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[摘要]发达地区的现有耕地保有量的大幅减少和征地成本的上升，将促使地方政府改变土地利用方式，推进发展方式转变。而大量国有和集体存量建设用地的存在，为政府实现这种转变提供了机遇。本文认为，盘活存量建设用地的关键在于形成政策合力，并提出了有针对性的政策建议。
[关键词]存量建设用地 土地政策创新 转变发展方式
[中图分类号]F293.2 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623(2008)01-0020-02
[作者简介]蒋省三(1953—)，江苏南京人，供职于国务院发展研究中心办公厅，研究领域为土地制度与民法；刘守英（1964—），湖北洪湖人，国务院发展研究中心农村部研究员，研究领域为制度变迁、土地制度与发展经济学。
一、盘活存量土地是
发达地区推进发展方式转变的需要
广东省现有耕地保有量4323．8万亩，比耕地保有控制量少了279．8万亩。建设用地规模已达2629．2万亩，突破控制规模255．3万亩。以广东省2006年每增长1亿元GDP消耗新增建设用地147亩计，要实现2011年GDP4万亿元的目标，平均每年需新增建设用地41万亩。而2007年国家下达的用地指标只有24万亩。在全国耕地保护总目标18亿亩红线下，用地指标量不会有大的突破。
2002年以来，广东省每年新增建设用地50万亩左右，主要靠土地征用完成，为经济高速增长起到了重要保障作用。近年来，随着土地价格的飞涨，农民的土地财产权利观念和维权意识大大增强。政府征地越来越困难，珠三角一些基层干部反映，前些年搞成片开发区还能征到土地，现在搞一个项目征几亩地都困难。但是，应该看到，大量空、闲置及低效利用土地的存在，为政府转变土地利用方式提供了巨大空间。广东省目前空、闲置的土地主要是国有存量建设用地，既有抵押在银行的，也有政府历年储备的，还有企业囤积的。据初步摸底，该省这三类土地总量约为70万亩，是目前国家下达给该省全年用地指标的3.5倍。集体建设用地的主要问题是低效利用，这些土地占沿海发达地区建设用地的半壁江山。这两类用地的盘活，将为产业升级、增加农民收入、转变发展方式提供历史性机遇。
二、盘活国有空、闲置建设用地的
关键在于形成政策合力
国有闲置建设用地久盘不活的原因，一是银行担心形成新的呆坏账。据统计，广东省2006年抵押在四大国有商业银行的土地贷款约占全部贷款总额的60%。其中不少土地大多是在上世纪90年代初房地产开发热时在银行办理的抵押手续，存在着虚高抵押和重复抵押问题，银行担心处置会出现账面亏损。二是被查封土地涉及的债务大，处置难度大。由于土地市场不规范，有的被查封土地估值过高，即便按当前该地区最高基准地价计算，也不足以抵债。有的地块出现被法院查封，到期又续封和轮候查封、甚至几个法院轮候查封的情形，要彻底处置，须多家法院协调。三是错综复杂的关系网成最大干扰源。
在国家实行土地严控后，广东省政府已将着力点转向存量用地上，截至2006年底，全省累计处置闲置土地13702宗，面积470160亩，保障了重大项目供地，城市布局更加合理。广东省的基本经验一是政府主导，部门配合。政府主要负责人挂帅，国土、发展改革、建设、税务、纪检监察等相关部门共同参与，形成工作合力，不为“关系网”所牵扯。二是依法进行，明确政策。从1998年至今，省政府出台了一系列文件，指导存量国有建设用地的盘活工作，涉及对闲置土地的界定、消化利用，土地闲置费的征收和使用管理，金融机构抵债土地的处置等。三是摸清家底，科学规划。广东在全省范围内，对闲置土地进行拉网式清查，逐宗查明闲置土地的位置、数量和原因，制定工作方案。东莞市采取“图斑、实地、批文”三结合方式，建立闲置土地台账，细化了处置方案。四是分类处理，“一地一策”。对于闲置土地采取分类处置，凡满两年未动工开发的，经原审批机关批准，无偿收回该土地使用权；对已缴清地价款及相关费用，符合规划要求的，明确限定动工期限；对已缴交部分或全部地价款的，按以钱折地原则，直接在异地调整同等价值的土地；对在土地利用总体规划制定前批准、但不符合现行规划要求的，与土地权利人签订协议，以挂账形式收回，由政府统一规划出让后，按协议给土地权利人补偿；对已办理集体建设用地手续但限期未开发的，撤销原批准用地文件，由原集体经济组织恢复耕种等等。
三、集体存量建设用地的改造
和提升重在给出路
上世纪90年代以来，珠三角地区以集体建设用地和厂房出租，启动了农村的工业化。但是，由于缺乏规划和资金不足，这些旧物业大多系单层建筑，厂容厂貌差，环境污染严重，容积率低，佛山平均建筑容积率只有0．61。这些旧物业占地面积大，仅佛山市“十一五”规划纳入旧物业改造的就有18万亩，其中旧厂改造9．1万亩。对这些集体旧物业全面改造将带动珠三角地区的产业升级。在一些地方，旧物业的租金还停留在10多年前的水平，尤其是临城区、临街、临交通要道的土地价值被严重压抑，带来农民分红收入增长减缓。近年来，农民集体已自发进行物业改造，改造后的单位租金至少提高4至8倍。佛山测算“十一五”通过旧物业改造，物业租金将增加25.38亿元，由此带来农民分红收入的增加是显而易见的。
盘活存量土地政策创新是关键，目前需要解决两个问题，第一，未完善手续用地的确权问题。这些土地大约分为三类。一是“无证用地”，涉及建筑物或不同产权人地块之间的通道、公共空间、间隙、边角地。二是“历史用地”，早在土地管理法颁布前，甚至国土部门成立前，村里利用空闲地盖厂设铺，当时不存在办理农转用手续问题。三是“违法用地”。据调查，这三类未确权土地约占改造用地的40%左右。随着旧物业改造的推进，这一敏感问题便会完全浮出水面。第二，旧物业改造的税费较重，集中交纳，农民集体难以承受。据了解，旧物业改造涉及的税费共9项，约3～5万元/亩。如果不对这些土地确权，按现行政策法律行事，改造难以推进，一方面，补办手续要占地方用地指标，政府没积极性，另一方面，要补交土地出让金及相关费用，村集体没有积极性，因而需要适时调整政策。
四、政策建议
1.出台政策统一处理历史遗留问题，在制度上堵住新的土地空闲置。要抓住当前土地资产价格上涨的有利时机，以盘活闲置土地为目的，由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定，对闲置用地的界限、类型、范围、期限，金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时，加强土地利用制度改革，加大对土地腐败的处罚力度，进行土地保有环节的税收征收试点，提高房地产商持有土地的成本，防止土地投机。
2.对存量集体建设用地的确权进行分类处理，在政策上既要给出路，又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情况给予专项指标支持和减免税费，由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造，须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁，应适情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。
3.尊重农民土地财产权利，构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益，土地价值升值的绝大部分应留给农民集体；在物业改造中，尊重农民意愿，尽可能保持土地的集体所有；对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目，要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体，让农民集体长期享有物业出租的收入。
[关键词]存量建设用地 土地政策创新 转变发展方式
[中图分类号]F293.2 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623(2008)01-0020-02
[作者简介]蒋省三(1953—)，江苏南京人，供职于国务院发展研究中心办公厅，研究领域为土地制度与民法；刘守英（1964—），湖北洪湖人，国务院发展研究中心农村部研究员，研究领域为制度变迁、土地制度与发展经济学。
一、盘活存量土地是
发达地区推进发展方式转变的需要
广东省现有耕地保有量4323．8万亩，比耕地保有控制量少了279．8万亩。建设用地规模已达2629．2万亩，突破控制规模255．3万亩。以广东省2006年每增长1亿元GDP消耗新增建设用地147亩计，要实现2011年GDP4万亿元的目标，平均每年需新增建设用地41万亩。而2007年国家下达的用地指标只有24万亩。在全国耕地保护总目标18亿亩红线下，用地指标量不会有大的突破。
2002年以来，广东省每年新增建设用地50万亩左右，主要靠土地征用完成，为经济高速增长起到了重要保障作用。近年来，随着土地价格的飞涨，农民的土地财产权利观念和维权意识大大增强。政府征地越来越困难，珠三角一些基层干部反映，前些年搞成片开发区还能征到土地，现在搞一个项目征几亩地都困难。但是，应该看到，大量空、闲置及低效利用土地的存在，为政府转变土地利用方式提供了巨大空间。广东省目前空、闲置的土地主要是国有存量建设用地，既有抵押在银行的，也有政府历年储备的，还有企业囤积的。据初步摸底，该省这三类土地总量约为70万亩，是目前国家下达给该省全年用地指标的3.5倍。集体建设用地的主要问题是低效利用，这些土地占沿海发达地区建设用地的半壁江山。这两类用地的盘活，将为产业升级、增加农民收入、转变发展方式提供历史性机遇。
二、盘活国有空、闲置建设用地的
关键在于形成政策合力
国有闲置建设用地久盘不活的原因，一是银行担心形成新的呆坏账。据统计，广东省2006年抵押在四大国有商业银行的土地贷款约占全部贷款总额的60%。其中不少土地大多是在上世纪90年代初房地产开发热时在银行办理的抵押手续，存在着虚高抵押和重复抵押问题，银行担心处置会出现账面亏损。二是被查封土地涉及的债务大，处置难度大。由于土地市场不规范，有的被查封土地估值过高，即便按当前该地区最高基准地价计算，也不足以抵债。有的地块出现被法院查封，到期又续封和轮候查封、甚至几个法院轮候查封的情形，要彻底处置，须多家法院协调。三是错综复杂的关系网成最大干扰源。
在国家实行土地严控后，广东省政府已将着力点转向存量用地上，截至2006年底，全省累计处置闲置土地13702宗，面积470160亩，保障了重大项目供地，城市布局更加合理。广东省的基本经验一是政府主导，部门配合。政府主要负责人挂帅，国土、发展改革、建设、税务、纪检监察等相关部门共同参与，形成工作合力，不为“关系网”所牵扯。二是依法进行，明确政策。从1998年至今，省政府出台了一系列文件，指导存量国有建设用地的盘活工作，涉及对闲置土地的界定、消化利用，土地闲置费的征收和使用管理，金融机构抵债土地的处置等。三是摸清家底，科学规划。广东在全省范围内，对闲置土地进行拉网式清查，逐宗查明闲置土地的位置、数量和原因，制定工作方案。东莞市采取“图斑、实地、批文”三结合方式，建立闲置土地台账，细化了处置方案。四是分类处理，“一地一策”。对于闲置土地采取分类处置，凡满两年未动工开发的，经原审批机关批准，无偿收回该土地使用权；对已缴清地价款及相关费用，符合规划要求的，明确限定动工期限；对已缴交部分或全部地价款的，按以钱折地原则，直接在异地调整同等价值的土地；对在土地利用总体规划制定前批准、但不符合现行规划要求的，与土地权利人签订协议，以挂账形式收回，由政府统一规划出让后，按协议给土地权利人补偿；对已办理集体建设用地手续但限期未开发的，撤销原批准用地文件，由原集体经济组织恢复耕种等等。
三、集体存量建设用地的改造
和提升重在给出路
上世纪90年代以来，珠三角地区以集体建设用地和厂房出租，启动了农村的工业化。但是，由于缺乏规划和资金不足，这些旧物业大多系单层建筑，厂容厂貌差，环境污染严重，容积率低，佛山平均建筑容积率只有0．61。这些旧物业占地面积大，仅佛山市“十一五”规划纳入旧物业改造的就有18万亩，其中旧厂改造9．1万亩。对这些集体旧物业全面改造将带动珠三角地区的产业升级。在一些地方，旧物业的租金还停留在10多年前的水平，尤其是临城区、临街、临交通要道的土地价值被严重压抑，带来农民分红收入增长减缓。近年来，农民集体已自发进行物业改造，改造后的单位租金至少提高4至8倍。佛山测算“十一五”通过旧物业改造，物业租金将增加25.38亿元，由此带来农民分红收入的增加是显而易见的。
盘活存量土地政策创新是关键，目前需要解决两个问题，第一，未完善手续用地的确权问题。这些土地大约分为三类。一是“无证用地”，涉及建筑物或不同产权人地块之间的通道、公共空间、间隙、边角地。二是“历史用地”，早在土地管理法颁布前，甚至国土部门成立前，村里利用空闲地盖厂设铺，当时不存在办理农转用手续问题。三是“违法用地”。据调查，这三类未确权土地约占改造用地的40%左右。随着旧物业改造的推进，这一敏感问题便会完全浮出水面。第二，旧物业改造的税费较重，集中交纳，农民集体难以承受。据了解，旧物业改造涉及的税费共9项，约3～5万元/亩。如果不对这些土地确权，按现行政策法律行事，改造难以推进，一方面，补办手续要占地方用地指标，政府没积极性，另一方面，要补交土地出让金及相关费用，村集体没有积极性，因而需要适时调整政策。
四、政策建议
1.出台政策统一处理历史遗留问题，在制度上堵住新的土地空闲置。要抓住当前土地资产价格上涨的有利时机，以盘活闲置土地为目的，由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定，对闲置用地的界限、类型、范围、期限，金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时，加强土地利用制度改革，加大对土地腐败的处罚力度，进行土地保有环节的税收征收试点，提高房地产商持有土地的成本，防止土地投机。
2.对存量集体建设用地的确权进行分类处理，在政策上既要给出路，又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情况给予专项指标支持和减免税费，由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造，须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁，应适情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。
3.尊重农民土地财产权利，构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益，土地价值升值的绝大部分应留给农民集体；在物业改造中，尊重农民意愿，尽可能保持土地的集体所有；对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目，要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体，让农民集体长期享有物业出租的收入。