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[摘 要]高校财务管理改革转型对高校的绩效评价管理提出了新的要求，项目支出作为高校发展的关键影响因素，存在使用效益低的问题。本文通过分析高校项目支出的内容及特点，指出项目支出管理中存在的问题，并结合实际构建了项目支出绩效评价指标体系，从而达到项目支出管理的科学化、精细化，保证预算管理切实有效。
[关键词]高校；项目支出；绩效评价；指标；管理
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.16.001
[中图分类号]G475 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）16-000-02
0 引 言
高校支出分为基本支出和项目支出。高校基本支出是指为了维持高校基本运转、完成日常工作任务所产生的费用；项目支出是指为了完成特定的工作任务或事业发展目标而产生的费用。在高校竞争日益激烈的时代，高校如何利用有限的资金合理高效地安排项目支出，已成为决定高校未来发展的关键影响因素。高校项目支出管理水平的高低，从一定程度上代表了高校未来发展的水平，通过分析高校项目支出也可以预测高校未来发展前景和方向。高校要想提升管理水平、提高办学质量，必须加大项目支出，加强项目支出管理。因此，本文针对高校项目支出进行绩效评价，对高校的发展影响深远、意义重大。
近几年，随着高校的改革发展，财政性资金特别是部分重点项目资金已经成为财政绩效评价关注的重点。就陕西省属高校而言，从2013年起，50万元以上的财政专项项目，申报时均要填写项目绩效目标，并在执行过程中加强了项目执行进度检查。为顺应国家对专项资金的管理趋势，高校需要提高项目管理意识，加快建立项目支出绩效评价机制，加强项目支出绩效评价管理。与此同时，基于高校预算资金普遍存在重申请投入、轻使用效益、缺乏评价考核的情况，高校项目支出绩效评价，可以提高项目预算资金的使用效益，促进高校项目资金预算进一步科学化、精细化。因此，项目支出绩效评价也必然成为高校内部项目管理的重要手段，对高校项目支出进行绩效评价刻不容缓。
1 高校项目支出的内容及特点
项目是指一系列独特的、复杂的并相互关联的活动，这些活动有着一个明确的目标或目的，必须在特定的时间、预算、资源限定内，依据规范完成。
高校项目按照资金来源不同可以分为两个：一是财政拨款的高校财政项目；二是高校用非税收入安排的学校自拟项目。高校财政项目支出是指财政当年拨付的纳入部门预算的一般预算财政拨款项目支出。目前，此类项目支出主要包括重点实验室建设专项、重点学科建设专项、本科教育质量工程、中央支持地方建设项目及高水平大学建设项目等。高校自拟项目主要包括后勤修缮、信息系统维护、教师发展与学科建设等。
项目支出具有以下三方面特点：一是目标性，项目支出的发生以实现特定目标为前提，根据不同目标产生的任务来确定相应的项目支出；二是独立性，由于目标不同，项目资金一般要求专款专用，不得与基本支出混为一谈，更不能在项目之间任意调配，项目支出范围既独立又明确；三是时效性，项目支出应有明确的时间要求，在规定的时间内完成，若有特殊原因，经相关审批后项目才可延期或停止。
高校在进行预算分配时，一般是在满足基本支出的前提下，利用剩余资金安排项目支出。
2 高校项目支出目前存在的问题
2.1 项目支出的预算编制不精细且缺乏科学性
高校项目在资金安排上，往往以上年度的预算额度为基础，按照各高校项目大类划分，切块分配。比如：学科建设类项目多少，设备购置类项目多少，至于学科建设类项目中的具体明细项目并不确定或固定，业务部门可以随意更改和调整明细项目。设备购置类项目也是同样，具体需要购买哪些设备，每台设备需要多少资金，业务部门仅凭经验编制预算，资金分配不精细且缺乏科学性，对于预算绩效目标编制更是没有得到重视和有效应用。
2.2 项目支出预算的执行进度差且质量不高
高校项目支出执行进度普遍缓慢，财政专项项目尤为突出，一部分原因是由于预算资金下达较晚。由于财政部门通过零余额账户用款额度拨付项目资金，很多项目资金在年底才能拨付，导致项目虽已按计划实施，但无法列支相关费用，实际上缩短了经费使用周期，在很大程度上阻碍了项目的正常实施，也使绩效评价工作难以真正有效开展。由于高校目前尚未采用零基预算法，高校自拟项目的项目资金结余与项目支出预算的净结余资金的会计核算需要完善。
2.3 绩效评价指标体系缺乏实效，评价结果缺乏约束力
项目支出绩效评价依赖于完善、科学、实用的评价体系。目前，大部分高校未实行项目支出绩效评价，少数实行绩效评价的高校，其评价目的不明确，指标体系多为定性指标，指标的选取主要考核项目的完成进度与项目资金使用进度，而不考核项目完成的实际效果。这类指标通过主观打分所得，容易导致评价结果不客观，同时，绩效评价缺乏关键性指标且指标权重分配平均，导致最后评价结果相差无几，无法达到绩效评价的目的。此外，高校项目支出绩效评价尚缺乏制度保障，虽然对项目支出进行评价打分，但评价结果并未见实效，各单位对项目支出评价的整改意见并不重视，缺乏对项目执行过程中的相关监察和约束，使绩效评价工作流于形式。
2.4 绩效评价工作未成体系、不全面
高校项目支出绩效评价工作，应贯穿项目实施的全过程，基于项目支出的特点，从项目设立开始就应设立绩效目标，并严格按照预算内容执行。目前，高校项目绩效评价一般都是事后评价，项目申报时，缺少对项目效益目标进行科学论证，或在项目立项时没有把此要求作为项目评审的重点。项目经费预算、项目实施过程中的经费支出也没有按項目绩效的要求进行管理，导致项目管理不系统。项目绩效评价工作局限于项目自身，缺乏对外部环境变化及客观条件限制的考量，导致绩效评价工作成为片面的事后检查，缺乏及时性、系统性、全面性。 3 高校项目支出绩效评价指标的构建
科学、完善的绩效评价指标体系，是开展绩效评价工作的关键。项目评价组要对项目进行绩效评价，要从决策依据、确定目标、分解计划、过程管理与制度保障等几方面进行科学的分析论证。下面是绩效指标体系构建的程序。
第一，高校应根据高校发展目标确定项目的实现目标，制定出相应的能够反映项目实施进度、效率效果的业务指标，以及反映项目资金使用情况、财务效率、预算执行情况的财务指标。
第二，高校要以项目的具体经济内容为基础，逐层分解业务指标和财务指标，制定符合实际需要、可操作性强、反映项目支出内容的明细指标。
第三，高校要坚持定性分析与定量归纳计算相结合，以可靠、科学、全面为准则确定考核指标的评价标准，并根据指标重要程度设置权重或分值。
第四，高校最终要制定一个层次分明、标准明确、内容完整的指标体系。
项目指标体系可以按照项目实施过程设立，基本可建立绩效评价指标体系见表1。根据高校项目特点，高校项目主要归为几大类：学科建设类、修缮类、设备购置类等，高校可以按照不同项目的特征设立不同的绩效指标进行绩效评价，以达到更好地评价项目是否有效的目的。
4 高校加强项目支出管理的措施
4.1 改进项目支出预算编制方法，完善绩效评价制度
2017年，省级部门预算制度改革文件中要求省教育厅机关实行零基预算，并逐步扩大到其他单位。高校预算编制应逐步推行零基预算法，项目支出的独立性使预算编制尤其适合零基预算法，对于一些跨年度项目，还应结合滚动预算法编制项目。新预算法对预算绩效评价提出了法定要求，高校应建立健全一系列有关项目支出绩效评价的制度，这是做好绩效评价工作的基础保障，包括评价指标制定、评分规则、预期绩效申报、组织实施程序以及评价结果的反馈与整改等制度。此外，学校要建立校级项目库，按照轻重缓急排序，结合学校当年的财务状况，合理安排项目经费，使高校绩效评价工作常态化。
4.2 项目绩效评价工作前移，做好项目库评审
绩效评价不能只是项目预算执行后的评价，还要注重项目申报时的预期绩效申报工作，一方面实现高校资源分配遵循轻重缓急的原则，避免资金浪费；另一方面也为项目支出绩效评价提供事前参照。高校在建立校级项目库后，在项目立项、预算申报时，就要做好项目的评估和可行性论证，要求项目实施部门对项目的内容、项目期限、实施计划、经费支出明细预算、项目可行性与预期目标作出详尽说明。在项目执行过程中，高校要严格执行过程管理，搜集并考核项目支出进度与项目目标实现的匹配程度的相关数据，并对关键项目绩效情况进行不定期监督和检查，提高项目绩效管理水平。
4.3 加强项目支出管理配套，提高財务支出合理性、合规性
高校要以部门预算、校内零基预算及校级项目库为基础，逐步完善制度、人员、信息技术等配套设施，通过科学的方法选取相关指标，以期建立专门的支出预算绩效评价体系，力争在学校实际预算管理工作中发挥指导作用，进一步强化支出责任和效率意识，提高学校资金使用效益。
项目支出绩效评价指标体系中的核心指标常为财务指标，所以财务支出管理是项目绩效评价的重要内容。项目资金使用的合理性、集约程度直接影响绩效评价结果的好坏。由于高校项目支出有着资金量大、支付时间长、专款专用的特点，从财务核算角度考虑，高校可以从预算管理入手，在源头上控制好核算科目，通过控制预算额度等方法提高项目预算执行的刚性，同时，要加强经费支出的检查和监督工作，及时做好加强资金支付控制。在业务部门借款申请或报销票据前，财务部门要加强对票据的真实性、支付的金额等进行复核，无误后方可按规定的审批权限和程序报销，确保项目支出预算每笔业务都符合财务管理规定。
4.4 建立绩效评价结果反馈与整改机制，重视评价结果
绩效评价结果的反馈与整改，是高校项目支出绩效评价的最后阶段和最终目标。高校应加强对已完项目的验收和考核，并将考评结果及时在校内公示，将评价结果与学校年终绩效考核相衔接，并与下一年度项目资金预算分配相结合，并把评价结果作为下一年度项目预算资金安排的重要依据，从源头上增强评价结果应用，充分发挥绩效评价的约束力，增强绩效评价工作的权威性，确保进一步提高资金使用效益。
5 结 语
项目支出绩效评价是高校预算管理工作的重要方面。建设项目支出预算的管理平台、建立健全项目支出预算的内部控制制度、项目支出绩效评价体系是高校做好项目支出预算工作的基础，也是高校健康发展的基本保障。
[关键词]高校；项目支出；绩效评价；指标；管理
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.16.001
[中图分类号]G475 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）16-000-02
0 引 言
高校支出分为基本支出和项目支出。高校基本支出是指为了维持高校基本运转、完成日常工作任务所产生的费用；项目支出是指为了完成特定的工作任务或事业发展目标而产生的费用。在高校竞争日益激烈的时代，高校如何利用有限的资金合理高效地安排项目支出，已成为决定高校未来发展的关键影响因素。高校项目支出管理水平的高低，从一定程度上代表了高校未来发展的水平，通过分析高校项目支出也可以预测高校未来发展前景和方向。高校要想提升管理水平、提高办学质量，必须加大项目支出，加强项目支出管理。因此，本文针对高校项目支出进行绩效评价，对高校的发展影响深远、意义重大。
近几年，随着高校的改革发展，财政性资金特别是部分重点项目资金已经成为财政绩效评价关注的重点。就陕西省属高校而言，从2013年起，50万元以上的财政专项项目，申报时均要填写项目绩效目标，并在执行过程中加强了项目执行进度检查。为顺应国家对专项资金的管理趋势，高校需要提高项目管理意识，加快建立项目支出绩效评价机制，加强项目支出绩效评价管理。与此同时，基于高校预算资金普遍存在重申请投入、轻使用效益、缺乏评价考核的情况，高校项目支出绩效评价，可以提高项目预算资金的使用效益，促进高校项目资金预算进一步科学化、精细化。因此，项目支出绩效评价也必然成为高校内部项目管理的重要手段，对高校项目支出进行绩效评价刻不容缓。
1 高校项目支出的内容及特点
项目是指一系列独特的、复杂的并相互关联的活动，这些活动有着一个明确的目标或目的，必须在特定的时间、预算、资源限定内，依据规范完成。
高校项目按照资金来源不同可以分为两个：一是财政拨款的高校财政项目；二是高校用非税收入安排的学校自拟项目。高校财政项目支出是指财政当年拨付的纳入部门预算的一般预算财政拨款项目支出。目前，此类项目支出主要包括重点实验室建设专项、重点学科建设专项、本科教育质量工程、中央支持地方建设项目及高水平大学建设项目等。高校自拟项目主要包括后勤修缮、信息系统维护、教师发展与学科建设等。
项目支出具有以下三方面特点：一是目标性，项目支出的发生以实现特定目标为前提，根据不同目标产生的任务来确定相应的项目支出；二是独立性，由于目标不同，项目资金一般要求专款专用，不得与基本支出混为一谈，更不能在项目之间任意调配，项目支出范围既独立又明确；三是时效性，项目支出应有明确的时间要求，在规定的时间内完成，若有特殊原因，经相关审批后项目才可延期或停止。
高校在进行预算分配时，一般是在满足基本支出的前提下，利用剩余资金安排项目支出。
2 高校项目支出目前存在的问题
2.1 项目支出的预算编制不精细且缺乏科学性
高校项目在资金安排上，往往以上年度的预算额度为基础，按照各高校项目大类划分，切块分配。比如：学科建设类项目多少，设备购置类项目多少，至于学科建设类项目中的具体明细项目并不确定或固定，业务部门可以随意更改和调整明细项目。设备购置类项目也是同样，具体需要购买哪些设备，每台设备需要多少资金，业务部门仅凭经验编制预算，资金分配不精细且缺乏科学性，对于预算绩效目标编制更是没有得到重视和有效应用。
2.2 项目支出预算的执行进度差且质量不高
高校项目支出执行进度普遍缓慢，财政专项项目尤为突出，一部分原因是由于预算资金下达较晚。由于财政部门通过零余额账户用款额度拨付项目资金，很多项目资金在年底才能拨付，导致项目虽已按计划实施，但无法列支相关费用，实际上缩短了经费使用周期，在很大程度上阻碍了项目的正常实施，也使绩效评价工作难以真正有效开展。由于高校目前尚未采用零基预算法，高校自拟项目的项目资金结余与项目支出预算的净结余资金的会计核算需要完善。
2.3 绩效评价指标体系缺乏实效，评价结果缺乏约束力
项目支出绩效评价依赖于完善、科学、实用的评价体系。目前，大部分高校未实行项目支出绩效评价，少数实行绩效评价的高校，其评价目的不明确，指标体系多为定性指标，指标的选取主要考核项目的完成进度与项目资金使用进度，而不考核项目完成的实际效果。这类指标通过主观打分所得，容易导致评价结果不客观，同时，绩效评价缺乏关键性指标且指标权重分配平均，导致最后评价结果相差无几，无法达到绩效评价的目的。此外，高校项目支出绩效评价尚缺乏制度保障，虽然对项目支出进行评价打分，但评价结果并未见实效，各单位对项目支出评价的整改意见并不重视，缺乏对项目执行过程中的相关监察和约束，使绩效评价工作流于形式。
2.4 绩效评价工作未成体系、不全面
高校项目支出绩效评价工作，应贯穿项目实施的全过程，基于项目支出的特点，从项目设立开始就应设立绩效目标，并严格按照预算内容执行。目前，高校项目绩效评价一般都是事后评价，项目申报时，缺少对项目效益目标进行科学论证，或在项目立项时没有把此要求作为项目评审的重点。项目经费预算、项目实施过程中的经费支出也没有按項目绩效的要求进行管理，导致项目管理不系统。项目绩效评价工作局限于项目自身，缺乏对外部环境变化及客观条件限制的考量，导致绩效评价工作成为片面的事后检查，缺乏及时性、系统性、全面性。 3 高校项目支出绩效评价指标的构建
科学、完善的绩效评价指标体系，是开展绩效评价工作的关键。项目评价组要对项目进行绩效评价，要从决策依据、确定目标、分解计划、过程管理与制度保障等几方面进行科学的分析论证。下面是绩效指标体系构建的程序。
第一，高校应根据高校发展目标确定项目的实现目标，制定出相应的能够反映项目实施进度、效率效果的业务指标，以及反映项目资金使用情况、财务效率、预算执行情况的财务指标。
第二，高校要以项目的具体经济内容为基础，逐层分解业务指标和财务指标，制定符合实际需要、可操作性强、反映项目支出内容的明细指标。
第三，高校要坚持定性分析与定量归纳计算相结合，以可靠、科学、全面为准则确定考核指标的评价标准，并根据指标重要程度设置权重或分值。
第四，高校最终要制定一个层次分明、标准明确、内容完整的指标体系。
项目指标体系可以按照项目实施过程设立，基本可建立绩效评价指标体系见表1。根据高校项目特点，高校项目主要归为几大类：学科建设类、修缮类、设备购置类等，高校可以按照不同项目的特征设立不同的绩效指标进行绩效评价，以达到更好地评价项目是否有效的目的。
4 高校加强项目支出管理的措施
4.1 改进项目支出预算编制方法，完善绩效评价制度
2017年，省级部门预算制度改革文件中要求省教育厅机关实行零基预算，并逐步扩大到其他单位。高校预算编制应逐步推行零基预算法，项目支出的独立性使预算编制尤其适合零基预算法，对于一些跨年度项目，还应结合滚动预算法编制项目。新预算法对预算绩效评价提出了法定要求，高校应建立健全一系列有关项目支出绩效评价的制度，这是做好绩效评价工作的基础保障，包括评价指标制定、评分规则、预期绩效申报、组织实施程序以及评价结果的反馈与整改等制度。此外，学校要建立校级项目库，按照轻重缓急排序，结合学校当年的财务状况，合理安排项目经费，使高校绩效评价工作常态化。
4.2 项目绩效评价工作前移，做好项目库评审
绩效评价不能只是项目预算执行后的评价，还要注重项目申报时的预期绩效申报工作，一方面实现高校资源分配遵循轻重缓急的原则，避免资金浪费；另一方面也为项目支出绩效评价提供事前参照。高校在建立校级项目库后，在项目立项、预算申报时，就要做好项目的评估和可行性论证，要求项目实施部门对项目的内容、项目期限、实施计划、经费支出明细预算、项目可行性与预期目标作出详尽说明。在项目执行过程中，高校要严格执行过程管理，搜集并考核项目支出进度与项目目标实现的匹配程度的相关数据，并对关键项目绩效情况进行不定期监督和检查，提高项目绩效管理水平。
4.3 加强项目支出管理配套，提高財务支出合理性、合规性
高校要以部门预算、校内零基预算及校级项目库为基础，逐步完善制度、人员、信息技术等配套设施，通过科学的方法选取相关指标，以期建立专门的支出预算绩效评价体系，力争在学校实际预算管理工作中发挥指导作用，进一步强化支出责任和效率意识，提高学校资金使用效益。
项目支出绩效评价指标体系中的核心指标常为财务指标，所以财务支出管理是项目绩效评价的重要内容。项目资金使用的合理性、集约程度直接影响绩效评价结果的好坏。由于高校项目支出有着资金量大、支付时间长、专款专用的特点，从财务核算角度考虑，高校可以从预算管理入手，在源头上控制好核算科目，通过控制预算额度等方法提高项目预算执行的刚性，同时，要加强经费支出的检查和监督工作，及时做好加强资金支付控制。在业务部门借款申请或报销票据前，财务部门要加强对票据的真实性、支付的金额等进行复核，无误后方可按规定的审批权限和程序报销，确保项目支出预算每笔业务都符合财务管理规定。
4.4 建立绩效评价结果反馈与整改机制，重视评价结果
绩效评价结果的反馈与整改，是高校项目支出绩效评价的最后阶段和最终目标。高校应加强对已完项目的验收和考核，并将考评结果及时在校内公示，将评价结果与学校年终绩效考核相衔接，并与下一年度项目资金预算分配相结合，并把评价结果作为下一年度项目预算资金安排的重要依据，从源头上增强评价结果应用，充分发挥绩效评价的约束力，增强绩效评价工作的权威性，确保进一步提高资金使用效益。
5 结 语
项目支出绩效评价是高校预算管理工作的重要方面。建设项目支出预算的管理平台、建立健全项目支出预算的内部控制制度、项目支出绩效评价体系是高校做好项目支出预算工作的基础，也是高校健康发展的基本保障。