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【摘要】幼儿园教师作为与政府有别的利益相关者，能自下而上客观地反映三年行动计划的实施效果，且起到监督政府执行教育政策的作用。问卷调查显示，教师对三年行动计划的总体实施效果持肯定态度，对政府职责和管理体制评价较高，而财政投入机制、办园体制改革、教师队伍建设和农村学前教育普及建设有待改善，对弱势群体扶持的关注度不够。政府和相关教育主管部门应加大教育政策的宣传力度，积极吸纳幼儿园教师的建议，提高教育政策针对性、科学性和民主性。
【关键词】学前教育;三年行动计划;幼儿园教师;评价;利益相关者
【中图分类号】G612 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2015）09-0002-06
一、调查目的
“基本普及学前教育”是我国当前和中长期学前教育的发展任务，为推进该任务的完成，国务院下发的《关于当前发展学前教育的若干意见》进一步要求各地区“以县为单位编制学前教育三年行动计划，有效缓解‘入园难’”的问题。自2011年至2013年底，全国各地区进行了第一期学前教育三年行动计划（以下简称“三年行动计划”）。通过对中央和地方关于三年行动计划的政策文本分析后发现，该计划涵盖的内容十分丰富，政府职责与管理体制、财政投入体制、办园体制改革、教师队伍建设、农村学前教育普及建设和弱势群体扶持这六个方面，是三年行动计划的主要构成要素，也是本文的主要研究内容。
三年行动计划的实施效果，需要倾听不同利益相关者（stakeholder）的感受和评价。“利益相关者是能够影响组织目标实现，或者被组织目标实现过程中所影响的任何个人和群体。”幼儿园教师作为三年行动计划非常重要的内部利益相关者之一，是与政府不同的利益相关者，他们既是政策的受益者，也是影响政策能否得以顺利实施的参与者和执行者，对三年行动计划的实施效果有着更为直观的感知和评价。一般情况下，政府既是政策的决策者、实施者，又是评价者、监督者，但是“自己不能成为自己的监督者”是监督的一个通则，这是确保监督的公正性所在。因此，以幼儿园教师为评价主体的视角，符合“多元主体参与教育评价”的理念，有助于打破传统的政府为评价主体和监督主体的体系，既可以获得幼儿园教师对三年行动计划实施情况的评价，又可以起到幼儿园教师有效监督国家教育政策实施的作用，还有利于“完善政策评价网络”，为评估教育政策实施效果提供一种新的视角，切实反映政策实施情况。
本研究旨在从利益相关者的理论出发，基于不同地区的幼儿园一线教师评价的视角，全面调查并分析教师对第一期三年行动计划的感知和评价，获得教师眼中该计划实施效果的应然层面。本研究的调查意图还在于，通过统计分析教师对三年行动计划实施情况的知情程度，来看政府和相关教育主管部门对该计划宣传公示的效果、学前教育政策的透明度、教师利益相关者对该计划的关注度等。最终，根据教师的评价反馈和影响这些评价的因素，为第二期三年行动计划的实施提供可资参考的依据和政策建议。
二、调查方法
本调查采用问卷调查法，有目的地选取了北京市、河北省保定市、黑龙江哈尔滨市、河南省安阳市、内蒙古包头市、重庆市、青海省西宁市等7个城市所在城乡地区的幼儿园一线教师为调查对象。共发放500份问卷，回收有效问卷472份，有效率94.4%。调查工具为自编“学前教育三年行动计划教师评价问卷”，内容主要包括幼儿园教师对三年行动计划总体实施情况和其六个方面的评价，共有“非常不符合”“基本不符合”“基本符合”“非常符合”和“不知道”五个选项，分别赋值为1、2、3、4和0。问卷还设有开放性问题，调查教师对于第一期三年行动计划实施中存在的主要问题和对第二期三年行动计划的期待和建议。调查数据使用SPSS（20.0）进行统计和分析。
三、调查结果与分析
（一）幼儿园教师对三年行动计划实施效果的评价
调查显示，幼儿园教师对所在地区三年行动计划总体实施状况持肯定态度，即政府更重视发展学前教育、促进了本地区学前教育发展、有效缓解“入园难”、在园幼儿数明显增加、幼儿园明显受益、执行情况令人满意等实施情况的整体符合率较高，而对此“不知道”的比例较低。这说明在教师眼中第一期三年行动计划基本能够如期执行，并有力推进了本地区学前教育的改革与发展，且这种变化教师们普遍都能感受到。
幼儿园教师还对三年行动计划各个方面的实施效果进行了评价，通过对各个方面的均值对比后发现，教师对政府职责与管理体制和弱势群体扶持的评价较高，其次是与教师利益直接相关的教师队伍建设的评价，而对办园体制改革、财政投入体制和农村学前教育普及建设的评价较低。
1.幼儿园教师对政府职责与管理体制的评价
调查显示，大部分幼儿园教师肯定了当地政府在三年行动计划中所起的主导作用，认为这三年来当地政府加强履行了学前教育发展职能，但仍有少数教师不知道政府在学前教育事业中起主导作用。通过卡方检验发现，不同地区的幼儿园教师在这个问题上的看法存在显著性差异。教师对政府所起主导作用的评价从城市、城镇向农村逐渐降低，即符合程度由89.5%降至79%，农村教师对该问题“不知道”的比例最高，占11.2%。（见表1）
“明确政府职责”和“重点发展农村学前教育”也是我国当前和中长期学前教育的发展任务，但是调查发现，与城市城镇教师相比，农村教师对政府在学前教育事业中主导作用的评价较低，对政府作为的感受程度也最低，因此，政府加强发展农村学前教育的作为不容迟缓。
2.幼儿园教师对财政投入体制的评价
调查显示，幼儿园教师对直接可感的图书数量和玩教具配备评价较高，占70%以上;但不足一半的教师认为生均补助能满足园所的现实需要，幼儿园也能享受到优惠补贴政策。整体来看，教师对三年行动计划中财政投入体制的评价较低，部分教师（20%以上）“不知道”政府加大了学前教育财政投入和扶持力度，也不清楚财政经费的使用情况，如增加幼儿园房屋改扩建补助，进行园所配套设施建设等，其中，“幼儿园享受了财政上的优惠补贴政策”的不知情度占33.7%。（见表2） 通过卡方检验发现，不同地区的教师对以上财政投入的评价均存在显著性差异，评价从城市、城镇向农村递减，不符合和“不知道”的比例均由低到高递增。由此可见，学前教育财政投入不平衡的现象还比较突出，财政投入对农村幼儿园的倾斜并没有落到实处。
3.幼儿园教师对办园体制改革的评价
调查显示，我国公办园为主、公民办并举的办园体制基本形成。教师对所在地区新改扩建幼儿园的数量明显增加的评价最高;对政府加强了民办园规范办园的督导检查，有效盘活了已有的学前教育资源的评价也较好，但对此选择“不知道”的比例较高。教师对民办普惠性幼儿园数量增加的评价较低，不知情率达38.1%。（见表3）
通过卡方检验发现，不同地区的教师对办园体制改革的评价存在显著性差异，农村教师对三年行动计划中办园体制改革现状不容乐观。从城市、城镇到农村，教师对有效盘活学前教育资源、民办普惠性幼儿园数量增加的肯定态度逐步降低，而对新改扩建幼儿园数量增加的态度，城镇教师的评价最高，为89.3%。
4.幼儿园教师对教师队伍建设的评价
调查显示，幼儿园教师对涉及自身利益的相关问题选择“不知道”的比例很小，这表明教师都能够较明显地感受到三年行动计划对自身带来的影响。在教师队伍建设中，幼儿园教师对培训机会明显增多的评价最高，占84.4%，可见“国培”和“省培”等幼儿园教师培训项目在其中起到了相当大的作用。但是教师普遍认为其工资待遇水平和评定职称机会等属于“非常符合”的比例均小于10%，这一定程度上表明了，三年行动计划对教师队伍建设还需不断加强。
此外，通过卡方检验表明，不同地区的教师对教师拥有教师资格证、工资待遇提高和评职称机会增多等的评价有显著性差异，主要表现为从城市、城镇到农村，符合程度逐步下降，且农村幼儿园教师在这三方面“非常符合”的比例极低。因此，农村幼儿园教师在三年行动计划中受益较少，教师队伍建设亟待改善。而不同地区的幼儿园教师对培训机会增多的评价并没有显著性差异，均对其持肯定态度。（见表4）
5.幼儿园教师对农村学前教育普及建设与弱势群体扶持的评价
（1）幼儿园教师对农村学前教育普及建设的评价
调查发现，幼儿园教师对农村乡镇中心至少有一所幼儿园的评价最高，而对农村幼儿园建设享有明显的政策倾斜的不知情度最高。整体而言，农村学前教育普及建设在发展中仍待改善。
由于教师对农村学前教育普及建设存在“不知道”的比例较大，本调查通过卡方检验后发现，不同地区的教师对农村学前教育普及建设的评价均存在显著性差异。首先，农村教师对农村学前教育普及建设的了解程度明显高于城市城镇教师，大多情况下，“不知道”的比例均呈现由城市向农村递减的趋势。其次，农村教师对农村乡镇中心至少有一所幼儿园和农村基本普及学前一年教育持肯定态度，符合程度分别为89.2%和70%，高于城市城镇教师的评价;但农村教师并没有深切地感受到农村幼儿园建设享有明显的政策倾斜，“非常符合”的比例仅为5.8%，“不知道”的比例高达40.8%。由此可见，不同地区的利益相关者关注的内容是有差异的，与利益相关者密切相关的内容评价具有较大的参考价值，农村教师对农村学前教育普及建设的感知和评价具有现实意义。（见表5）
（2）幼儿园教师对弱势群体扶持的评价
虽然幼儿园教师对弱势群体扶持的评价较高，但调查显示，教师对弱势群体扶持情况存在“不知道”的比例在20%～30%之间，而且是城乡教师的共有现象。弱势群体扶持的符合程度在50%～70%之间，其中外来随迁子女入园有保障和留守幼儿入园有保障的符合程度较高（见表6）。因此，政府和教师都应该加强对弱势群体尤其是贫困家庭和特殊需要幼儿的扶持和关注。
（二）幼儿园教师对第二期三年行动计划的期待与建议
针对第一期三年行动计划存在的问题与不足，幼儿园教师对第二期三年行动计划提出了自己的期待与建议，主要有：
第一，建议全力改善幼儿园教师待遇，促进教师队伍建设的大发展。幼儿园教师急切呼吁改变其目前尴尬地位和困境，希望“提高幼儿园教师待遇，合理提高工资，加大幼儿教师编制的数量，提高教师素质，多给培训机会，让幼儿教师的社会地位有所提高，加强幼儿教师的教学积极性”等。因此，当务之急是加大政府投入的力度，加强保障幼儿教师的地位、待遇的政策支持。
第二，建议进一步关注农村学前教育和弱势群体的公平均衡发展。促进公平是普及学前教育的核心要素。教师对农村学前教育普及建设的评价最低，且不同地区教师对三年行动计划的评价中，农村教师的评价均低于城市城镇教师。因此，农村教师呼吁“农村幼儿教师待遇提高，培训机会增多”“农村幼儿园环境的改善，不再有幼儿园教学小学化现象”“缩小农村教师与城市教师待遇差，加强财政投入”。虽然第一期三年行动计划对促进我国学前教育的发展取得了一些成效，但农村幼儿园与城市城镇幼儿园之间依然存在较大差距，弱势群体的关注度明显不足，为了保障每个幼儿享受公平的受教育权，应同等重视和发展不同地区的幼儿园，关注弱势群体，“解决好进城务工人员随迁子女入园问题，满足群众多样化、多层次的需求”。 第三，建议加强政府管理，加大并合理分配财政投入。教育政策的实施依赖于政府的推行和管理，财政投入的优化配置是促进教育公平和有效发展的手段。目前，乡镇一级政府承担着学前教育管理的主要责任和直接责任，但其财力最为薄弱，使得学前教育发展的经费投入没有保障。教师对财政投入的透明度也较为模糊，建议“应切实明确‘基层教育主管部门’的职责分工，使学前教育建立起完善的管理体制和督导评估”“加强软环境建设，加大财政投入”等。“要改变单级政府财政投入的方式，采取多级政府共同投入的方式”，在提高我国学前教育管理责任主体重心的同时，中央政府应加大学前教育财政投入，促进财政资源公平合理地向弱势的农村学前教育和民办园流动。
四、讨论
（一）第一期三年行动计划实施的主要成效与不足
在探寻三年行动计划的实质问题之前，我们应首先从不同于政府评价的视角来看学前教育发展的效果。整体来看，幼儿园教师肯定了第一期三年行动计划的实施效果，普遍认为计划的实施使得政府更加重视发展学前教育，采取的措施较好地促进了本地区学前教育的发展，执行情况较令人满意，正如教育部在三年行动计划的新闻发布会上所说“入园难”问题初步缓解。政府在学前教育事业中较好地履行了发展职责，财政投入机制在幼儿园的玩教具配备和图书添置上有较大改观，新改扩建幼儿园的数量明显增加，幼儿园教师的学历提高，培训的机会、广度和持久度受到肯定，也基本能够保证农村地区各乡镇至少有一所中心幼儿园。
但同时也应当注意到，在幼儿园教师看来，第一期三年行动计划也存在诸多问题与不足，如财政投入总量依然满足不了学前教育的快速发展，财政分配不合理制约农村和民办园的发展，“学前教育成本分担和运行保障机制尚未普遍建立”;教师并没有明显地感受到民办普惠性幼儿园数量增加以及有效盘活了学前教育资源;幼儿园教师地位、基本的工资待遇、编制和职称等得不到保障;农村教师也没有感受到政府对农村学前教育普及建设的重视，农村幼儿园及教师受益较低;教师对弱势群体扶持情况的不知情度较高。这些问题都应成为第二期三年行动计划完善制定和实施的基础性参考。
（二）三年行动计划信息公开与宣传力度有待进一步加强
本研究发现，幼儿园教师对三年行动计划的一些方面存在较多的不知情，这在一定程度上反映了政府和相关教育主管部门对教育政策的宣传和公示等不公开不透明。彻底贯彻行政公开原则、切实保障公民的知情权、完善政府信息公开制度、加速政府信息流动，有利于改变目前这种政府信息闲置的状态，使政府信息充分为社会所利用，有效地促进经济发展，创造巨大的社会经济效益。同理，相关教育主管部门的宣传作用也非常重要。政策的不公开不透明阻碍公民知情权的实现，导致政府、相关教育主管部门和基层的主要利益相关者之间互不融通，学前教育政策和资讯的流通受阻，制约教育政策的落实和成效，而信息流通是教育政策有效实施的重要保障。依法实施政府信息公开是人民政府密切联系人民群众、转变政风的内在要求，是建设现代政府、提高政府公信力和保障公众知情权、参与权、监督权的重要举措。因此，政府和相关教育主管部门都要加大学前教育政策的宣传力度，让政策真正为人民群众所熟知。
另外，幼儿园教师对三年行动计划的关注度不够也造成不知情现象的发生。幼儿园教师是三年行动计划的利益相关者，但具体到该计划的不同方面和层次，教师更多地关注与其自身利益更加紧密的部分。针对此现象，教师应该增强获取学前教育政策信息的意识和能力，积极自主地了解与学前教育政策相关的信息和资源。只有政府和基层教师共同加强学前教育政策信息的沟通，才能更顺利地推动学前教育的发展。
（三）幼儿园教师的期待与建议应成为第二期三年行动计划制定与实施的重要参考
政策评价本身是一个综合的、系统的过程，仅仅靠政府单一主体来完善政策评价是不现实的，必须动员各种政策评价的资源。从利益相关者角度出发评价政策的影响和合理性，倾听被政策影响和可以影响政策的社会成员的不同意见，最大限度地回应公民诉求，使得政策制定更加科学、民主，顺应了行政民主的政府管理新趋势。幼儿园教师是三年行动计划的重要内部利益相关者，不同利益相关者的利益诉求不同，教师的身份和所处的工作环境决定了他们关注学前教育发展的内容和教育政策评价。政府要重视并充分地听取吸纳教师对三年行动计划的需求和建议，将其纳入到构建学前教育政策的体系中，满足基层利益相关者的诉求，因为教师能够“从自身感受或亲自体验等来对政府绩效、施政效果和服务质量做出评价”。
教育政策监测与评估是一个多元复合体。也有学者提到，行政监督与制约主体具有法定性、多元性、复杂性和外在性等。因此，幼儿园教师作为教育政策多元评价和监督的重要人物，对三年行动计划的评价能够自下而上较为全面地了解政府在三年行动计划中的履职情况，在一定程度上对政府在发展学前教育中的作为起到了监督作用。这对于政府加强自身建设、实施政策信息公开、确保政府发展学前教育的职责进一步落实具有效力和现实意义。政府根据幼儿园教师的评价反思三年行动计划实施效果并采纳其建议，有助于提高学前教育政策制定的针对性、科学性和民主性，更有效地推动学前教育事业的发展。
（责任编辑 程友伟）
【关键词】学前教育;三年行动计划;幼儿园教师;评价;利益相关者
【中图分类号】G612 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2015）09-0002-06
一、调查目的
“基本普及学前教育”是我国当前和中长期学前教育的发展任务，为推进该任务的完成，国务院下发的《关于当前发展学前教育的若干意见》进一步要求各地区“以县为单位编制学前教育三年行动计划，有效缓解‘入园难’”的问题。自2011年至2013年底，全国各地区进行了第一期学前教育三年行动计划（以下简称“三年行动计划”）。通过对中央和地方关于三年行动计划的政策文本分析后发现，该计划涵盖的内容十分丰富，政府职责与管理体制、财政投入体制、办园体制改革、教师队伍建设、农村学前教育普及建设和弱势群体扶持这六个方面，是三年行动计划的主要构成要素，也是本文的主要研究内容。
三年行动计划的实施效果，需要倾听不同利益相关者（stakeholder）的感受和评价。“利益相关者是能够影响组织目标实现，或者被组织目标实现过程中所影响的任何个人和群体。”幼儿园教师作为三年行动计划非常重要的内部利益相关者之一，是与政府不同的利益相关者，他们既是政策的受益者，也是影响政策能否得以顺利实施的参与者和执行者，对三年行动计划的实施效果有着更为直观的感知和评价。一般情况下，政府既是政策的决策者、实施者，又是评价者、监督者，但是“自己不能成为自己的监督者”是监督的一个通则，这是确保监督的公正性所在。因此，以幼儿园教师为评价主体的视角，符合“多元主体参与教育评价”的理念，有助于打破传统的政府为评价主体和监督主体的体系，既可以获得幼儿园教师对三年行动计划实施情况的评价，又可以起到幼儿园教师有效监督国家教育政策实施的作用，还有利于“完善政策评价网络”，为评估教育政策实施效果提供一种新的视角，切实反映政策实施情况。
本研究旨在从利益相关者的理论出发，基于不同地区的幼儿园一线教师评价的视角，全面调查并分析教师对第一期三年行动计划的感知和评价，获得教师眼中该计划实施效果的应然层面。本研究的调查意图还在于，通过统计分析教师对三年行动计划实施情况的知情程度，来看政府和相关教育主管部门对该计划宣传公示的效果、学前教育政策的透明度、教师利益相关者对该计划的关注度等。最终，根据教师的评价反馈和影响这些评价的因素，为第二期三年行动计划的实施提供可资参考的依据和政策建议。
二、调查方法
本调查采用问卷调查法，有目的地选取了北京市、河北省保定市、黑龙江哈尔滨市、河南省安阳市、内蒙古包头市、重庆市、青海省西宁市等7个城市所在城乡地区的幼儿园一线教师为调查对象。共发放500份问卷，回收有效问卷472份，有效率94.4%。调查工具为自编“学前教育三年行动计划教师评价问卷”，内容主要包括幼儿园教师对三年行动计划总体实施情况和其六个方面的评价，共有“非常不符合”“基本不符合”“基本符合”“非常符合”和“不知道”五个选项，分别赋值为1、2、3、4和0。问卷还设有开放性问题，调查教师对于第一期三年行动计划实施中存在的主要问题和对第二期三年行动计划的期待和建议。调查数据使用SPSS（20.0）进行统计和分析。
三、调查结果与分析
（一）幼儿园教师对三年行动计划实施效果的评价
调查显示，幼儿园教师对所在地区三年行动计划总体实施状况持肯定态度，即政府更重视发展学前教育、促进了本地区学前教育发展、有效缓解“入园难”、在园幼儿数明显增加、幼儿园明显受益、执行情况令人满意等实施情况的整体符合率较高，而对此“不知道”的比例较低。这说明在教师眼中第一期三年行动计划基本能够如期执行，并有力推进了本地区学前教育的改革与发展，且这种变化教师们普遍都能感受到。
幼儿园教师还对三年行动计划各个方面的实施效果进行了评价，通过对各个方面的均值对比后发现，教师对政府职责与管理体制和弱势群体扶持的评价较高，其次是与教师利益直接相关的教师队伍建设的评价，而对办园体制改革、财政投入体制和农村学前教育普及建设的评价较低。
1.幼儿园教师对政府职责与管理体制的评价
调查显示，大部分幼儿园教师肯定了当地政府在三年行动计划中所起的主导作用，认为这三年来当地政府加强履行了学前教育发展职能，但仍有少数教师不知道政府在学前教育事业中起主导作用。通过卡方检验发现，不同地区的幼儿园教师在这个问题上的看法存在显著性差异。教师对政府所起主导作用的评价从城市、城镇向农村逐渐降低，即符合程度由89.5%降至79%，农村教师对该问题“不知道”的比例最高，占11.2%。（见表1）
“明确政府职责”和“重点发展农村学前教育”也是我国当前和中长期学前教育的发展任务，但是调查发现，与城市城镇教师相比，农村教师对政府在学前教育事业中主导作用的评价较低，对政府作为的感受程度也最低，因此，政府加强发展农村学前教育的作为不容迟缓。
2.幼儿园教师对财政投入体制的评价
调查显示，幼儿园教师对直接可感的图书数量和玩教具配备评价较高，占70%以上;但不足一半的教师认为生均补助能满足园所的现实需要，幼儿园也能享受到优惠补贴政策。整体来看，教师对三年行动计划中财政投入体制的评价较低，部分教师（20%以上）“不知道”政府加大了学前教育财政投入和扶持力度，也不清楚财政经费的使用情况，如增加幼儿园房屋改扩建补助，进行园所配套设施建设等，其中，“幼儿园享受了财政上的优惠补贴政策”的不知情度占33.7%。（见表2） 通过卡方检验发现，不同地区的教师对以上财政投入的评价均存在显著性差异，评价从城市、城镇向农村递减，不符合和“不知道”的比例均由低到高递增。由此可见，学前教育财政投入不平衡的现象还比较突出，财政投入对农村幼儿园的倾斜并没有落到实处。
3.幼儿园教师对办园体制改革的评价
调查显示，我国公办园为主、公民办并举的办园体制基本形成。教师对所在地区新改扩建幼儿园的数量明显增加的评价最高;对政府加强了民办园规范办园的督导检查，有效盘活了已有的学前教育资源的评价也较好，但对此选择“不知道”的比例较高。教师对民办普惠性幼儿园数量增加的评价较低，不知情率达38.1%。（见表3）
通过卡方检验发现，不同地区的教师对办园体制改革的评价存在显著性差异，农村教师对三年行动计划中办园体制改革现状不容乐观。从城市、城镇到农村，教师对有效盘活学前教育资源、民办普惠性幼儿园数量增加的肯定态度逐步降低，而对新改扩建幼儿园数量增加的态度，城镇教师的评价最高，为89.3%。
4.幼儿园教师对教师队伍建设的评价
调查显示，幼儿园教师对涉及自身利益的相关问题选择“不知道”的比例很小，这表明教师都能够较明显地感受到三年行动计划对自身带来的影响。在教师队伍建设中，幼儿园教师对培训机会明显增多的评价最高，占84.4%，可见“国培”和“省培”等幼儿园教师培训项目在其中起到了相当大的作用。但是教师普遍认为其工资待遇水平和评定职称机会等属于“非常符合”的比例均小于10%，这一定程度上表明了，三年行动计划对教师队伍建设还需不断加强。
此外，通过卡方检验表明，不同地区的教师对教师拥有教师资格证、工资待遇提高和评职称机会增多等的评价有显著性差异，主要表现为从城市、城镇到农村，符合程度逐步下降，且农村幼儿园教师在这三方面“非常符合”的比例极低。因此，农村幼儿园教师在三年行动计划中受益较少，教师队伍建设亟待改善。而不同地区的幼儿园教师对培训机会增多的评价并没有显著性差异，均对其持肯定态度。（见表4）
5.幼儿园教师对农村学前教育普及建设与弱势群体扶持的评价
（1）幼儿园教师对农村学前教育普及建设的评价
调查发现，幼儿园教师对农村乡镇中心至少有一所幼儿园的评价最高，而对农村幼儿园建设享有明显的政策倾斜的不知情度最高。整体而言，农村学前教育普及建设在发展中仍待改善。
由于教师对农村学前教育普及建设存在“不知道”的比例较大，本调查通过卡方检验后发现，不同地区的教师对农村学前教育普及建设的评价均存在显著性差异。首先，农村教师对农村学前教育普及建设的了解程度明显高于城市城镇教师，大多情况下，“不知道”的比例均呈现由城市向农村递减的趋势。其次，农村教师对农村乡镇中心至少有一所幼儿园和农村基本普及学前一年教育持肯定态度，符合程度分别为89.2%和70%，高于城市城镇教师的评价;但农村教师并没有深切地感受到农村幼儿园建设享有明显的政策倾斜，“非常符合”的比例仅为5.8%，“不知道”的比例高达40.8%。由此可见，不同地区的利益相关者关注的内容是有差异的，与利益相关者密切相关的内容评价具有较大的参考价值，农村教师对农村学前教育普及建设的感知和评价具有现实意义。（见表5）
（2）幼儿园教师对弱势群体扶持的评价
虽然幼儿园教师对弱势群体扶持的评价较高，但调查显示，教师对弱势群体扶持情况存在“不知道”的比例在20%～30%之间，而且是城乡教师的共有现象。弱势群体扶持的符合程度在50%～70%之间，其中外来随迁子女入园有保障和留守幼儿入园有保障的符合程度较高（见表6）。因此，政府和教师都应该加强对弱势群体尤其是贫困家庭和特殊需要幼儿的扶持和关注。
（二）幼儿园教师对第二期三年行动计划的期待与建议
针对第一期三年行动计划存在的问题与不足，幼儿园教师对第二期三年行动计划提出了自己的期待与建议，主要有：
第一，建议全力改善幼儿园教师待遇，促进教师队伍建设的大发展。幼儿园教师急切呼吁改变其目前尴尬地位和困境，希望“提高幼儿园教师待遇，合理提高工资，加大幼儿教师编制的数量，提高教师素质，多给培训机会，让幼儿教师的社会地位有所提高，加强幼儿教师的教学积极性”等。因此，当务之急是加大政府投入的力度，加强保障幼儿教师的地位、待遇的政策支持。
第二，建议进一步关注农村学前教育和弱势群体的公平均衡发展。促进公平是普及学前教育的核心要素。教师对农村学前教育普及建设的评价最低，且不同地区教师对三年行动计划的评价中，农村教师的评价均低于城市城镇教师。因此，农村教师呼吁“农村幼儿教师待遇提高，培训机会增多”“农村幼儿园环境的改善，不再有幼儿园教学小学化现象”“缩小农村教师与城市教师待遇差，加强财政投入”。虽然第一期三年行动计划对促进我国学前教育的发展取得了一些成效，但农村幼儿园与城市城镇幼儿园之间依然存在较大差距，弱势群体的关注度明显不足，为了保障每个幼儿享受公平的受教育权，应同等重视和发展不同地区的幼儿园，关注弱势群体，“解决好进城务工人员随迁子女入园问题，满足群众多样化、多层次的需求”。 第三，建议加强政府管理，加大并合理分配财政投入。教育政策的实施依赖于政府的推行和管理，财政投入的优化配置是促进教育公平和有效发展的手段。目前，乡镇一级政府承担着学前教育管理的主要责任和直接责任，但其财力最为薄弱，使得学前教育发展的经费投入没有保障。教师对财政投入的透明度也较为模糊，建议“应切实明确‘基层教育主管部门’的职责分工，使学前教育建立起完善的管理体制和督导评估”“加强软环境建设，加大财政投入”等。“要改变单级政府财政投入的方式，采取多级政府共同投入的方式”，在提高我国学前教育管理责任主体重心的同时，中央政府应加大学前教育财政投入，促进财政资源公平合理地向弱势的农村学前教育和民办园流动。
四、讨论
（一）第一期三年行动计划实施的主要成效与不足
在探寻三年行动计划的实质问题之前，我们应首先从不同于政府评价的视角来看学前教育发展的效果。整体来看，幼儿园教师肯定了第一期三年行动计划的实施效果，普遍认为计划的实施使得政府更加重视发展学前教育，采取的措施较好地促进了本地区学前教育的发展，执行情况较令人满意，正如教育部在三年行动计划的新闻发布会上所说“入园难”问题初步缓解。政府在学前教育事业中较好地履行了发展职责，财政投入机制在幼儿园的玩教具配备和图书添置上有较大改观，新改扩建幼儿园的数量明显增加，幼儿园教师的学历提高，培训的机会、广度和持久度受到肯定，也基本能够保证农村地区各乡镇至少有一所中心幼儿园。
但同时也应当注意到，在幼儿园教师看来，第一期三年行动计划也存在诸多问题与不足，如财政投入总量依然满足不了学前教育的快速发展，财政分配不合理制约农村和民办园的发展，“学前教育成本分担和运行保障机制尚未普遍建立”;教师并没有明显地感受到民办普惠性幼儿园数量增加以及有效盘活了学前教育资源;幼儿园教师地位、基本的工资待遇、编制和职称等得不到保障;农村教师也没有感受到政府对农村学前教育普及建设的重视，农村幼儿园及教师受益较低;教师对弱势群体扶持情况的不知情度较高。这些问题都应成为第二期三年行动计划完善制定和实施的基础性参考。
（二）三年行动计划信息公开与宣传力度有待进一步加强
本研究发现，幼儿园教师对三年行动计划的一些方面存在较多的不知情，这在一定程度上反映了政府和相关教育主管部门对教育政策的宣传和公示等不公开不透明。彻底贯彻行政公开原则、切实保障公民的知情权、完善政府信息公开制度、加速政府信息流动，有利于改变目前这种政府信息闲置的状态，使政府信息充分为社会所利用，有效地促进经济发展，创造巨大的社会经济效益。同理，相关教育主管部门的宣传作用也非常重要。政策的不公开不透明阻碍公民知情权的实现，导致政府、相关教育主管部门和基层的主要利益相关者之间互不融通，学前教育政策和资讯的流通受阻，制约教育政策的落实和成效，而信息流通是教育政策有效实施的重要保障。依法实施政府信息公开是人民政府密切联系人民群众、转变政风的内在要求，是建设现代政府、提高政府公信力和保障公众知情权、参与权、监督权的重要举措。因此，政府和相关教育主管部门都要加大学前教育政策的宣传力度，让政策真正为人民群众所熟知。
另外，幼儿园教师对三年行动计划的关注度不够也造成不知情现象的发生。幼儿园教师是三年行动计划的利益相关者，但具体到该计划的不同方面和层次，教师更多地关注与其自身利益更加紧密的部分。针对此现象，教师应该增强获取学前教育政策信息的意识和能力，积极自主地了解与学前教育政策相关的信息和资源。只有政府和基层教师共同加强学前教育政策信息的沟通，才能更顺利地推动学前教育的发展。
（三）幼儿园教师的期待与建议应成为第二期三年行动计划制定与实施的重要参考
政策评价本身是一个综合的、系统的过程，仅仅靠政府单一主体来完善政策评价是不现实的，必须动员各种政策评价的资源。从利益相关者角度出发评价政策的影响和合理性，倾听被政策影响和可以影响政策的社会成员的不同意见，最大限度地回应公民诉求，使得政策制定更加科学、民主，顺应了行政民主的政府管理新趋势。幼儿园教师是三年行动计划的重要内部利益相关者，不同利益相关者的利益诉求不同，教师的身份和所处的工作环境决定了他们关注学前教育发展的内容和教育政策评价。政府要重视并充分地听取吸纳教师对三年行动计划的需求和建议，将其纳入到构建学前教育政策的体系中，满足基层利益相关者的诉求，因为教师能够“从自身感受或亲自体验等来对政府绩效、施政效果和服务质量做出评价”。
教育政策监测与评估是一个多元复合体。也有学者提到，行政监督与制约主体具有法定性、多元性、复杂性和外在性等。因此，幼儿园教师作为教育政策多元评价和监督的重要人物，对三年行动计划的评价能够自下而上较为全面地了解政府在三年行动计划中的履职情况，在一定程度上对政府在发展学前教育中的作为起到了监督作用。这对于政府加强自身建设、实施政策信息公开、确保政府发展学前教育的职责进一步落实具有效力和现实意义。政府根据幼儿园教师的评价反思三年行动计划实施效果并采纳其建议，有助于提高学前教育政策制定的针对性、科学性和民主性，更有效地推动学前教育事业的发展。
（责任编辑 程友伟）