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摘 要：随着政治体制改革的不断深入，建设有限政府将部分市场管理职能转出已成为共识，非政府组织凭借其非政府性、非营利性等特点成为承接政府职能转变的重要主体。然而，当前我国非政府组织的发展遇到诸多瓶颈，法律体制不完善、双头管理的监管方式等问题抑制着其发展空间，为了使非政府组织得到健康长久的发展，政府必须加快自身职能的转变，同时推动非政府组织自身的能力建设，使两者达成双向互动的有效协调。
关键词：非政府组织 政府职能转移 能力建设
随着社会主义市场经济发展的不断深入，无限政府存在的问题使得政府不得不进行职能转变，只有转变政府职能才能更好的建设服务型政府、节约型政府和高效型政府。而从政府转移出去的职能必须有正规合法并有公信力的组织来承接，但是我国的非政府组织面临着来自政府和组织内部的双重压力，发展空间受限，自身处理社会事务的能力水平较低，所以加快和完善我国非政府组织建设并且向非政府组织转移部分政府职能成为了促进非政府组织对政府职能转移承接的必然要求。
一、非政府组织承接我国政府职能轉移成为社会发展的必然需求
非政府组织（NGO）在不同的国家有着不同的称谓，如“非营利组织”、“第三部门”、“公民社会部门”、“草根组织”等，西方国家非政府组织的发展历史悠久，各项职能和运作流程都较为完善，一些西方学者将非政府组织定义为“着眼于组织的基本结构和运作方式，凡是符合组织性、私有性、非营利性、自治性和志愿性五个特征的社会组织都可以被看作是非政府组织。”我国非政府组织的发展历史较短且发展程度不够完善，在组织架构、管理体制、运作流程等方面和西方国家的NGO有着较大区别。本文对我国非政府组织的理解为：非政府组织是以公共利益为目标取向，不以盈利为目的而是以服务大众、促进社会和谐稳定为宗旨，介于政府和营利组织之间的具有一定自治性、志愿性和公益性的正式社会组织。非政府组织的特征主要表现为：非政府性、非营利性、正规性、自治性以及志愿性。非政府组织在机构上独立于政府，正式成立并达到一定规模能够得到法律承认，不以营利为目的，其资产和盈余不得在成员间分配，能独立决断实行自主管理，在实际活动的开展中有显著的志愿参与。我国的政府职能配置长期以来受到高度集权的计划经济的影响，表现出“无限政府、全能政府”的特征，政府集中了大量的资源，承担着从宏观到微观无限的经济、社会职能，把本来应该由企业主体、市场主体和社会团体主体管理的事情都揽到自己身上并以设立政府机构的方式进行干预。随着近年来我国对外开放程度的不断加深和经济体制改革的深入开展，社会主义市场经济体制愈加强调市场在资源配置中的基础性作用，原有的“无限政府”受到了巨大冲击，主要表现在：一是由于社会多样性的不断提升，不同社会事务之间的性质有很大差异难以统一集中管理，而政府管理强调强制性和宏观性，大包大揽的管理方式必然面临管理效率和效益问题；二是由于政府长期以来事无巨细管理着大量的社会事务，使社会高度依赖政府，社会组织明显萎缩且发育不健全。这种半独立的状态导致社会组织无法正常行使原本的管理职能，社会功能分化程度较低。近年来推行的政府机构改革要求政府将许多职能归还社会，但这些社会职能涉及到公共利益，不可能由公民个人来承接，必须由具有一定的公信力、能够代表公民集体利益并且受到法律的认可和约束的非政府组织来承担。当前我国政府转出的职能主要包括三个方向：由行业协会实行经济活动的归口监督管理；由挂靠于政府的中介组织来负责仲裁、公正、法律咨询、审计和资产评估等管理，然后将这些职能逐步交付给市场中介组织负责；由事业单位负责原本政府为企业提供资源的服务，主要包括信息发布、人才引进、技术支持和发展战略咨询等。另外，政府扮演着公共服务提供者的角色，随着政府机构的精简和职能转移，许都本可以由市场提供的公共物品也需要由非政府组织来承接，人们对公共物品的需求逐渐多元化，政府即便能够提供相应的公共物品但实际存在低效问题，由非政府组织来承接这些政府难以提供而企业又不愿提供的公共产品和服务能够弥补因政府能力限制而造成的大量公益真空。
二、非政府组织承接政府职能转移的阻碍因素
1.政府的自利属性抑制了非政府组织独立发展的空间。政府自利属性最直接地表现为政府既有职能的扩张，具体表现为政府角色的错位、越位和缺位，政府官员及机构在自利属性的驱动下从自身利益出发，对于与自身利益密切相关的公共产品的提供和公共事务的管理实施全面干预，包揽各项社会事务。目前很多地方政府依然控制大部分本应回归社会的权力，造成了政府与社会之间职能界限的模糊。政府的自利属性在扩大职能范围的同时导致了应有职能的弱化。一方面导致了管理效率的降低，公共物品的提供明显表现出低效，难以满足社会高速发展背景下不断扩大的市场需求。在公共事务的处理方面则要面临严格的行政审批，严重影响了办事效率。另一方面，大包大揽的办事方式使政府在管理上容易出现纰漏，一些地方政府直接管理微观的市场活动，政府职能往往会在利己与利公的角色冲突中遭到侵蚀，服务民众的根本职能遭受弱化。在自利属性的驱使下，非政府组织仅仅承担由政府看来无利可图的少量社会职能，难以全面的有规划的承接本应由自身实施的社会职能，也无法得到实质性的发展空间。
2.有关非政府组织的法律法规不完善，监管机制不到位。依据1998年颁布的《社会团体登记管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》和《民办为企业单位登记管理暂行条例》等，我国目前对非政府组织的监管实行的是双重管理体制，即由登记主管机关和业务主管单位作为双重主体负责管理非政府组织。其特点是负责对非政府组织管理的机构是双重的，非政府组织的登记注册和业务管理要由政府的登记机关和业务主管单位双重审核、双重负责和双重监管。双重管理体制在宏观和微观两个方面对非政府组织实行严格管（下转封三）（上接第334页）理，这导致了非政府组织的各项注册手续十分复杂，两个管理主体同时管理又会导致责任推诿、分工不明等现象的发生，使非政府组织的行动受限。非政府组织的监管状况也不容乐观，除了统一的年检以外没有配套的日常监督。政府的监督主体杂乱导致了监管行为多头混乱的状况，再加上当前社会监督十分薄弱，非政府组织内部的监督自律组织也不完善，使得非政府组织运营中出现以权谋私等不良状况，与原本的组织发展宗旨相背离。 3.非政府组织面临资金瓶颈，自身发展水平受限。非政府组织的资金与社会资本的存量与质量密切相关，社会组织的信任、网络与规范等特征能够通过促进合作来提高社会效率。当前我国社会资本的分布不均对非政府组织的发展有很大的负面影响。一方面只有普遍的信任才能有普遍的合作，以我国非政府组织当前的发展水平很难得到普遍的信任，各种公益、志愿行为很难形成较大规模。另一方面，社会资本的内化使民众普遍以自己所在的群体作为生存发展的基础，仅捍卫本群体的利益，难以对本群体以外的人产生信任寻求合作。社会资本分布不均使得我国非政府组织的资金收入主要来源于政府拨款，另外以会员费、服务所得费、慈善事业等形式获得少部分资金。这种收入结构存在很多不合理的地方，大量资金由政府拨付导致非政府组织之间无法建立有效的竞争机制，过度依赖政府使非政府组织丧失了原有的独立性，利益边界模糊，变相成为了政府干预社会事务的途径。非政府组织资金较为缺乏，来过于单一，这都制约了其组织本身的健康发展。
三、促进我国非政府組织承接政府职能转移的对策建议
1.大力推动非政府组织的法制建设，建立有效的监管机制。现阶段我国非政府组织的法律环境和体系、相关法律法规都不健全，无法对非政府组织的成立以及运作中存在的问题进行规范。对此，政府应对现有的相关法律条文予以补充、调整和修改，立法明确非政府组织的组织界定、组织结构、管理方式、法律责任和与政府及社会之间的关系等，制订不同行业中非政府组织必须遵守的行业规则，使非政府组织的实际运作有法可依，有章可循，充分纳入法治化轨道。在对于非政府组织的监管方面，首先要建立统一规范的监督管理机构，政府明确各类非政府组织的监管部门，防止出现多头管理的现象。其次，要加强非政府组织内部监督管理部门的建设，加强组织运作过程中的内部监管。我国的对非政府组织的双重管理体制主要是对非政府组织的成立严格把关，但其成立后的日常管理则相对缺乏，因此政府应学习西方经验，将监管的重点转移到组织的日常运作中，建立规范的章程和相应的章程审核制度。另外要培育和发展社会监督和新闻媒体的外部监督，保证非政府组织的纯洁性和高效性。
2.进一步推动非政府组织对政府职能转移的承接，提升发展空间。非政府组织顺利承接政府职能必须以政府职能向非政府组织转移为前提，这样才能够使非政府组织得到必要的发展空间。政府进一步实施职能转变将本应由社会承担的一些职能逐步交还给社会，首先需要转变自身的管理理念。在市场经济的环境下政府应当为有限的政府，在经济运转中扮演“划桨者”的角色而非“掌舵者”，确定政府、市场、社会之间的合理边界从而控制自身的权力扩展，给市场更多自我调节的空间。其次是在有限政府的理念下合理地定位政府的职能，将一些政府完全没有必要直接进行管理的社会事务交由非政府组织处理，政府则在宏观上对其进行调控，做好培育、监管、调节和服务的功能，创造有序的市场环境。从各方面加强非政府组织对政府职能的承接可以使非政府组织能更多的参与医疗、教育以及社会保障等核心社会事务，摆脱原有的局限于特定群体的公益慈善事业的局面，更加全面而又深入的作用于社会发展和公众的日常生活，这就为非政府组织的发展提供了广阔的空间。
3.解决资金瓶颈问题，加强非政府组织的能力建设。我国非政府组织的发展缺乏应有的社会基础，其发展壮大的过程是在政府扶持与指导下的自我成长。为使非政府组织独立健康发展从而发挥管理社会事务的职能，亟需解决的问题是缺乏稳定独立的资金来源和较弱的自身运作管理的能力。要解决资金来源问题，一方面政府可以通过拨款直接提供资金保证非政府组织的基本日常运作或给予相应的税收优惠政策，如实行非营利税收制度，对由非政府组织开展的各项公益活动减免其所得税、营业税等税种。另一方面，非营利性虽然是非政府组织的特点之一，但是非营利并不代表不营利，在某些公共物品和公共服务的提供上，非政府组织可以将运营的成本都考虑进去进行收费，所得收入不为组织内部人员所得，但可作为营业收入计入非政府组织的主要收入来源。加强非政府组织的能力建设关键是专业人才的建设，这是一个长期而突出的问题。政府可以与高校合作发掘热心于社会服务的有志青年，对他们进行法律意识、理论水平和专业化工作水平的培训，成为非政府组织长期发展的接班人。另外，非政府组织应当加强志愿宣传，吸引更多的志愿者加入到志愿服务的行列。
四、结语
综上，我国非政府组织承接政府职能转移是政府开展行政体制改革建立有限政府的必然要求，也是加快非政府组织的健康发展，提升其发展空间的实现途径。尽管当前非政府组织的实际运作还存在着很大的问题，严重影响了对政府职能转移的承接，但是我们仍需不断改进，借鉴国外成功的经验，一方面政府要加快自身职能转变培育和发展非政府组织，另一方面非政府组织应在政府的扶持下选择正确的发展方向，提升自身的服务管理能力，探索新的发展道路。
参考文献：
[1]詹姆斯·P.盖拉特.21世纪非营利性组织管理 [M].北京：中国人民大学出版社，2003.
[2]柏学蠢.唐灿明.美国公共管理中政府与非政府组织 [J].中国行政管理，2011， 09.
[3]汪莉.非政府组织发展困境的制度性因素分析及制度重构 [J]. 中国行政管理. 2009， 02.
[4]金太军.张劲松.政府的自利性及其控制 [J].江海学刊，2002， 02.
[5]胡晓.合作与制衡：非政府组织与政府良性互动关系研究 [J]. 理论研究. 2011， 02.
[6]徐顽强，张红方.社会中介组织承接政府职能转移的路径 [J]. 湖北大学学报. 2012， 01.
作者简介：徐晗凝 （1992—）， 女，汉族 ，江苏常州，硕士研究生，苏州大学政治与公共管理学院2014级研究生，研究方向：行政管理。
关键词：非政府组织 政府职能转移 能力建设
随着社会主义市场经济发展的不断深入，无限政府存在的问题使得政府不得不进行职能转变，只有转变政府职能才能更好的建设服务型政府、节约型政府和高效型政府。而从政府转移出去的职能必须有正规合法并有公信力的组织来承接，但是我国的非政府组织面临着来自政府和组织内部的双重压力，发展空间受限，自身处理社会事务的能力水平较低，所以加快和完善我国非政府组织建设并且向非政府组织转移部分政府职能成为了促进非政府组织对政府职能转移承接的必然要求。
一、非政府组织承接我国政府职能轉移成为社会发展的必然需求
非政府组织（NGO）在不同的国家有着不同的称谓，如“非营利组织”、“第三部门”、“公民社会部门”、“草根组织”等，西方国家非政府组织的发展历史悠久，各项职能和运作流程都较为完善，一些西方学者将非政府组织定义为“着眼于组织的基本结构和运作方式，凡是符合组织性、私有性、非营利性、自治性和志愿性五个特征的社会组织都可以被看作是非政府组织。”我国非政府组织的发展历史较短且发展程度不够完善，在组织架构、管理体制、运作流程等方面和西方国家的NGO有着较大区别。本文对我国非政府组织的理解为：非政府组织是以公共利益为目标取向，不以盈利为目的而是以服务大众、促进社会和谐稳定为宗旨，介于政府和营利组织之间的具有一定自治性、志愿性和公益性的正式社会组织。非政府组织的特征主要表现为：非政府性、非营利性、正规性、自治性以及志愿性。非政府组织在机构上独立于政府，正式成立并达到一定规模能够得到法律承认，不以营利为目的，其资产和盈余不得在成员间分配，能独立决断实行自主管理，在实际活动的开展中有显著的志愿参与。我国的政府职能配置长期以来受到高度集权的计划经济的影响，表现出“无限政府、全能政府”的特征，政府集中了大量的资源，承担着从宏观到微观无限的经济、社会职能，把本来应该由企业主体、市场主体和社会团体主体管理的事情都揽到自己身上并以设立政府机构的方式进行干预。随着近年来我国对外开放程度的不断加深和经济体制改革的深入开展，社会主义市场经济体制愈加强调市场在资源配置中的基础性作用，原有的“无限政府”受到了巨大冲击，主要表现在：一是由于社会多样性的不断提升，不同社会事务之间的性质有很大差异难以统一集中管理，而政府管理强调强制性和宏观性，大包大揽的管理方式必然面临管理效率和效益问题；二是由于政府长期以来事无巨细管理着大量的社会事务，使社会高度依赖政府，社会组织明显萎缩且发育不健全。这种半独立的状态导致社会组织无法正常行使原本的管理职能，社会功能分化程度较低。近年来推行的政府机构改革要求政府将许多职能归还社会，但这些社会职能涉及到公共利益，不可能由公民个人来承接，必须由具有一定的公信力、能够代表公民集体利益并且受到法律的认可和约束的非政府组织来承担。当前我国政府转出的职能主要包括三个方向：由行业协会实行经济活动的归口监督管理；由挂靠于政府的中介组织来负责仲裁、公正、法律咨询、审计和资产评估等管理，然后将这些职能逐步交付给市场中介组织负责；由事业单位负责原本政府为企业提供资源的服务，主要包括信息发布、人才引进、技术支持和发展战略咨询等。另外，政府扮演着公共服务提供者的角色，随着政府机构的精简和职能转移，许都本可以由市场提供的公共物品也需要由非政府组织来承接，人们对公共物品的需求逐渐多元化，政府即便能够提供相应的公共物品但实际存在低效问题，由非政府组织来承接这些政府难以提供而企业又不愿提供的公共产品和服务能够弥补因政府能力限制而造成的大量公益真空。
二、非政府组织承接政府职能转移的阻碍因素
1.政府的自利属性抑制了非政府组织独立发展的空间。政府自利属性最直接地表现为政府既有职能的扩张，具体表现为政府角色的错位、越位和缺位，政府官员及机构在自利属性的驱动下从自身利益出发，对于与自身利益密切相关的公共产品的提供和公共事务的管理实施全面干预，包揽各项社会事务。目前很多地方政府依然控制大部分本应回归社会的权力，造成了政府与社会之间职能界限的模糊。政府的自利属性在扩大职能范围的同时导致了应有职能的弱化。一方面导致了管理效率的降低，公共物品的提供明显表现出低效，难以满足社会高速发展背景下不断扩大的市场需求。在公共事务的处理方面则要面临严格的行政审批，严重影响了办事效率。另一方面，大包大揽的办事方式使政府在管理上容易出现纰漏，一些地方政府直接管理微观的市场活动，政府职能往往会在利己与利公的角色冲突中遭到侵蚀，服务民众的根本职能遭受弱化。在自利属性的驱使下，非政府组织仅仅承担由政府看来无利可图的少量社会职能，难以全面的有规划的承接本应由自身实施的社会职能，也无法得到实质性的发展空间。
2.有关非政府组织的法律法规不完善，监管机制不到位。依据1998年颁布的《社会团体登记管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》和《民办为企业单位登记管理暂行条例》等，我国目前对非政府组织的监管实行的是双重管理体制，即由登记主管机关和业务主管单位作为双重主体负责管理非政府组织。其特点是负责对非政府组织管理的机构是双重的，非政府组织的登记注册和业务管理要由政府的登记机关和业务主管单位双重审核、双重负责和双重监管。双重管理体制在宏观和微观两个方面对非政府组织实行严格管（下转封三）（上接第334页）理，这导致了非政府组织的各项注册手续十分复杂，两个管理主体同时管理又会导致责任推诿、分工不明等现象的发生，使非政府组织的行动受限。非政府组织的监管状况也不容乐观，除了统一的年检以外没有配套的日常监督。政府的监督主体杂乱导致了监管行为多头混乱的状况，再加上当前社会监督十分薄弱，非政府组织内部的监督自律组织也不完善，使得非政府组织运营中出现以权谋私等不良状况，与原本的组织发展宗旨相背离。 3.非政府组织面临资金瓶颈，自身发展水平受限。非政府组织的资金与社会资本的存量与质量密切相关，社会组织的信任、网络与规范等特征能够通过促进合作来提高社会效率。当前我国社会资本的分布不均对非政府组织的发展有很大的负面影响。一方面只有普遍的信任才能有普遍的合作，以我国非政府组织当前的发展水平很难得到普遍的信任，各种公益、志愿行为很难形成较大规模。另一方面，社会资本的内化使民众普遍以自己所在的群体作为生存发展的基础，仅捍卫本群体的利益，难以对本群体以外的人产生信任寻求合作。社会资本分布不均使得我国非政府组织的资金收入主要来源于政府拨款，另外以会员费、服务所得费、慈善事业等形式获得少部分资金。这种收入结构存在很多不合理的地方，大量资金由政府拨付导致非政府组织之间无法建立有效的竞争机制，过度依赖政府使非政府组织丧失了原有的独立性，利益边界模糊，变相成为了政府干预社会事务的途径。非政府组织资金较为缺乏，来过于单一，这都制约了其组织本身的健康发展。
三、促进我国非政府組织承接政府职能转移的对策建议
1.大力推动非政府组织的法制建设，建立有效的监管机制。现阶段我国非政府组织的法律环境和体系、相关法律法规都不健全，无法对非政府组织的成立以及运作中存在的问题进行规范。对此，政府应对现有的相关法律条文予以补充、调整和修改，立法明确非政府组织的组织界定、组织结构、管理方式、法律责任和与政府及社会之间的关系等，制订不同行业中非政府组织必须遵守的行业规则，使非政府组织的实际运作有法可依，有章可循，充分纳入法治化轨道。在对于非政府组织的监管方面，首先要建立统一规范的监督管理机构，政府明确各类非政府组织的监管部门，防止出现多头管理的现象。其次，要加强非政府组织内部监督管理部门的建设，加强组织运作过程中的内部监管。我国的对非政府组织的双重管理体制主要是对非政府组织的成立严格把关，但其成立后的日常管理则相对缺乏，因此政府应学习西方经验，将监管的重点转移到组织的日常运作中，建立规范的章程和相应的章程审核制度。另外要培育和发展社会监督和新闻媒体的外部监督，保证非政府组织的纯洁性和高效性。
2.进一步推动非政府组织对政府职能转移的承接，提升发展空间。非政府组织顺利承接政府职能必须以政府职能向非政府组织转移为前提，这样才能够使非政府组织得到必要的发展空间。政府进一步实施职能转变将本应由社会承担的一些职能逐步交还给社会，首先需要转变自身的管理理念。在市场经济的环境下政府应当为有限的政府，在经济运转中扮演“划桨者”的角色而非“掌舵者”，确定政府、市场、社会之间的合理边界从而控制自身的权力扩展，给市场更多自我调节的空间。其次是在有限政府的理念下合理地定位政府的职能，将一些政府完全没有必要直接进行管理的社会事务交由非政府组织处理，政府则在宏观上对其进行调控，做好培育、监管、调节和服务的功能，创造有序的市场环境。从各方面加强非政府组织对政府职能的承接可以使非政府组织能更多的参与医疗、教育以及社会保障等核心社会事务，摆脱原有的局限于特定群体的公益慈善事业的局面，更加全面而又深入的作用于社会发展和公众的日常生活，这就为非政府组织的发展提供了广阔的空间。
3.解决资金瓶颈问题，加强非政府组织的能力建设。我国非政府组织的发展缺乏应有的社会基础，其发展壮大的过程是在政府扶持与指导下的自我成长。为使非政府组织独立健康发展从而发挥管理社会事务的职能，亟需解决的问题是缺乏稳定独立的资金来源和较弱的自身运作管理的能力。要解决资金来源问题，一方面政府可以通过拨款直接提供资金保证非政府组织的基本日常运作或给予相应的税收优惠政策，如实行非营利税收制度，对由非政府组织开展的各项公益活动减免其所得税、营业税等税种。另一方面，非营利性虽然是非政府组织的特点之一，但是非营利并不代表不营利，在某些公共物品和公共服务的提供上，非政府组织可以将运营的成本都考虑进去进行收费，所得收入不为组织内部人员所得，但可作为营业收入计入非政府组织的主要收入来源。加强非政府组织的能力建设关键是专业人才的建设，这是一个长期而突出的问题。政府可以与高校合作发掘热心于社会服务的有志青年，对他们进行法律意识、理论水平和专业化工作水平的培训，成为非政府组织长期发展的接班人。另外，非政府组织应当加强志愿宣传，吸引更多的志愿者加入到志愿服务的行列。
四、结语
综上，我国非政府组织承接政府职能转移是政府开展行政体制改革建立有限政府的必然要求，也是加快非政府组织的健康发展，提升其发展空间的实现途径。尽管当前非政府组织的实际运作还存在着很大的问题，严重影响了对政府职能转移的承接，但是我们仍需不断改进，借鉴国外成功的经验，一方面政府要加快自身职能转变培育和发展非政府组织，另一方面非政府组织应在政府的扶持下选择正确的发展方向，提升自身的服务管理能力，探索新的发展道路。
参考文献：
[1]詹姆斯·P.盖拉特.21世纪非营利性组织管理 [M].北京：中国人民大学出版社，2003.
[2]柏学蠢.唐灿明.美国公共管理中政府与非政府组织 [J].中国行政管理，2011， 09.
[3]汪莉.非政府组织发展困境的制度性因素分析及制度重构 [J]. 中国行政管理. 2009， 02.
[4]金太军.张劲松.政府的自利性及其控制 [J].江海学刊，2002， 02.
[5]胡晓.合作与制衡：非政府组织与政府良性互动关系研究 [J]. 理论研究. 2011， 02.
[6]徐顽强，张红方.社会中介组织承接政府职能转移的路径 [J]. 湖北大学学报. 2012， 01.
作者简介：徐晗凝 （1992—）， 女，汉族 ，江苏常州，硕士研究生，苏州大学政治与公共管理学院2014级研究生，研究方向：行政管理。