论文部分内容阅读
摘要：为避免离职后的公职人员在再就业时利用在职时的权威、关系和影响等谋取私利，不少国家都对离职公职人员在一定期限内的某些行为进行了限制。通过比较发达国家贯彻落实公职人员离职后从业限制制度的经验，归纳出国外公职人员离职后就业限制管理值得借鉴的做法，并提出我国健全和完善公职人员离职后就业限制制度需致力于：建立完备的法律制度；加强全面的预防管理；重点落实有力的违法惩罚；大力推进有效的公开监督；重视推行严格的道德规范以及探索促进适时的制度发展。
关键词：公职人员管理；就业限制；离职后就业
中图分类号：D523.2文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2015）05-0017-10
公职人员离职后就业限制是指国家通过政策法律对公职人员离职后从业进行规制、监控，严格规范公职人员离职后的再就业行为，达到趋利避害的目的。公职人员离职后或实际离开政府职位前，凭借离职前所掌握的信息或联系人，为自己或他人谋取利益，这就构成了利益冲突。这种利益冲突是指政府公职人员所代表的公共利益与其自身所具有的私人利益二者之间的冲突。公职人员如果不恰当地利用私人身份的利益就会影响他们履行公共责任，而如果公职人员的私人利益不恰当地影响到他们履行公共职责，就构成了现实中的利益冲突。从伦理上讲，公共职务要求任职者必须百分之百地为国家利益或公共利益服务，恪尽职守，不得借公职之便为个人谋取利益。但在现实中，公共利益和私人利益之间潜在的冲突司空见惯。
在西方国家，公共部门与私营部门间人员的流动被称为“旋转门”现象。为激发劳动力市场活力，促进经济发展，很多国家鼓励这样的人员流动。公职人员离职后在一般情况下可以从事其他职业和活动。但是，公私部门间人员的流动可以说是一柄双刃剑，可能会促进市场经济的发展并加快新时期人才流动的速度，实现人尽其才；然而，也有可能导致市场竞争的不公平并滋生隐形腐败。
西方许多国家都认为，要确保政府的公信力，必须保证政府官员始终不渝地为公共利益服务。当公职人员离职时，需要建立起相应的机制，确保公共利益不受损害，及时预防、发现并控制利益冲突，才能够有效保障公共利益，减少公职人员离职对公共部门廉洁度的影响。因此，为避免离职后的公职人员在再就业时利用在职时的权威、关系和影响等谋取私利，各国对离职公职人员在一定期限内的某些行为进行了限制。
一、国外公职人员离职后就业限制的法律体系建设
针对公职人员离职后的就业限制，许多国家都制定了不同层面的法律法规，为公职人员离职后就业限制提供了法律依据。各国用于防止和管理离职公务人员就业利益冲突的各种法律工具中，最常用的是一级立法，然后是行为准则、二级立法、其他法律文件和非法律文件。许多国家，包括美国、加拿大等都使用了多种法律工具对公职人员离职后从业问题进行规范。
（一）通过一级法律法规进行规范
许多国家都通过国家一级法律法规对公职人员离职后的就业限制进行细致的规定，包括公职人员离职后的就业审查、就业活动和就业限制期限等，以防止离职公职人员就业中的利益冲突。如美国的《美国联邦法规》和《道德改革法案》、加拿大的《利益冲突法》、日本的《日本公共服务法》、法国的《刑法典》等法律都对公职人员离职后就业限制进行了规范。
相较于其他工具，国家的一级法律法规更具威慑力，相应的法律惩罚措施也更加严厉。但是，在其有力防止离职公职人员就业利益冲突的同时，国家基本法也可能对即将担任公职的人员造成不小的压力，因为他们会将这些禁止和限制条件视为对其权力的过分约束。
（二）通过二级法律法规进行规范
不少国家也通过法律实施机构出台附属性配套法规，包括政府指令、规范、规定、法令等，对公职人员离职后的从业进行限制。相对于基本立法，配套性法规较为灵活，可根据国家的实际情况进行修订。如《英国公务员企业任命规定》和葡萄牙的《公共管理者条例》等法律法规都对公职人员离职后就业限制进行了规范。
附属性配套法规（包括指令、条例、规程或法令）通常直接由国家基本法的某条法律衍生而来，并进一步细化国家基本法。例如，附属性配套法规可能会对有关一般利益冲突或离职公职人员就业利益冲突的法令条款进行详细说明。
通过进一步细化国家基本法的应用和执行，附属性配套法规提高了国家基本法的威慑效力。利用附属性配套法规来执行国家基本法的好处在于：倘若一个国家的离职公务人员就业制度需要进行调整，那么附属性配套法规的修订则相对容易。
（三）通过其他法律文书进行规范
许多国家制定了其他法律文书，包括命令、公告、协议等，针对公职人员离职后就业限制的具体问题进行补充规定。这些文件可以用于解决离职公职人员就业中运用立法手段解决不了的特殊问题。
将有关离职公职人员就业限制的条款纳入合同范围是一种新趋势，也是利用其他法律文件规范公职人员离职后再就业行为的典型例子。例如，美国、澳大利亚、新西兰、芬兰、挪威等国都会将公职人员离职的相关规定或限制列入合同条款中，以预防其离职后做出损害公共利益的行为。有关离职公职人员就业的具体条款能够更有针对性地处理可能出现的离职后问题，同时，签字生效的合同为该条款规定的限制条件的执行提供了坚实的基础。
在新西兰，首席执行官的聘任合同被纳入了离职公职人员就业条款。这些合同规定，公职人员从政府部门离职后将经历一段冷却期，以限制其利用职务便利从事交易活动。
2005年，挪威分别通过了《公职人员离职就业指导方针》和《政治人物离职就业指导方针》[1]，而这两项方针只有被纳入某一具体的雇员雇用合同时才有效。
（四）通过行为准则进行规范
许多国家也通过制定行为准则，包括道德准则、价值声明、原则声明等，详细规范公职人员离职后的特定行为。如加拿大政府订立了《价值与道德守则》、《政府官员利益冲突和离职再就业守则》，规定了公职人员离职后的行为限制和准则。一般而言，行为准则的威慑效果不及法规，尤其在规范公职人员就业活动方面的威慑力并不强。不过，法规主要用于预防和惩罚不道德的行为，而准则以及价值主张通常使用鼓舞人心的语言和措辞温和的警告来鼓励人们做“正确的事情”，因此重在鼓励廉正而非惩治腐败。 法律是通常意义上的“硬法”，相反，行为准则属于“软法”。值得注意的是，行为准则具有多种表现形式，并且类似于“道德准则”——价值观念和原则主张。有些国家将有关离职公职人员就业的规定归结为行为准则或伦理准则的范畴；有些国家，如加拿大，既有道德准则又有行为准则。政治人物和公职人员可以共同遵守同一部准则，也可分别遵守不同的准则。
对于行为准则可以做出非常笼统的规定，也可以详细地规定各种可能性。一些国家的公共服务准则或价值主张将这两种方法折中运用，提出了核心价值观（如廉正和公平），并以此为基础规定处理不同类型利益冲突的原则和规则，其中就包括离职公职人员就业利益冲突。况且，这些准则对其执行也做出了规定。例如，美国《行政部门行为准则》的执行部分有一个章节专门规定，“求职”初期行为依照行政法规来执行，而对 “就业谈判”的实际行为的限制条件依照刑事法规来执行[2]。
二、各国公职人员离职后就业限制制度的落实和执行
美国、加拿大、英国等发达国家主要通过加强制度的全面性、提高制度的可操作性、建立健全事前审查机制、采用严格的惩罚措施、加大对制度的宣传等手段来推进公职人员离职后就业限制法律法规的贯彻执行，防止“旋转门”等现象损害公共利益。
（一）加强制度的全面性
各国在进行制度设计时，十分重视制度的全面性和规范性，对公职人员离职就业的重要风险领域与相关各方进行了全面覆盖，以有效地预防和解决各种与公职人员离职就业相关的利益冲突问题。
第一，各国政府在制定有关制度和政策的时候尽可能覆盖所有的关键风险领域。除就业可能引发的风险外，在不少国家的制度中还对公职人员离职后到私营部门或其他组织中出任代表、担任咨询以及参与谈判活动、不当使用内部信息等风险点都进行了规范和控制，能够有效防范或减少离职公职人员在与公私部门互动相关的风险领域的犯罪行为。
第二，各国的制度基本上都涵盖了公共部门的所有人员，包括公选官员（尤其是政府部长级官员和立法机关成员）、任命官员（包括政治任命官员）、以及就职于各部门、地区政府机构、国企和各种其他公共部门和组织的普通雇员等。对于一些特殊雇员群体，如采购和合同管理人员，以及某些金融监管机构的官员，有些国家的法律也进行了规范。
第三，各国的制度也涵盖了所有可能涉及公职人员就业利益冲突问题的相关实体。这些制度设计不仅考虑到了公职人员离职后到私营部门就业的风险，也考虑到了公职人员离职后到非营利组织或其他类型组织就业的风险。
（二）提高制度的可操作性
除应用多种不同层次的法律工具对离职公职人员就业问题进行规范外，各国也很重视加强制度的可操作性。
第一，通过出台应用指南、指导性文件等加强制度的可操作性。例如，加拿大出台了《利益冲突和离职后就业政策的应用指南》，对如何应用公职人员离职后就业限制的法律法规进行了详细的说明，举出一些案例详细地对有关规定中的概念进行分析，为如何处理离职后就业的相关问题提供参考。英国则出台了《对部门或机构执行王室官员接受外部任命条例的指导》，其中对有关法规执行过程中可能遇到的难点问题进行了说明，并提供了相应的应对措施或建议。
第二，通过详细的立法解释或案例参考增强制度的可操作性。例如，美国的《美国联邦法规汇编》、《行政部门雇员道德行为准则》对《美国法典》、《道德改革法案》[3]中对有关离职公职人员就业限制问题的相关法律列出了详细的立法解释，包括相关定义、适用范围。相关条款还细化到正在寻找工作时的回避、寻找工作时的豁免或授权允许参加、基于未来工作的安排或洽谈后期其他安排的回避等，而且还列出了许多案例供参考和比较，相比晦涩的法律条文，内容明确易懂，容易操作。
（三）建立健全事前审查机制
包括英国、日本、法国等在内的很多国家都设置了离职公职人员审查的专门机构，建立了较为完善的事前审查机制，约束和监督公职人员离职及再从业后的行为。
第一，建立独立的审查机构加强事前审查的公平性。例如，英国成立了企业任职咨询委员会，专门负责执行《英国公职人员企业任命规定》。这个委员会有一个重要的职责，就是对高级公职人员离职后到企业任职进行事前审查。司级及以上公职人员如果想要离职后到企业就职，必须填写申请表，并将该表呈交该咨询委员会进行审查。该委员会则会向总理或其他相关行政首长提出建议，包括是否应该有条件或者无条件地批准该申请，或者是否应该适用一定等待期的规定。我国香港地区则成立了离职公职人员就业申请咨询委员会，该咨询委员会由9人组成，秘书处职能纳入公务及司法人员薪俸及服务条件咨询委员会联合秘书处，独立于公职人员事务局。
第二，制定严格详细的审查程序提高了事前审查的有效性。例如，西班牙就在2006年5月通过的利益冲突法中，明确了审批决策流程。离职高级官员在接受未来的任何就业活动前，必须告知利益冲突办公室。利益冲突办公室应按程序进行审批。再如，在香港，首长级（Directorate）公职人员离职后就业要进行严格的事前审查[4]。一是首长级公职人员离职后就业必须填报再就业申请，而且申请中必须提供任职政府最后三至六年期间，与准雇主及其相关公司在合约、法律、公务及其他事务上的重要接触和往来等资料，以供审查参考。二是公职人员事务局局长（或其他主管司长或局长）对该申请进行内部审查。三是该申请还必须提交离职公职人员就业申请咨询委员会进行外部审查。获批准离职就业的官员需向政府提交聘用合约副本，政府会把该名退休官员需要遵守的工作限制，直接通知准雇主；一旦再就业官员的职责与提交政府的聘用合约出现重大变更，须事先获政府批准。
（四）采用严格的惩罚措施
美国、法国、日本等国家根据出台的法律规章，相应制定了违反离职后就业限制条款的详细惩罚措施，包括判处罚款、徒刑等，增强了有关制度的威慑力，加强对相关利益冲突的规范和控制。 许多国家采用比较严厉的刑事处罚来惩戒违反离职后就业限制的公职人员。例如，日本的《国家公共服务法》规定，违反离职公职人员就业限制和禁止条件的人员应被判处一年以下有期徒刑，或不超过
50万日元的罚款。在韩国，刑事制裁依据情节严重程度，判处一年以下有期徒刑；在美国，将判处五年以下有期徒刑和不超过5万美元的罚款，或者是收缴违法所得，以数额较高者为准。在法国，根据《刑法典》，在离职后三年内，若前公职人员在其离职前三年内曾管理或监督的企业任职，则该行为构成犯罪，可处以2年有期徒刑，以及3万欧元的罚款。
还有一些国家主要采用罚款、行政处分等惩戒手段。例如，在加拿大，《利益冲突法》强化了利益冲突与道德专员的角色。专员拥有司法或准司法背景，有权对违反《利益冲突法》的人员进行罚款，并参考群众投诉情况做出惩戒措施。葡萄牙则在《公共管理者条例》中规定：一是禁止公共管理者在其任期内与其未来雇主签署任何就业协议，或在其任期结束后为同部门的公司提供服务；二是任何违反有关禁忌和禁令规定的公共管理者将被处以免职处分，这不仅意味着其任期的结束，也意味着其无法再享受任何原有的补贴或津贴。
（五）加大对制度的宣传
从各国经验看，离职公职人员就业规定的成功实施极大地依赖于向离职公职人员就业体系中所有相关方的有力宣传，包括在公共部门、私营部门和非营利领域的宣传。
美国、加拿大、德国等国最普遍采用的宣传措施包括简报、辅导与提供有关咨询建议。上述措施包括向新员工正式概述离职后再就业的要求，在离职面谈中或通过信件的方式，向离职员工正式提醒离职公职人员就业的限制条件。在公职人员需要的时候，特别对其进行离职就业要求辅导，或者进行定期辅导。例如，美国的政府道德办公室通过为行政部门的雇员提供相关的宣传册、录像及软件资料、非正式咨询函件和备忘录等加强对有关问题的宣传，推动制度和政策的贯彻落实。美国纽约市利益冲突委员会建立了专题网站，以提供与利益冲突有关的规则信息，特别是离职公职人员就业限制的相关信息。网站内容包括诸如具体案例的各种指导和培训资料。通过这些宣传，提高公众及相关公职人员对法律和政策的理解，加强他们对有关原则、标准和程序的掌握，有利于推动他们遵守相关制度和政策。
三、国外公职人员离职后就业限制管理的经验借鉴
综合以上的分析，典型的发达国家政府主要从以下6个方面入手，预防、发现和控制公职人员离职后就业可能产生的利益冲突，从而有效预防公职人员利用离职后的就业行为从事更为隐蔽的腐败行为。这些良好做法也成为有效的离职公职人员就业限制管理的6大关键支柱，主要包含以下几个方面特点。
（一）法治为先，健全法律制度
各国都十分重视规范公职人员离职后就业可能产生的利益冲突问题，通过建立完善的法律制度，利用法治手段来多层次、全方位地规范公职人员离职后就业行为。一方面，通过严谨的法律制度设计，体现公平的法治精神。各国在制定相关法律制度时，更加关注的是维护公共利益不受损害以及有效防止和管理离职公职人员就业的利益冲突。设置相应限制手段或惩治措施的重点是这些制度是否适合本国实际情况，以及针对可能发生的违法行为的严重程度，这些制度是否公平、恰当及有效。例如，各国在设置离职公职人员的就业冷却期限期时，会根据公职人员等级、特殊群体或特别风险领域进行适当调整。针对决策者、政治人物、高级公职人员及风险领域的公职人员而言，有关限制制度更为严格。
另一方面，通过建立完善的制度体系，夯实法治基础，有效发挥制度的权威性和规范作用。在许多国家，规范公职人员离职后就业问题的法律法规形成了系统的法律体系，不同层次的法律法规发挥着不同的规制和威慑作用，法律架构系统、清晰、完整。例如，在美国和加拿大，在运用刚性较强、层次较高的法律法规对公职人员的利益冲突问题进行规范的同时，也注意附属性配套法规的建设，进一步细化一级法律法规的应用和执行。
（二）防范为主，加强规范管理
许多国家认为，解决离职公职人员的利益冲突问题，重点应该放在源头治理上，必须加强预防和事前管理，从根源上遏制利益冲突问题的产生。
一方面，通过建立独立的管理机构或审查机构，推动规范化管理。许多国家都逐渐建立起适用于政府的、单独的道德办公室、诚信机构或者利益冲突办公室，履行诚信监管机构的职责，管理和执行道德诚信标准。这些国家在中央和地方不同层次还设置了多个诚信办公室，处理不同层面不同政府部门和公共领域组织机构的问题。也有的国家直接建立离职后就业问题的审查机构或咨询机构，加强对离职公职人员就业问题的管理和审查，如，英国的企业任职咨询委员会等。
另一方面，实施离职申请、离职面谈、离职就业登记等管理制度，加强预防式管理。英国等国公职人员离职前必须提交离职申请，这有利于管理人员及时掌握离职公职人员的就业情况，因此也可以视作一种有效的预防式管理制度。在美国、新西兰和我国香港地区，公职人员离职前必须实行离职面谈，督促公职人员遵守离职就业限制的法律法规。香港还实施了首长级公职人员离职就业登记制度[5]，首长级公职人员离职就业情况将由公职人员事务局制作成登记册，上传至公职人员事务局网站，供社会查阅监督。
（三）注重落实，加大惩治力度
如果不能建立起完善的惩罚机制，或者不能以恰当的方式贯彻实施相应的惩罚措施，那么看似综合复杂的离职公务人员就业制度也可能会失去效力，失去规范公职人员离职就业利益冲突的作用。从各国的经验看，各国逐渐建立了较为完善的惩罚机制来推动有关规定的贯彻和落实，惩罚的手段和方式逐渐呈现出多样性和创新性的发展。
第一，采用了具有实效的惩罚手段和方式。除采取传统的制裁手段包括刑事或民事处罚外，各国也采取了以纪律措施为形式的行政补救措施，既包括如警告和罚款在内的轻微处罚，如降职或免职等重罚。另外，鉴于对已离职的官员，应用与行为准则相关的处罚措施则十分困难，大多数国家制定综合的离职公务人员就业制度时，通常也预见到这样的情况，采取了其他一些操作性较强的制裁措施，如扣减该官员的退休金等。例如，在挪威，违反离职公务人员就业指导方针的前官员将会被要求支付违约罚金。在香港，违反离职公职人员就业限制的高级官员将会被扣减退休金。 第二，惩治措施全面涵盖所有惩罚对象。对于雇用违法前官员的私营雇主，各国也建立起一些惩罚措施，如取消或拒绝与雇用违法前官员的私营雇主签订合约等，以此来督促私营部门遵守有关规定。例如，西班牙制定了一系列新型制裁措施，应用于违反离职公职人员就业条例的前公务人员及雇用该离职公职人员的私营公司。西班牙在国家政府公报中发布了一份关于极其严重或严重违反离职公职人员就业条例的报告，其中公布了违法公司的名单。政府将不会与这些违法公司签订公共合约，而且在前高级官员禁令期限内，还会自动取消该公司的投标资格。
（四）强调公开，增强监督实效
有效、全方位的监督才能有效预防和减少公职人员的利益冲突行为，推进利益冲突规范制度的有效贯彻落实。研究表明，各国逐渐建立了较为完善的监督机制，公开透明地公布离职公职人员的有关就业申请情况和就业限制情况，接受公众的监督。
第一，引入第三方或者公众的力量进行监督，加强公开性。加拿大和法国发布离职公职人员利益冲突问题的年度报告，向公众公开离职公职人员就业制度和政策的执行情况，接受公众的监督。欧盟国家有许多非政府组织也会对公职人员利益冲突及离职就业问题进行监督，并定期发布研究报告。
第二，通过网络、媒体等途径加强对公职人员及有关单位违法行为的监督，提高了透明性。加大公职人员有关活动的透明度是基本的价值观，网络提供了高效的监管途径。在英国和挪威，前政治人物（包括部长、政治秘书和政治顾问等）和高级公职人员的再就业案例决定将定期在有关政府网站上公布，公众可直接通过网络进行了解。在我国香港地区，公职人员事务局和公职人员就业申请咨询委员会网站也会公布公职人员离职就业问题的工作报告，供公众了解和监督。
（五）重视德治，强化道德约束
许多国家认为，离职公职人员就业利益冲突只是利益冲突众多表现形式中的一种，而利益冲突只是公共部门多种诚信风险领域中的一个。因此，在许多国家，离职公职人员就业限制被纳入道德诚信规范的总体框架之下，从业禁止和限制制度也被纳入公共组织用于处理利益冲突的制度体系之中。
第一，通过道德法制化，增强道德规范的他律性和刚性约束力。不少国家通过以法规形式确定公职人员的职业道德规范增强了道德规范的权威性和刚性约束力。加拿大为了将离职公职人员就业措施与更大范围的利益冲突和诚信措施相结合，在立法框架（如《利益冲突法》）以外，进一步将离职公职人员就业措施纳入所有公职人员和大多数高级官员的行为准则。美国也建立了较为全面、系统的道德诚信框架，既从国家基本法层面对政府的职业道德、操守进行法律规范，出台《1989年道德改革法》等法律；并出台《行政部门雇员道德行为准则》，规定公职人员的基本准则和行为标准。在这种完备、统一、连贯的道德诚信管理体系中，离职公职人员就业利益冲突问题也得到全面系统的规范。
第二，通过加强行政道德培训，促使公职人员从内心树立规则意识。许多国家通过加强公职人员的行政道德培训，培养公职人员良好的行政道德责任感和道德良心，促使官员认同公共部门价值观，并且自觉构建内心的道德防线。在各国的道德培训项目中，离职公职人员就业的利益冲突问题是很重要的一部分，以加深官员对利益冲突问题的防范。例如，美国综合道德培训将离职公职人员就业问题作为项目的基本组成部分，同时也会对风险领域的工作人员采取特殊的培训措施。
（六）引入评估，推进制度发展
根据国外有关研究表明，各国十分重视制度的及时性和有效性，一般会根据正在出现的新问题及时制定新的制度，并经常根据新情况进行更新和调整。
对于很多国家来说，公职人员离职就业的许多问题是最近十多年来才出现并不断趋于严重的新问题，原来的制度体系可能缺乏对这些问题的规范措施。因此，许多国家纷纷制定一些新的制度加强对相应问题的规范，例如，加拿大、捷克共和国、意大利和西班牙都是在近十年间通过了《利益冲突法》，以立法的方式对公职人员离职就业问题进行规范，并且确立了相应的惩治措施[7]。而加拿大在2006年通过了《利益冲突法》后，发现公职人员离职后从事游说活动的问题日趋严重，社会影响比较大，于是在2008年又出台了《游说法》对这一问题进行了进一步规范。
研究还表明，过去十年内，几乎半数的OECD国家都对离职公职人员就业制度进行了重新评估与更新。各国会根据最新发展情况对现行的关于公务与行政部门的国家基本法或对前公职人员进行处罚的行为准则加以巩固和修订，许多制度得到了进一步的加强。相应禁止和限制条件也经过多次评估，制定得更加科学、合理、符合实际。
在加强公职人员离职就业制度的定期评估方面，英国的经验值得借鉴。英国在过去几年对《英国公职人员企业任命规定》进行了多次复审。在2004年，委派帕特里克·布朗爵士进行了审查。在2006年～2007年，英国下议院的公共行政部门选拔委员会针对政府道德规定的作用与独立性，以及企业任命的条例和程序也展开了调查[8]。
四、我国健全和完善公职人员离职就业限制制度的建议
借鉴发达国家在公职人员离职就业限制方面的经验与做法，我国应结合现阶段的基本国情，坚持法治导向，加快推进公职人员离职就业限制制度体系建设，运用法治手段规范、防止公权与私利之间的利益冲突。同时，也要加强公共行政伦理和道德建设，特别是要强化道德规范对公职人员的刚性约束与外在监督。
（一）着力建立完备的法律制度
第一，进一步规范制度覆盖的领域和对象，增强全面性和针对性。我国现行的公职人员离职就业限制制度并未完全覆盖公职人员离职就业可能产生风险的所有关键领域，仅对公职人员离职后去私营部门任职做了规范，并未考虑到使用内部信息、成为其他部门的利益代表、为其他部门提供咨询服务等问题的规范。规制对象也仅仅局限于公职人员和私营部门，未纳入非营利组织等其他性质的机构或单位。因此，应该进一步完善现行公职人员离职就业限制制度，对可能产生的利益冲突问题进行全面覆盖，对于可能涉及的规制对象也应进行全面考虑。 第二，进一步完善和优化制度的内容，突出科学性和规范性。我国现行的公职人员离职就业限制制度还存在内容模糊、界限不够清晰、难以操作等问题。对利益单位的界定、限制人员的范围、从业的种类、不同类别的从业限期、不同主体的有关责任等方面还需要进一步明晰和完善，相应的执行标准和程序也有待于进一步细化和确立。例如，对于相关利益单位的界定可参考香港的经验，将之定义为“在近3年～5年内与离职公职人员单位有合约、公务及其他事务上的接触和往来的机构”。此外，现行规定还缺乏相应配套的立法解释、司法解释，更没有相应的案例说明和参照，不利于有关制度执行人员和公众对法律法规的理解，加大了制度贯彻和执行的难度。
（二）切实加强全面的预防管理
第一，加强公职人员离职就业问题的预防式管理，明确相关管理或审批部门。从国外和港台地区的经验看，我国有必要成立专门的公职人员利益冲突（包括离职后就业问题）管理机构，专门的管理机构更具有专业性和技术性，可以确保制度执行的科学有效，也可以避免因没有专职管理部门而出现的职责不清、相互推诿，导致防止利益冲突制度最终流于形式的局面。如果条件不成熟，可在目前基础上进一步明确相关管理或审批部门。一般公职人员的离职后就业问题可由原工作单位人事部门、纪检监察组织管理和审批，司级及以上高级公职人员可由上级主管部门（如国家公职人员局、中组部）或者纪检部门统一审批。在重要案例审批时可组织外部专家团队参与评估，有利于更加公平、公正地评估和处理一些难以处理或具有争议的问题。
第二，建立公职人员离职活动的强制申报制度。公职人员办理退休或离职手续时，应由原工作单位纪检监察组织、人事部门进行离职谈话，明确告知相关规定的内容，督促其遵守离职后就业的有关规定。同时，公职人员还应提交离职后就业申请，详细说明拟就职单位情况，以及过去几年是否与该单位有合约、公务及其他事务上的重要接触和往来的情况。相关部门则对申报情况进行审查后，给出审批意见。
第三，刚性管理与软性管理并重，完善公职人员道德诚信管理（包括诚信档案）制度。根据道德诚信标准，纪检机关定期对公职人员进行评估并将结果归入个人诚信档案，在公职人员离职时可以参考个人诚信档案内容决定是否对其进行重点审查。这样，将公职人员离职到道德诚信管理贯穿公职人员的职业生涯，有利于从源头防止公职人员离职后违法违纪作为。
（三）重点落实有力的违法惩罚
第一，制定具体、明确和操作性强的惩罚性规定。我国现行《公务员法》中就公职人员离职后就业问题规定的处罚措施包括“责令限期改正”、“责令接收单位予以清退”及“罚款”等，这些条款过于笼统，力度不大，需要进一步明确、细化，并增强力度。对于已经辞职后的违法公职人员，现行的措施不易产生实际效果。因此，建议参照国外经验，制定更加具体、明确、可操作的处罚规定。
第二，加大惩治力度，确保惩罚具有强制力和实际效果。我国现行《公职人员法》中的规定对离职后违法者的处罚较轻，处罚措施过于单一，惩处对象过于局限，不能有效地达到制约的目的。建议参照西方国家的处罚标准，同时针对违法离职公职人员个人和违法单位，采用具有威慑力和实际效果的惩罚措施，进一步加强惩治力度。建议除完善与其违法所得相适应的经济处罚和纪律惩戒外，还可以增加情节严重情形下的刑事处罚、扣除退休金、缴纳违约金、终止合同、向社会公布违法单位和违法人员名单等处罚。
第三，明确贯彻落实有关法律规定的惩罚执行机构，强化执法责任。建议学习国外经验，由司法部门和监察部门执行对违反法律、构成犯罪的离职公职人员的刑事处罚、行政处罚；由离职公职人员的主管部门对违反纪律或行为规范的离职公职人员进行纪律处罚或者扣除退休金等其他处罚。
（四）大力推进有效的公开监督
第一，建立相关利益单位的清单制度和督查备案制度。这要求根据不同的公共部门的实际情况和职能范围，列出有关利益单位的清单或目录。在公职人员离职前，可以将这些分类清单和目录作为遵守有关规定的参考。而如果有违法情况发生，还可以将相关的违法案例和违法单位列入清单或目录中，作为进一步贯彻和落实有关规定的参照。此外，还可以将相关利益单位分为“强相关单位”、“一般相关单位”、“弱相关单位”三类，并对强相关利益单位实行定期督查和备案制度。
第二，实行定期公示或报告制度，提高透明化程度，加强公众监督。建议效仿干部任前公示的方式，实行公职人员退休或离职后就业问题的公示制度，或者定期公开此类问题的年度报告，加大群众和媒体对这类问题的监督。
第三，加强责任追究制度和问责制度，保证监督效果。对不严格依法办事、不严格依法管理公职人员的相关人员，应当实行问责制，追究其纪律责任和法律责任。另外，可以开设公职人员退休、辞职监督专线，采取“首问负责制”，对查实的问题要第一时间反馈给检举人，从而借助群众和媒体的力量畅通监督通道，及时查处违法违纪的公职人员。
（五）重视推行严格的道德规范
第一，应该建立起适合我国国情的行政道德法规体系。从国际经验看，许多国家和地区都将行政道德和伦理的要求加以法制化[9]，日本、韩国都有《公职人员伦理法》，美国有《政府道德法》。基于此，制定我国的行政道德法规体系，可以加强道德规范的刚性约束力和他律性，也可以从基础层面和价值观层面加强公职人员离职后就业规范制度的权威性和强制力。因此，我国需要从构建行政道德法规体系这一起点出发加强对公职人员离职后就业问题的规范，引导公职人员的理性认识和正确的行为规范，实现防止利益冲突的伦理化与立法化之间的融合。
第二，重视行为守则、规范等“软法”的建设，增强这些规范的刚性约束力。这可以借鉴美国、加拿大的做法，重视建立有关的行为守则和规范，增强这些守则和规范的权威性和可操作性。通过突出“软法”的建设，构建制度约束与道德自律相结合的约束机制，加强公职人员的自我约束与外在监督。 第三，应加强行政道德培训，提高公职人员的道德水平。加强对公职人员的行政伦理或道德的教育培训，是防止公职人员利益冲突制度建设中的重要环节。结合我国当前实际情况，制定一套我国公职人员防止利益冲突（包括离职后就业限制）的基本准则及应用工具，帮助公职人员了解防止利益冲突制度的相关规定，引导公职人员树立公共利益至上的价值观。同时还可以帮助有关管理人员明确防止利益冲突的基本原则，掌握在贯彻落实有关制度时处理相关问题的基本技能和方法。
（六）探索促进适时的制度发展
第一，加强对制度本身及制度体系建设的定期评估和审查。引入专家咨询和评估机制，加强对相关法律制度的定期评估和审查，有利于推动政策和制度制定部门根据实际情况及时对制度进行调整和更新，增强法律法规的及时性和有效性；还可以对制度体系整体建设的科学性进行评估和论证，及时发现法律制度之间的矛盾和问题，确保制度体系建设的连贯性和协调统一性。
第二，加强对相关制度执行情况的定期评估和审查。引入专家咨询和评估机制，加强对相关制度执行情况的定期评估和审查，从第三方的角度对执行制度情况做出全面、客观、系统的评价，及时发现制度执行过程中暴露出来的问题，及时根据新情况和新问题对相关制度进行调整和更新。
总而言之，公职人员离职后就业在两种情况下可能发生公权与私利之间的利益冲突：一是利用其现有公共职务，获取个人利益（如为了未来雇主的利益，做出有偏见的决策）；二是不正当地利用其以前的公共职务（如，利用官方秘密或敏感信息，为前公职人员或其新雇主谋取不正当利益）。各国政府普遍认为，确保公职人员时刻为公共利益服务、维持公民对政府的信任至关重要。对于公职人员离职后的从业必须鉴别、防范与管理可能产生的公权与私利之间的利益冲突，控制与廉正和诚信相关的不正当行为的发生。西方发达国家一般使用各种法律工具对公职人员离职后就业进行限制，防止离职公职人员就业利益冲突的发生，确保在职公职人员和前公职人员合理利用资源、财产和权力，在规定范围内为国家利益或公共利益服务。我国应借鉴发达国家在公职人员离职后就业限制方面的良好经验，进一步建立完善法律制度，利用法治手段来多层次、全方位地预防、发现和控制公职人员离职后就业可能产生的利益冲突。
参考文献：
[1]Norwegian Government，PostEmployment Guidelines for the Public Service[DB/OL].http：//dx.doi.org/10.1787/735536866404，2005，20150615.
[2]Joseph D. West， Diana G. Richard，Christyne K. Brennan.Postemployment ConflictofInterest Restrictions on Former Employees of the Executive Branch[DB/OL].http：//www.gibsondunn.com/Publications/Pages/Postemployment Conflict of Interest Restrictions on Former Employees of the Exec Branch.aspx，2009，20150615.
[3]蒋娜，张永久，邵丽琨，朱圳，马帅.美国政府道德法1989年道德改革法行政部门雇员道德行为准则[M].北京：中国方正出版社，2013.
[4]Hong Kong Report on Review of PostService Outside Work for Directorate Civil Servants[DB/OL].http：//www.gov.hk/en/residents/government/policy/government_reports/reports/docs/RPOWDCS.pdf，20150615.
[5]香港高官离任去向公开透明担任独董需审批[N].南方都市报，20140605.
[6]Avoiding Conflict of Interest in Postpublic Employment： Comparative Overview of Prohibitions， Restrictions and Implementing Measures in OECD Countries[DB/OL].OECD，GOV/PGC/ETH（2006）3， www.olis.oecd.org/olis/2006doc.nsf/LinkToFrench/NT0000B9CE/$FILE/JT00197267.PDF，20150615.
[7]OECD PostPublic Employment Good Practices for Preventing Conflict of Interest[DB/OL].http：//www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/seges/arquivos/OCDE2011/OECD_Post_Public.pdf，2010，20150615.
[8]孔哲.法治政府建设中“旋转门”腐败与法律矫治[J].法制与社会，2014，（9）.
[9]唐晓清，杨绍华.防止利益冲突制度：国际社会廉政建设的经验及启示[J].当代世界与社会主义，2011，（2）.
[责任编辑：刘琼莲]
关键词：公职人员管理；就业限制；离职后就业
中图分类号：D523.2文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2015）05-0017-10
公职人员离职后就业限制是指国家通过政策法律对公职人员离职后从业进行规制、监控，严格规范公职人员离职后的再就业行为，达到趋利避害的目的。公职人员离职后或实际离开政府职位前，凭借离职前所掌握的信息或联系人，为自己或他人谋取利益，这就构成了利益冲突。这种利益冲突是指政府公职人员所代表的公共利益与其自身所具有的私人利益二者之间的冲突。公职人员如果不恰当地利用私人身份的利益就会影响他们履行公共责任，而如果公职人员的私人利益不恰当地影响到他们履行公共职责，就构成了现实中的利益冲突。从伦理上讲，公共职务要求任职者必须百分之百地为国家利益或公共利益服务，恪尽职守，不得借公职之便为个人谋取利益。但在现实中，公共利益和私人利益之间潜在的冲突司空见惯。
在西方国家，公共部门与私营部门间人员的流动被称为“旋转门”现象。为激发劳动力市场活力，促进经济发展，很多国家鼓励这样的人员流动。公职人员离职后在一般情况下可以从事其他职业和活动。但是，公私部门间人员的流动可以说是一柄双刃剑，可能会促进市场经济的发展并加快新时期人才流动的速度，实现人尽其才；然而，也有可能导致市场竞争的不公平并滋生隐形腐败。
西方许多国家都认为，要确保政府的公信力，必须保证政府官员始终不渝地为公共利益服务。当公职人员离职时，需要建立起相应的机制，确保公共利益不受损害，及时预防、发现并控制利益冲突，才能够有效保障公共利益，减少公职人员离职对公共部门廉洁度的影响。因此，为避免离职后的公职人员在再就业时利用在职时的权威、关系和影响等谋取私利，各国对离职公职人员在一定期限内的某些行为进行了限制。
一、国外公职人员离职后就业限制的法律体系建设
针对公职人员离职后的就业限制，许多国家都制定了不同层面的法律法规，为公职人员离职后就业限制提供了法律依据。各国用于防止和管理离职公务人员就业利益冲突的各种法律工具中，最常用的是一级立法，然后是行为准则、二级立法、其他法律文件和非法律文件。许多国家，包括美国、加拿大等都使用了多种法律工具对公职人员离职后从业问题进行规范。
（一）通过一级法律法规进行规范
许多国家都通过国家一级法律法规对公职人员离职后的就业限制进行细致的规定，包括公职人员离职后的就业审查、就业活动和就业限制期限等，以防止离职公职人员就业中的利益冲突。如美国的《美国联邦法规》和《道德改革法案》、加拿大的《利益冲突法》、日本的《日本公共服务法》、法国的《刑法典》等法律都对公职人员离职后就业限制进行了规范。
相较于其他工具，国家的一级法律法规更具威慑力，相应的法律惩罚措施也更加严厉。但是，在其有力防止离职公职人员就业利益冲突的同时，国家基本法也可能对即将担任公职的人员造成不小的压力，因为他们会将这些禁止和限制条件视为对其权力的过分约束。
（二）通过二级法律法规进行规范
不少国家也通过法律实施机构出台附属性配套法规，包括政府指令、规范、规定、法令等，对公职人员离职后的从业进行限制。相对于基本立法，配套性法规较为灵活，可根据国家的实际情况进行修订。如《英国公务员企业任命规定》和葡萄牙的《公共管理者条例》等法律法规都对公职人员离职后就业限制进行了规范。
附属性配套法规（包括指令、条例、规程或法令）通常直接由国家基本法的某条法律衍生而来，并进一步细化国家基本法。例如，附属性配套法规可能会对有关一般利益冲突或离职公职人员就业利益冲突的法令条款进行详细说明。
通过进一步细化国家基本法的应用和执行，附属性配套法规提高了国家基本法的威慑效力。利用附属性配套法规来执行国家基本法的好处在于：倘若一个国家的离职公务人员就业制度需要进行调整，那么附属性配套法规的修订则相对容易。
（三）通过其他法律文书进行规范
许多国家制定了其他法律文书，包括命令、公告、协议等，针对公职人员离职后就业限制的具体问题进行补充规定。这些文件可以用于解决离职公职人员就业中运用立法手段解决不了的特殊问题。
将有关离职公职人员就业限制的条款纳入合同范围是一种新趋势，也是利用其他法律文件规范公职人员离职后再就业行为的典型例子。例如，美国、澳大利亚、新西兰、芬兰、挪威等国都会将公职人员离职的相关规定或限制列入合同条款中，以预防其离职后做出损害公共利益的行为。有关离职公职人员就业的具体条款能够更有针对性地处理可能出现的离职后问题，同时，签字生效的合同为该条款规定的限制条件的执行提供了坚实的基础。
在新西兰，首席执行官的聘任合同被纳入了离职公职人员就业条款。这些合同规定，公职人员从政府部门离职后将经历一段冷却期，以限制其利用职务便利从事交易活动。
2005年，挪威分别通过了《公职人员离职就业指导方针》和《政治人物离职就业指导方针》[1]，而这两项方针只有被纳入某一具体的雇员雇用合同时才有效。
（四）通过行为准则进行规范
许多国家也通过制定行为准则，包括道德准则、价值声明、原则声明等，详细规范公职人员离职后的特定行为。如加拿大政府订立了《价值与道德守则》、《政府官员利益冲突和离职再就业守则》，规定了公职人员离职后的行为限制和准则。一般而言，行为准则的威慑效果不及法规，尤其在规范公职人员就业活动方面的威慑力并不强。不过，法规主要用于预防和惩罚不道德的行为，而准则以及价值主张通常使用鼓舞人心的语言和措辞温和的警告来鼓励人们做“正确的事情”，因此重在鼓励廉正而非惩治腐败。 法律是通常意义上的“硬法”，相反，行为准则属于“软法”。值得注意的是，行为准则具有多种表现形式，并且类似于“道德准则”——价值观念和原则主张。有些国家将有关离职公职人员就业的规定归结为行为准则或伦理准则的范畴；有些国家，如加拿大，既有道德准则又有行为准则。政治人物和公职人员可以共同遵守同一部准则，也可分别遵守不同的准则。
对于行为准则可以做出非常笼统的规定，也可以详细地规定各种可能性。一些国家的公共服务准则或价值主张将这两种方法折中运用，提出了核心价值观（如廉正和公平），并以此为基础规定处理不同类型利益冲突的原则和规则，其中就包括离职公职人员就业利益冲突。况且，这些准则对其执行也做出了规定。例如，美国《行政部门行为准则》的执行部分有一个章节专门规定，“求职”初期行为依照行政法规来执行，而对 “就业谈判”的实际行为的限制条件依照刑事法规来执行[2]。
二、各国公职人员离职后就业限制制度的落实和执行
美国、加拿大、英国等发达国家主要通过加强制度的全面性、提高制度的可操作性、建立健全事前审查机制、采用严格的惩罚措施、加大对制度的宣传等手段来推进公职人员离职后就业限制法律法规的贯彻执行，防止“旋转门”等现象损害公共利益。
（一）加强制度的全面性
各国在进行制度设计时，十分重视制度的全面性和规范性，对公职人员离职就业的重要风险领域与相关各方进行了全面覆盖，以有效地预防和解决各种与公职人员离职就业相关的利益冲突问题。
第一，各国政府在制定有关制度和政策的时候尽可能覆盖所有的关键风险领域。除就业可能引发的风险外，在不少国家的制度中还对公职人员离职后到私营部门或其他组织中出任代表、担任咨询以及参与谈判活动、不当使用内部信息等风险点都进行了规范和控制，能够有效防范或减少离职公职人员在与公私部门互动相关的风险领域的犯罪行为。
第二，各国的制度基本上都涵盖了公共部门的所有人员，包括公选官员（尤其是政府部长级官员和立法机关成员）、任命官员（包括政治任命官员）、以及就职于各部门、地区政府机构、国企和各种其他公共部门和组织的普通雇员等。对于一些特殊雇员群体，如采购和合同管理人员，以及某些金融监管机构的官员，有些国家的法律也进行了规范。
第三，各国的制度也涵盖了所有可能涉及公职人员就业利益冲突问题的相关实体。这些制度设计不仅考虑到了公职人员离职后到私营部门就业的风险，也考虑到了公职人员离职后到非营利组织或其他类型组织就业的风险。
（二）提高制度的可操作性
除应用多种不同层次的法律工具对离职公职人员就业问题进行规范外，各国也很重视加强制度的可操作性。
第一，通过出台应用指南、指导性文件等加强制度的可操作性。例如，加拿大出台了《利益冲突和离职后就业政策的应用指南》，对如何应用公职人员离职后就业限制的法律法规进行了详细的说明，举出一些案例详细地对有关规定中的概念进行分析，为如何处理离职后就业的相关问题提供参考。英国则出台了《对部门或机构执行王室官员接受外部任命条例的指导》，其中对有关法规执行过程中可能遇到的难点问题进行了说明，并提供了相应的应对措施或建议。
第二，通过详细的立法解释或案例参考增强制度的可操作性。例如，美国的《美国联邦法规汇编》、《行政部门雇员道德行为准则》对《美国法典》、《道德改革法案》[3]中对有关离职公职人员就业限制问题的相关法律列出了详细的立法解释，包括相关定义、适用范围。相关条款还细化到正在寻找工作时的回避、寻找工作时的豁免或授权允许参加、基于未来工作的安排或洽谈后期其他安排的回避等，而且还列出了许多案例供参考和比较，相比晦涩的法律条文，内容明确易懂，容易操作。
（三）建立健全事前审查机制
包括英国、日本、法国等在内的很多国家都设置了离职公职人员审查的专门机构，建立了较为完善的事前审查机制，约束和监督公职人员离职及再从业后的行为。
第一，建立独立的审查机构加强事前审查的公平性。例如，英国成立了企业任职咨询委员会，专门负责执行《英国公职人员企业任命规定》。这个委员会有一个重要的职责，就是对高级公职人员离职后到企业任职进行事前审查。司级及以上公职人员如果想要离职后到企业就职，必须填写申请表，并将该表呈交该咨询委员会进行审查。该委员会则会向总理或其他相关行政首长提出建议，包括是否应该有条件或者无条件地批准该申请，或者是否应该适用一定等待期的规定。我国香港地区则成立了离职公职人员就业申请咨询委员会，该咨询委员会由9人组成，秘书处职能纳入公务及司法人员薪俸及服务条件咨询委员会联合秘书处，独立于公职人员事务局。
第二，制定严格详细的审查程序提高了事前审查的有效性。例如，西班牙就在2006年5月通过的利益冲突法中，明确了审批决策流程。离职高级官员在接受未来的任何就业活动前，必须告知利益冲突办公室。利益冲突办公室应按程序进行审批。再如，在香港，首长级（Directorate）公职人员离职后就业要进行严格的事前审查[4]。一是首长级公职人员离职后就业必须填报再就业申请，而且申请中必须提供任职政府最后三至六年期间，与准雇主及其相关公司在合约、法律、公务及其他事务上的重要接触和往来等资料，以供审查参考。二是公职人员事务局局长（或其他主管司长或局长）对该申请进行内部审查。三是该申请还必须提交离职公职人员就业申请咨询委员会进行外部审查。获批准离职就业的官员需向政府提交聘用合约副本，政府会把该名退休官员需要遵守的工作限制，直接通知准雇主；一旦再就业官员的职责与提交政府的聘用合约出现重大变更，须事先获政府批准。
（四）采用严格的惩罚措施
美国、法国、日本等国家根据出台的法律规章，相应制定了违反离职后就业限制条款的详细惩罚措施，包括判处罚款、徒刑等，增强了有关制度的威慑力，加强对相关利益冲突的规范和控制。 许多国家采用比较严厉的刑事处罚来惩戒违反离职后就业限制的公职人员。例如，日本的《国家公共服务法》规定，违反离职公职人员就业限制和禁止条件的人员应被判处一年以下有期徒刑，或不超过
50万日元的罚款。在韩国，刑事制裁依据情节严重程度，判处一年以下有期徒刑；在美国，将判处五年以下有期徒刑和不超过5万美元的罚款，或者是收缴违法所得，以数额较高者为准。在法国，根据《刑法典》，在离职后三年内，若前公职人员在其离职前三年内曾管理或监督的企业任职，则该行为构成犯罪，可处以2年有期徒刑，以及3万欧元的罚款。
还有一些国家主要采用罚款、行政处分等惩戒手段。例如，在加拿大，《利益冲突法》强化了利益冲突与道德专员的角色。专员拥有司法或准司法背景，有权对违反《利益冲突法》的人员进行罚款，并参考群众投诉情况做出惩戒措施。葡萄牙则在《公共管理者条例》中规定：一是禁止公共管理者在其任期内与其未来雇主签署任何就业协议，或在其任期结束后为同部门的公司提供服务；二是任何违反有关禁忌和禁令规定的公共管理者将被处以免职处分，这不仅意味着其任期的结束，也意味着其无法再享受任何原有的补贴或津贴。
（五）加大对制度的宣传
从各国经验看，离职公职人员就业规定的成功实施极大地依赖于向离职公职人员就业体系中所有相关方的有力宣传，包括在公共部门、私营部门和非营利领域的宣传。
美国、加拿大、德国等国最普遍采用的宣传措施包括简报、辅导与提供有关咨询建议。上述措施包括向新员工正式概述离职后再就业的要求，在离职面谈中或通过信件的方式，向离职员工正式提醒离职公职人员就业的限制条件。在公职人员需要的时候，特别对其进行离职就业要求辅导，或者进行定期辅导。例如，美国的政府道德办公室通过为行政部门的雇员提供相关的宣传册、录像及软件资料、非正式咨询函件和备忘录等加强对有关问题的宣传，推动制度和政策的贯彻落实。美国纽约市利益冲突委员会建立了专题网站，以提供与利益冲突有关的规则信息，特别是离职公职人员就业限制的相关信息。网站内容包括诸如具体案例的各种指导和培训资料。通过这些宣传，提高公众及相关公职人员对法律和政策的理解，加强他们对有关原则、标准和程序的掌握，有利于推动他们遵守相关制度和政策。
三、国外公职人员离职后就业限制管理的经验借鉴
综合以上的分析，典型的发达国家政府主要从以下6个方面入手，预防、发现和控制公职人员离职后就业可能产生的利益冲突，从而有效预防公职人员利用离职后的就业行为从事更为隐蔽的腐败行为。这些良好做法也成为有效的离职公职人员就业限制管理的6大关键支柱，主要包含以下几个方面特点。
（一）法治为先，健全法律制度
各国都十分重视规范公职人员离职后就业可能产生的利益冲突问题，通过建立完善的法律制度，利用法治手段来多层次、全方位地规范公职人员离职后就业行为。一方面，通过严谨的法律制度设计，体现公平的法治精神。各国在制定相关法律制度时，更加关注的是维护公共利益不受损害以及有效防止和管理离职公职人员就业的利益冲突。设置相应限制手段或惩治措施的重点是这些制度是否适合本国实际情况，以及针对可能发生的违法行为的严重程度，这些制度是否公平、恰当及有效。例如，各国在设置离职公职人员的就业冷却期限期时，会根据公职人员等级、特殊群体或特别风险领域进行适当调整。针对决策者、政治人物、高级公职人员及风险领域的公职人员而言，有关限制制度更为严格。
另一方面，通过建立完善的制度体系，夯实法治基础，有效发挥制度的权威性和规范作用。在许多国家，规范公职人员离职后就业问题的法律法规形成了系统的法律体系，不同层次的法律法规发挥着不同的规制和威慑作用，法律架构系统、清晰、完整。例如，在美国和加拿大，在运用刚性较强、层次较高的法律法规对公职人员的利益冲突问题进行规范的同时，也注意附属性配套法规的建设，进一步细化一级法律法规的应用和执行。
（二）防范为主，加强规范管理
许多国家认为，解决离职公职人员的利益冲突问题，重点应该放在源头治理上，必须加强预防和事前管理，从根源上遏制利益冲突问题的产生。
一方面，通过建立独立的管理机构或审查机构，推动规范化管理。许多国家都逐渐建立起适用于政府的、单独的道德办公室、诚信机构或者利益冲突办公室，履行诚信监管机构的职责，管理和执行道德诚信标准。这些国家在中央和地方不同层次还设置了多个诚信办公室，处理不同层面不同政府部门和公共领域组织机构的问题。也有的国家直接建立离职后就业问题的审查机构或咨询机构，加强对离职公职人员就业问题的管理和审查，如，英国的企业任职咨询委员会等。
另一方面，实施离职申请、离职面谈、离职就业登记等管理制度，加强预防式管理。英国等国公职人员离职前必须提交离职申请，这有利于管理人员及时掌握离职公职人员的就业情况，因此也可以视作一种有效的预防式管理制度。在美国、新西兰和我国香港地区，公职人员离职前必须实行离职面谈，督促公职人员遵守离职就业限制的法律法规。香港还实施了首长级公职人员离职就业登记制度[5]，首长级公职人员离职就业情况将由公职人员事务局制作成登记册，上传至公职人员事务局网站，供社会查阅监督。
（三）注重落实，加大惩治力度
如果不能建立起完善的惩罚机制，或者不能以恰当的方式贯彻实施相应的惩罚措施，那么看似综合复杂的离职公务人员就业制度也可能会失去效力，失去规范公职人员离职就业利益冲突的作用。从各国的经验看，各国逐渐建立了较为完善的惩罚机制来推动有关规定的贯彻和落实，惩罚的手段和方式逐渐呈现出多样性和创新性的发展。
第一，采用了具有实效的惩罚手段和方式。除采取传统的制裁手段包括刑事或民事处罚外，各国也采取了以纪律措施为形式的行政补救措施，既包括如警告和罚款在内的轻微处罚，如降职或免职等重罚。另外，鉴于对已离职的官员，应用与行为准则相关的处罚措施则十分困难，大多数国家制定综合的离职公务人员就业制度时，通常也预见到这样的情况，采取了其他一些操作性较强的制裁措施，如扣减该官员的退休金等。例如，在挪威，违反离职公务人员就业指导方针的前官员将会被要求支付违约罚金。在香港，违反离职公职人员就业限制的高级官员将会被扣减退休金。 第二，惩治措施全面涵盖所有惩罚对象。对于雇用违法前官员的私营雇主，各国也建立起一些惩罚措施，如取消或拒绝与雇用违法前官员的私营雇主签订合约等，以此来督促私营部门遵守有关规定。例如，西班牙制定了一系列新型制裁措施，应用于违反离职公职人员就业条例的前公务人员及雇用该离职公职人员的私营公司。西班牙在国家政府公报中发布了一份关于极其严重或严重违反离职公职人员就业条例的报告，其中公布了违法公司的名单。政府将不会与这些违法公司签订公共合约，而且在前高级官员禁令期限内，还会自动取消该公司的投标资格。
（四）强调公开，增强监督实效
有效、全方位的监督才能有效预防和减少公职人员的利益冲突行为，推进利益冲突规范制度的有效贯彻落实。研究表明，各国逐渐建立了较为完善的监督机制，公开透明地公布离职公职人员的有关就业申请情况和就业限制情况，接受公众的监督。
第一，引入第三方或者公众的力量进行监督，加强公开性。加拿大和法国发布离职公职人员利益冲突问题的年度报告，向公众公开离职公职人员就业制度和政策的执行情况，接受公众的监督。欧盟国家有许多非政府组织也会对公职人员利益冲突及离职就业问题进行监督，并定期发布研究报告。
第二，通过网络、媒体等途径加强对公职人员及有关单位违法行为的监督，提高了透明性。加大公职人员有关活动的透明度是基本的价值观，网络提供了高效的监管途径。在英国和挪威，前政治人物（包括部长、政治秘书和政治顾问等）和高级公职人员的再就业案例决定将定期在有关政府网站上公布，公众可直接通过网络进行了解。在我国香港地区，公职人员事务局和公职人员就业申请咨询委员会网站也会公布公职人员离职就业问题的工作报告，供公众了解和监督。
（五）重视德治，强化道德约束
许多国家认为，离职公职人员就业利益冲突只是利益冲突众多表现形式中的一种，而利益冲突只是公共部门多种诚信风险领域中的一个。因此，在许多国家，离职公职人员就业限制被纳入道德诚信规范的总体框架之下，从业禁止和限制制度也被纳入公共组织用于处理利益冲突的制度体系之中。
第一，通过道德法制化，增强道德规范的他律性和刚性约束力。不少国家通过以法规形式确定公职人员的职业道德规范增强了道德规范的权威性和刚性约束力。加拿大为了将离职公职人员就业措施与更大范围的利益冲突和诚信措施相结合，在立法框架（如《利益冲突法》）以外，进一步将离职公职人员就业措施纳入所有公职人员和大多数高级官员的行为准则。美国也建立了较为全面、系统的道德诚信框架，既从国家基本法层面对政府的职业道德、操守进行法律规范，出台《1989年道德改革法》等法律；并出台《行政部门雇员道德行为准则》，规定公职人员的基本准则和行为标准。在这种完备、统一、连贯的道德诚信管理体系中，离职公职人员就业利益冲突问题也得到全面系统的规范。
第二，通过加强行政道德培训，促使公职人员从内心树立规则意识。许多国家通过加强公职人员的行政道德培训，培养公职人员良好的行政道德责任感和道德良心，促使官员认同公共部门价值观，并且自觉构建内心的道德防线。在各国的道德培训项目中，离职公职人员就业的利益冲突问题是很重要的一部分，以加深官员对利益冲突问题的防范。例如，美国综合道德培训将离职公职人员就业问题作为项目的基本组成部分，同时也会对风险领域的工作人员采取特殊的培训措施。
（六）引入评估，推进制度发展
根据国外有关研究表明，各国十分重视制度的及时性和有效性，一般会根据正在出现的新问题及时制定新的制度，并经常根据新情况进行更新和调整。
对于很多国家来说，公职人员离职就业的许多问题是最近十多年来才出现并不断趋于严重的新问题，原来的制度体系可能缺乏对这些问题的规范措施。因此，许多国家纷纷制定一些新的制度加强对相应问题的规范，例如，加拿大、捷克共和国、意大利和西班牙都是在近十年间通过了《利益冲突法》，以立法的方式对公职人员离职就业问题进行规范，并且确立了相应的惩治措施[7]。而加拿大在2006年通过了《利益冲突法》后，发现公职人员离职后从事游说活动的问题日趋严重，社会影响比较大，于是在2008年又出台了《游说法》对这一问题进行了进一步规范。
研究还表明，过去十年内，几乎半数的OECD国家都对离职公职人员就业制度进行了重新评估与更新。各国会根据最新发展情况对现行的关于公务与行政部门的国家基本法或对前公职人员进行处罚的行为准则加以巩固和修订，许多制度得到了进一步的加强。相应禁止和限制条件也经过多次评估，制定得更加科学、合理、符合实际。
在加强公职人员离职就业制度的定期评估方面，英国的经验值得借鉴。英国在过去几年对《英国公职人员企业任命规定》进行了多次复审。在2004年，委派帕特里克·布朗爵士进行了审查。在2006年～2007年，英国下议院的公共行政部门选拔委员会针对政府道德规定的作用与独立性，以及企业任命的条例和程序也展开了调查[8]。
四、我国健全和完善公职人员离职就业限制制度的建议
借鉴发达国家在公职人员离职就业限制方面的经验与做法，我国应结合现阶段的基本国情，坚持法治导向，加快推进公职人员离职就业限制制度体系建设，运用法治手段规范、防止公权与私利之间的利益冲突。同时，也要加强公共行政伦理和道德建设，特别是要强化道德规范对公职人员的刚性约束与外在监督。
（一）着力建立完备的法律制度
第一，进一步规范制度覆盖的领域和对象，增强全面性和针对性。我国现行的公职人员离职就业限制制度并未完全覆盖公职人员离职就业可能产生风险的所有关键领域，仅对公职人员离职后去私营部门任职做了规范，并未考虑到使用内部信息、成为其他部门的利益代表、为其他部门提供咨询服务等问题的规范。规制对象也仅仅局限于公职人员和私营部门，未纳入非营利组织等其他性质的机构或单位。因此，应该进一步完善现行公职人员离职就业限制制度，对可能产生的利益冲突问题进行全面覆盖，对于可能涉及的规制对象也应进行全面考虑。 第二，进一步完善和优化制度的内容，突出科学性和规范性。我国现行的公职人员离职就业限制制度还存在内容模糊、界限不够清晰、难以操作等问题。对利益单位的界定、限制人员的范围、从业的种类、不同类别的从业限期、不同主体的有关责任等方面还需要进一步明晰和完善，相应的执行标准和程序也有待于进一步细化和确立。例如，对于相关利益单位的界定可参考香港的经验，将之定义为“在近3年～5年内与离职公职人员单位有合约、公务及其他事务上的接触和往来的机构”。此外，现行规定还缺乏相应配套的立法解释、司法解释，更没有相应的案例说明和参照，不利于有关制度执行人员和公众对法律法规的理解，加大了制度贯彻和执行的难度。
（二）切实加强全面的预防管理
第一，加强公职人员离职就业问题的预防式管理，明确相关管理或审批部门。从国外和港台地区的经验看，我国有必要成立专门的公职人员利益冲突（包括离职后就业问题）管理机构，专门的管理机构更具有专业性和技术性，可以确保制度执行的科学有效，也可以避免因没有专职管理部门而出现的职责不清、相互推诿，导致防止利益冲突制度最终流于形式的局面。如果条件不成熟，可在目前基础上进一步明确相关管理或审批部门。一般公职人员的离职后就业问题可由原工作单位人事部门、纪检监察组织管理和审批，司级及以上高级公职人员可由上级主管部门（如国家公职人员局、中组部）或者纪检部门统一审批。在重要案例审批时可组织外部专家团队参与评估，有利于更加公平、公正地评估和处理一些难以处理或具有争议的问题。
第二，建立公职人员离职活动的强制申报制度。公职人员办理退休或离职手续时，应由原工作单位纪检监察组织、人事部门进行离职谈话，明确告知相关规定的内容，督促其遵守离职后就业的有关规定。同时，公职人员还应提交离职后就业申请，详细说明拟就职单位情况，以及过去几年是否与该单位有合约、公务及其他事务上的重要接触和往来的情况。相关部门则对申报情况进行审查后，给出审批意见。
第三，刚性管理与软性管理并重，完善公职人员道德诚信管理（包括诚信档案）制度。根据道德诚信标准，纪检机关定期对公职人员进行评估并将结果归入个人诚信档案，在公职人员离职时可以参考个人诚信档案内容决定是否对其进行重点审查。这样，将公职人员离职到道德诚信管理贯穿公职人员的职业生涯，有利于从源头防止公职人员离职后违法违纪作为。
（三）重点落实有力的违法惩罚
第一，制定具体、明确和操作性强的惩罚性规定。我国现行《公务员法》中就公职人员离职后就业问题规定的处罚措施包括“责令限期改正”、“责令接收单位予以清退”及“罚款”等，这些条款过于笼统，力度不大，需要进一步明确、细化，并增强力度。对于已经辞职后的违法公职人员，现行的措施不易产生实际效果。因此，建议参照国外经验，制定更加具体、明确、可操作的处罚规定。
第二，加大惩治力度，确保惩罚具有强制力和实际效果。我国现行《公职人员法》中的规定对离职后违法者的处罚较轻，处罚措施过于单一，惩处对象过于局限，不能有效地达到制约的目的。建议参照西方国家的处罚标准，同时针对违法离职公职人员个人和违法单位，采用具有威慑力和实际效果的惩罚措施，进一步加强惩治力度。建议除完善与其违法所得相适应的经济处罚和纪律惩戒外，还可以增加情节严重情形下的刑事处罚、扣除退休金、缴纳违约金、终止合同、向社会公布违法单位和违法人员名单等处罚。
第三，明确贯彻落实有关法律规定的惩罚执行机构，强化执法责任。建议学习国外经验，由司法部门和监察部门执行对违反法律、构成犯罪的离职公职人员的刑事处罚、行政处罚；由离职公职人员的主管部门对违反纪律或行为规范的离职公职人员进行纪律处罚或者扣除退休金等其他处罚。
（四）大力推进有效的公开监督
第一，建立相关利益单位的清单制度和督查备案制度。这要求根据不同的公共部门的实际情况和职能范围，列出有关利益单位的清单或目录。在公职人员离职前，可以将这些分类清单和目录作为遵守有关规定的参考。而如果有违法情况发生，还可以将相关的违法案例和违法单位列入清单或目录中，作为进一步贯彻和落实有关规定的参照。此外，还可以将相关利益单位分为“强相关单位”、“一般相关单位”、“弱相关单位”三类，并对强相关利益单位实行定期督查和备案制度。
第二，实行定期公示或报告制度，提高透明化程度，加强公众监督。建议效仿干部任前公示的方式，实行公职人员退休或离职后就业问题的公示制度，或者定期公开此类问题的年度报告，加大群众和媒体对这类问题的监督。
第三，加强责任追究制度和问责制度，保证监督效果。对不严格依法办事、不严格依法管理公职人员的相关人员，应当实行问责制，追究其纪律责任和法律责任。另外，可以开设公职人员退休、辞职监督专线，采取“首问负责制”，对查实的问题要第一时间反馈给检举人，从而借助群众和媒体的力量畅通监督通道，及时查处违法违纪的公职人员。
（五）重视推行严格的道德规范
第一，应该建立起适合我国国情的行政道德法规体系。从国际经验看，许多国家和地区都将行政道德和伦理的要求加以法制化[9]，日本、韩国都有《公职人员伦理法》，美国有《政府道德法》。基于此，制定我国的行政道德法规体系，可以加强道德规范的刚性约束力和他律性，也可以从基础层面和价值观层面加强公职人员离职后就业规范制度的权威性和强制力。因此，我国需要从构建行政道德法规体系这一起点出发加强对公职人员离职后就业问题的规范，引导公职人员的理性认识和正确的行为规范，实现防止利益冲突的伦理化与立法化之间的融合。
第二，重视行为守则、规范等“软法”的建设，增强这些规范的刚性约束力。这可以借鉴美国、加拿大的做法，重视建立有关的行为守则和规范，增强这些守则和规范的权威性和可操作性。通过突出“软法”的建设，构建制度约束与道德自律相结合的约束机制，加强公职人员的自我约束与外在监督。 第三，应加强行政道德培训，提高公职人员的道德水平。加强对公职人员的行政伦理或道德的教育培训，是防止公职人员利益冲突制度建设中的重要环节。结合我国当前实际情况，制定一套我国公职人员防止利益冲突（包括离职后就业限制）的基本准则及应用工具，帮助公职人员了解防止利益冲突制度的相关规定，引导公职人员树立公共利益至上的价值观。同时还可以帮助有关管理人员明确防止利益冲突的基本原则，掌握在贯彻落实有关制度时处理相关问题的基本技能和方法。
（六）探索促进适时的制度发展
第一，加强对制度本身及制度体系建设的定期评估和审查。引入专家咨询和评估机制，加强对相关法律制度的定期评估和审查，有利于推动政策和制度制定部门根据实际情况及时对制度进行调整和更新，增强法律法规的及时性和有效性；还可以对制度体系整体建设的科学性进行评估和论证，及时发现法律制度之间的矛盾和问题，确保制度体系建设的连贯性和协调统一性。
第二，加强对相关制度执行情况的定期评估和审查。引入专家咨询和评估机制，加强对相关制度执行情况的定期评估和审查，从第三方的角度对执行制度情况做出全面、客观、系统的评价，及时发现制度执行过程中暴露出来的问题，及时根据新情况和新问题对相关制度进行调整和更新。
总而言之，公职人员离职后就业在两种情况下可能发生公权与私利之间的利益冲突：一是利用其现有公共职务，获取个人利益（如为了未来雇主的利益，做出有偏见的决策）；二是不正当地利用其以前的公共职务（如，利用官方秘密或敏感信息，为前公职人员或其新雇主谋取不正当利益）。各国政府普遍认为，确保公职人员时刻为公共利益服务、维持公民对政府的信任至关重要。对于公职人员离职后的从业必须鉴别、防范与管理可能产生的公权与私利之间的利益冲突，控制与廉正和诚信相关的不正当行为的发生。西方发达国家一般使用各种法律工具对公职人员离职后就业进行限制，防止离职公职人员就业利益冲突的发生，确保在职公职人员和前公职人员合理利用资源、财产和权力，在规定范围内为国家利益或公共利益服务。我国应借鉴发达国家在公职人员离职后就业限制方面的良好经验，进一步建立完善法律制度，利用法治手段来多层次、全方位地预防、发现和控制公职人员离职后就业可能产生的利益冲突。
参考文献：
[1]Norwegian Government，PostEmployment Guidelines for the Public Service[DB/OL].http：//dx.doi.org/10.1787/735536866404，2005，20150615.
[2]Joseph D. West， Diana G. Richard，Christyne K. Brennan.Postemployment ConflictofInterest Restrictions on Former Employees of the Executive Branch[DB/OL].http：//www.gibsondunn.com/Publications/Pages/Postemployment Conflict of Interest Restrictions on Former Employees of the Exec Branch.aspx，2009，20150615.
[3]蒋娜，张永久，邵丽琨，朱圳，马帅.美国政府道德法1989年道德改革法行政部门雇员道德行为准则[M].北京：中国方正出版社，2013.
[4]Hong Kong Report on Review of PostService Outside Work for Directorate Civil Servants[DB/OL].http：//www.gov.hk/en/residents/government/policy/government_reports/reports/docs/RPOWDCS.pdf，20150615.
[5]香港高官离任去向公开透明担任独董需审批[N].南方都市报，20140605.
[6]Avoiding Conflict of Interest in Postpublic Employment： Comparative Overview of Prohibitions， Restrictions and Implementing Measures in OECD Countries[DB/OL].OECD，GOV/PGC/ETH（2006）3， www.olis.oecd.org/olis/2006doc.nsf/LinkToFrench/NT0000B9CE/$FILE/JT00197267.PDF，20150615.
[7]OECD PostPublic Employment Good Practices for Preventing Conflict of Interest[DB/OL].http：//www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/seges/arquivos/OCDE2011/OECD_Post_Public.pdf，2010，20150615.
[8]孔哲.法治政府建设中“旋转门”腐败与法律矫治[J].法制与社会，2014，（9）.
[9]唐晓清，杨绍华.防止利益冲突制度：国际社会廉政建设的经验及启示[J].当代世界与社会主义，2011，（2）.
[责任编辑：刘琼莲]