政主管部门下达高额土地创收指标。
3.2 耕地非农化的政绩供给驱动
在目前行政管理体制下，政府行为在某种程度上是行政长官行为，而行政长官行为必然受“政绩”驱动，地方政府通过以耕地换来的各种项目，从而扩大政绩来作为“行政级别升格”（如“乡改镇”、“县改市”）的筹码，间接达到自身职位升迁的目的。所以，各级地方政府为了权力效用最大化，不惜以耕地换项目进而扩大政绩，成为促进耕地非农化供给的不可忽视的因素。政府在推动耕地非农化的过程中，采取的主要手段是各种各样的规划方案，给“圈地运动”披上合法的外衣。汹涌而至的“开发区热”、“房地产热”，在地方政府的权力驱动下，直接加速了耕地非农化的进程。
参考文献
［1］宋戈. 中国城市化过程中土地利用问题研究［M］.北京:中国农业出版社,2005：33-39
［2］陈江龙,曲福田. 农地非农化效率的空间差异及其对土地利用政策调整的启示［J］. 管理世界,2004,(8):37-42.
［3］曲福田,陈江龙.经济发展与土地可持续利用［M］.北京:人民出版社,2001：133-136.
［4］宋戈 ，吴次芳 ，王杨. 黑龙江省耕地非农化与经济发展的［J］.中国土地科学,2006,(6):33-37.
［5］周青,黄贤金,濮励杰等. 经济快速发展地区农业土地利用变化驱动机制研究——以无锡市东亭镇、安镇镇和羊尖镇为例［J］.经济地理,2004,(11):42-43.
［6］ 陈秀芝,陈会广,陈利根. 农地非农化与可持续土地利用规划——基于农地非农化调控机制的分析［J］.西北农林科技大学学报(社会科学版)，2004，（9）:38-41．
［作者简介］田玉忠（1968-）， 男，甘肃金昌人，讲师，硕士。主要从事理论经济学与房地产经济研究。
［收稿日期］2007-05-20（责任编辑：梅文）
关键词：陕西；耕地非农化；供求驱动
中图分类号：F301.11文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)03-0025-03
耕地非农化是社会经济发展的必然趋势也是威胁社会经济持续发展的重要原因之一。耕地非农化的过程其实是其供给、需求驱动因素综合作用的结果，找出影响耕地非农化的供给需求因素，并测算他们之间的相互关系是我们分析耕地非农化过程和结果的合理性的基础和前提。
1.陕西省耕地非农化需求驱动因素分析
纵观世界经济发展，在社会工业化和城市化过程中，都经历了较大规模的耕地非农化阶段，这主要是经济发展过程中强大的需求动力和内在的经济驱动力所致，也是市场经济规律作用的必然结果。
1.1 人口增长驱动
随着人口的增长，人地矛盾日益尖锐，人们要求土地能够承载更多的资本与人口，即承载更多的人类就业机会，所以土地利用类型由低承载力的耕地向高承载能力的建设用地转移成为必然。
对一个城市的用地规模即土地需求总量的确定，在城市规划中，是在对城市人口规模进行预测的基础上，按照国家的《城市用地分类与城市规划用地标准》确定的人均建设用地指标，进行测算确定的。即：城市用地规模＝预测的城市人口规模×人均建设用地标准。所以不同城市在制定规划时，会根据实际情况采用适合的规划人均建设用地指标，并同时符合《规划人均用地的调整幅度》表中“指标级别”和“允许调整幅度”双因子的限制要求。
不妨观察一下1980~2005年陕西省总人口、农业人口和非农业人口的变化情况：总人口从1980年的2 831万人增加到2005年的3 720万人，年均增速为9.7‰；农业人口年均增速为1.5‰；非农业人口年均增速为25.6‰。
在人均占有耕地和建设用地不变的情况下，农业人口的减少预示着对农用土地需求量的下降；非农业人口的增加，预示着对建设用地需求量的上升，更多的耕地将转变为建设用地。
1.2 经济发展驱动
把土地作为生产投入，纳入经济发展轨道加以研究，就带来经济发展对土地需求的影响问题。在经济发展初期，土地作为基本的经济要素其投入量必不可少，同时受到我国资金、物质、技术等非土地资源缺乏的因素的影响，必然造成土地要素利用率低下，所以耕地非农化现象严重。另外，经济发展引起产业结构的变化，也会影响土地需求。陕西省在以前的产业结构调整中提出大力发展第三产业，特别是其中的商业服务业、金融业和交通运输业、科技和信息产业，这些产业不仅要占地，而且要占好地、熟地，对土地的需求也日益增多。
1980～005年陕西省的经济发展情况：以当年价计算的GDP总量从1980年到2005年增长了38.7倍，一产增加13.8倍；二产增加29.7倍；三产增加57.3倍。从分产业GDP增速来看，一产、二产、三产GDP增速依次递增，主要承载第一产业的农业用地的比重必然递减，用于承载二、三产业的建设用地的比重必然递增。
1.3 城市化发展驱动
城市化的实质是农村人口向城市流动和集中的过程，这一过程在地域空间上的反映就是，农业用地在农业内部的流转与农业用地形态转化为城市用地形态的过程，前者为农业产业化经营提供最基本的条件，而后者使农民向城市集中，导致新城镇的产生，或者已有城市规模的扩大，从而导致城市用地的外延式扩张。因此，在城市化过程中，耕地向城市建设用地的转变是不可避免的，成为城市化进程中土地供应的主要方式。
2005年末陕西省城镇人口为1 221.97万人，占总人口的37.2%，按照规划人均建设用地指标分级GBJ137—90计算，2005年全省城镇建设用地面积为1 385km2。实际上，据陕西省建设厅数据，2005年全省城镇建设用地面积不足600km2，缺口率高达130.0%。在目前挖掘城市内部用地成本高于征用耕地成本的情况下，建设用地的缺口大多由耕地转用来填补。
1.4 固定资产投资驱动分析
固定资产投资是引起耕地非农化的一个重要因素，虽然固定资产投资对耕地非农化的影响伴随着经济发展和城市化进程当中，但是由于他们对耕地非农化的作用程度和效果明显，所以有必要把它作为耕地非农化的重要影响因素单独讨论。
通过考察发现陕西省1980年到2005年的固定资产投资规模由1980年的27.8亿元增长到1995年的324.3亿元，2005年的1 982.0亿元，同时发现近10年是固定资产投资迅速增加的10年，同时也是该省耕地非农化速度最快的阶段，陕西省耕地由1995年的521万公顷减少到2005年的不足400万公顷。
2.陕西省耕地非农化影响因素的差异分析
根据前面理论分析，人口变动、城市化水平提高及固定资产投资的增加是耕地资源数量发生变动的重要原因。同时我们不得不承认农业技术水平（特别是粮食单产）的提高在一定程度上可以缓解耕地资源的压力。
为了更加深入分析陕西省耕地资源流失的成因，我们运用回归分析模型对陕西省1980~2005年的耕地变化诱因进行了分析。由于样本数据来源不同，统计口径不一致，所以我们将样本按照来源不同分为两个时期，即1980~1994和1995～2005。
在分析耕地非农化需求驱动的过程中，假设耕地面积的变化是由于人口增加、城市化水平、粮食单产和固定资产投资的提高引起的，需要定量描述各因子对主行为的贡献作用。
在建立回归模型之前，根据上述分析可知，每年耕地数量Y与总人口X1、城市化水平X2、粮食单产X3、固定资产投资X4有关。现有各指标、因子对应1980～2005年的统计数据，利用这些数据，可以分析各因子与耕地数量之间相关联的程度。
2.1 用耕地数量对所有解释变量进行相关分析得到如下关系
从表1和表2中可以得出陕西省耕地总面积与各个解释变量之间有较强的相关性，且呈负相关关系，这与前面理论分析相一致。
（2）通过回归模型，建立各个因素与耕地数量间关系方程，具体如下：
设因变量Y为耕地数量，自变量X1为人口总数，X2为城市化水平，X3为粮食单产，X4为固定资产投资，所建立模型方程如表3：
从表3和表4中可以看出：在1980~1994年和1995～2005年间方程的拟合度都较好，均能通过F检验。但在T检验中，1980～1994中人口总数没有通过检验，1995~2005中粮食单产没有通过检验，其他主要变量都通过检验，因此需要剔除对耕地总量影响较弱的因子。通过剔除各阶段对耕地影响不显著的因素后，进一步回归分析得出如下模型：
1981～1994时期
Y=5401.26-103.079X2+16.037X3+0.0000139X4
1995～2005时期
Y=-5476.030+5.586X1-430.534X2-0.0000275X4
通过表6的检验，结果表明：1980~1994年，在3个影响因子中，城市化水平的提高对耕地数量的影响关联度最大，其次是固定资产投资的增加，粮食单产的直接关联度较小。1995~2005年，在3个影响因子中，固定资产投资的增加对耕地数量的影响关联度最大，其次是城市化水平的提高，人口总数的直接关联度较小。
3.陕西省耕地非农化的供给驱动分析
中央和地方政府是耕地非农化过程中主要的供给决策者。中央政府主要对国家基础建设项目进行征地，各级地方政府为发展地方经济征用农村集体土地，从中获取经济所得、吸引投资项目进而扩大政府政绩。所以地方政府是耕地非农化的主要供给者，决定地方政府土地供给的驱动主要来自两个方面：一是耕地换资金——经济驱动；二是耕地换政绩——权利驱动。
3.1 耕地非农化的经济供给驱动
耕地征用价格与出让价格之间的差异形成了耕地非农化中的巨大经济利益，而由于参与耕地收益分配的各利益主体实力的不同，从而产生了以政府利益为主导的分配关系，各级地方政府在利益分配中是主要获利者，所以具有最直接的供给冲动，这是耕地非农化供给的经济驱动。
耕地由农业用地转为非耕地，由集体土地转为国有土地，主要经历三个环节：征用——补偿——出让（批租）。耕地非农化过程中所产生的最终土地收益实质上就是耕地出让金，即耕地的出让价款，其主要用来支付征地补偿费、政府收益、耕地占用税以及各项税费。一般而言，地方政府能以超过获得所付补偿几十倍、甚至上百倍的价格出让土地使用权。
在耕地非农化的过程中，政府作为农用土地的消费者，建设用地的生产者，政府的权力直接介入其中，主要表现为：耕地的征用价格由政府决定，耕地生产者在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权参加讨价还价；决定工业和城市等建设用地供给的，既不是耕地的所有权，也不是耕地的使用权，而是由政府对工业和城市建设用地需求做出的预期判断，运用行政权力（包括规划、审批、征地）决定建设用地的供给；政府决定耕地征用与出让所形成的利益的分配，从而使土地利益更像是权力租金，而不是耕地产权的权利租金。
土地收益分配不合理，助长了大量占用耕地的风气。由于土地收益相当部分留给市、县、乡镇，地方政府利用耕地转非农建设用地的审批权，“低价征用，高价出让”，以此获得高额收益补充地方财政。许多地方片面强调土地收益是第二财政，地方政府甚至给土地行政主管部门下达高额土地创收指标。
3.2 耕地非农化的政绩供给驱动
在目前行政管理体制下，政府行为在某种程度上是行政长官行为，而行政长官行为必然受“政绩”驱动，地方政府通过以耕地换来的各种项目，从而扩大政绩来作为“行政级别升格”（如“乡改镇”、“县改市”）的筹码，间接达到自身职位升迁的目的。所以，各级地方政府为了权力效用最大化，不惜以耕地换项目进而扩大政绩，成为促进耕地非农化供给的不可忽视的因素。政府在推动耕地非农化的过程中，采取的主要手段是各种各样的规划方案，给“圈地运动”披上合法的外衣。汹涌而至的“开发区热”、“房地产热”，在地方政府的权力驱动下，直接加速了耕地非农化的进程。
参考文献
［1］宋戈. 中国城市化过程中土地利用问题研究［M］.北京:中国农业出版社,2005：33-39
［2］陈江龙,曲福田. 农地非农化效率的空间差异及其对土地利用政策调整的启示［J］. 管理世界,2004,(8):37-42.
［3］曲福田,陈江龙.经济发展与土地可持续利用［M］.北京:人民出版社,2001：133-136.
［4］宋戈 ，吴次芳 ，王杨. 黑龙江省耕地非农化与经济发展的［J］.中国土地科学,2006,(6):33-37.
［5］周青,黄贤金,濮励杰等. 经济快速发展地区农业土地利用变化驱动机制研究——以无锡市东亭镇、安镇镇和羊尖镇为例［J］.经济地理,2004,(11):42-43.
［6］ 陈秀芝,陈会广,陈利根. 农地非农化与可持续土地利用规划——基于农地非农化调控机制的分析［J］.西北农林科技大学学报(社会科学版)，2004，（9）:38-41．
［作者简介］田玉忠（1968-）， 男，甘肃金昌人，讲师，硕士。主要从事理论经济学与房地产经济研究。
［收稿日期］2007-05-20（责任编辑：梅文）