论文部分内容阅读
[摘要]政策跟踪审计是党中央、国务院赋予国有商业银行审计机构的重大政治任务和职责，审计机构应把推动党中央、国务院的重大决策部署在本单位的有效落实作为内部审计的首要职责。政策跟踪审计要紧扣重点政策领域，紧盯重点审计对象，探索创新政策跟踪审计方法，不断加强制度和业务学习、坚持管理审计理念、注重大数据分析、坚持专题引领、充分发挥非现场审计作用。
[关键词]政策跟踪 管理审计 大数据
政策执行情况跟踪审计，是指审计机构在国家重大政策开始执行或执行过程中的某个时点介入，实施动态审计监督，以及早揭示和反映妨碍国家政策顺利实施的困难和问题，督促及时整改，促进完善政策措施，推进政策贯彻落实，提升政策执行效果。
一、政策跟踪审计要义
着力推动宏观政策落地是审计机构的重大政治任务，也是审计机构做到“两个维护”的具体体现，政策跟踪审计是当前审计工作的重中之重。
（一）政策跟踪审计是党中央、国务院给予审计机构的重大政治任务
2018年中央审计委员会第一次会议上，习近平总书记强调要加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度。国有商业银行审计机构要努力做到党中央政策措施部署到哪里，审计监督就跟进到哪里，审计工作要在促进政令畅通、保障国家重大决策部署的贯彻落实、推动平稳健康发展等方面发挥重要作用。
（二）开展重大政策措施落实情况跟踪审计工作是国家审计的使命担当
《国务院关于加强审计工作的意见》提出，要“加大审计力度，创新审计方式，提高审计效率，对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况进行审计”。审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，审计机关作为政治机关、监督机关，现阶段必须把推动重大政策措施落实作为重要使命，勇于担当。
（三）推动党中央、国务院重大决策部署在本单位的有效落实是国有商业银行内部审计部门的首要职责
2018年修订发布的《审计署关于内部审计工作的规定》将对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计作为内部审计机构或者履行内部审计职责的内設机构应当履行职责中第一项。同年9月召开的全国内部审计工作座谈会上，审计署时任审计长胡泽君提出，要坚持党对审计工作的集中统一领导，坚持将推动党中央、国务院重大决策部署在本地区本部门本单位的有效落实作为首要职责。金融作为经济的核心和血液，对经济的发展起着无法替代的作用，国有商业银行是党的银行、国家的银行、人民的银行，要体现党的意志、国有资本的意志、股东和广大人民群众的利益，就要主动把党和国家的重大经济金融政策跟踪审计列为当前审计工作的重中之重，着力查找制约政策落实中的痛点、堵点问题，要在推进落实党和国家决策部署落地见效、提升精细化管理、预防制度性腐败等方面发挥作用。
二、政策跟踪审计重点
（一）紧扣重点政策领域
按照党中央、国务院部署和审计机构自身定位，现阶段必须认真贯彻中央经济工作会议、农村工作会议及审计机构党建工作会议精神，紧贴审计署重点关注的重大改革推进、重大战略措施、重大任务落实等关键事项，将“六稳”、“六保”、服务“三农”、普惠金融、乡村振兴、绿色信贷、防范金融风险等重点领域和项目作为近期国有商业银行重点跟踪的政策领域。
（二）紧盯重点审计对象
要落实主体责任，将审计视角聚焦“关键少数”，针对被审计单位领导班子、领导人员特别是一把手，对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策及决策部署，贯彻落实本单位战略决策部署的尽职履责情况进行动态跟踪。
三、深化审计转型，探索创新政策跟踪审计方法
（一）坚持管理审计理念
政策跟踪审计要服务于领导决策，既要从微观角度发现问题，更要运用宏观思维，为如何更有效地推动政策实施提供有价值的建议。要坚持以政策为主线、以问题为导向、以技术为支撑、以创新为动力，全面客观地评价重大政策措施落实情况，在查证过程中由面牵线、由线查点，点、线、面充分结合，运用对比分析、结构分析和逻辑分析技巧，着眼宏观并从细微入手提炼普遍问题，深度开发多元化、有特色、高质量的审计成果。
（二）注重大数据分析
要树牢大数据审计理念，从人员、时间、机制上确保大数据分析贯穿政策跟踪始终。在资料收集上，注重反映整体思维和审计思路，重点收集对审计评判有帮助的数据。在审计查证中，坚持数据先行、按图索骥、量质结合。要针对性地开发新模型，保证大数据分析对政策跟踪审计内容的全覆盖，充分发挥大数据审计在政策跟踪审计中的作用。
（三）坚持专题引领
政策跟踪审计具有点多、面广、线长等特点，加之时效性强、专业要求高、风险隐患大，对审计机构而言是一种严峻挑战。要以专题抓重点，以重点带全面，确保始终紧盯业务管理中的主要矛盾和矛盾的主要方面，争取最大的审计成效。在专题选择上，对标监管要求，聚焦区域特点和禀赋特征。在审计方法上，首先，聚焦重点、确定专题，避免分散用力;其次，组织业务骨干，组成专题小组，对重点专题组成专班;最后，围绕审计专题，带动相关业务，实现审计成果最大化。
（四）发挥非现场审计作用
要提高审计的针对性、有效性和权威性。通过机器人等技术创新审计手段，高效采集内外部与审计相关数据，充分利用调阅电子资料、提取系统数据、进行电话访谈等多种手段开展非现场审计。加强项目组织管理，合理把控现场审计时间和人数，充分发挥非现场审计的作用。
四、不断积极探索，持续提升审计工作质量
（一）抓住关键环节，实现有效突破
1.精准把握介入时机，抓住审计时间窗口。把握好政策跟踪审计的介入时机和节奏，要做到条件成熟、恰到好处。要遵循循序渐进、稳中求进的原则，既要尽力而为，又要量力而行，把握好前进的方向和推进的力度，避免泛化和浮于表面。要坚持实事求是的原则，广泛开展基层调研、访谈座谈，立足行内外实际，听取多方意见，做到精准聚焦、抓住重点，力争把一个时段内最重要、最突出、最关键的政策事项审深审透。 2.充分解构政策要素，实现跟踪审计有效切入。解构政策是深入了解政策的方法，也是审计思路不断深入的过程。政策是有生命周期的，是动态调整的过程，有时甚至会发生转向，要做好政策跟踪审计，首先必须了解政策，掌握政策，吃透政策。认识一项政策要有系统观念、发展眼光以及生命周期的概念。要积极寻找中央政策与金融工作的交集，对政策进行解构，找准审计可以有效切入的有形抓手和着力点。政策本身的组成要素，就是审计关注点，影响政策落实的因素，就是审计切入点。
3.敏锐感知政策变化，及时调整审计侧重点。政策是动态调整的过程，不会一成不变。一项政策在连续实施，满足了对“量”的要求后，一定会对“质”提出要求，并更具针对性，因此审计要从助推政策执行转向关注政策执行效果，紧跟国家大势、全行经营形势变化，不断调整跟踪审计的侧重点和发力点，体现变化、做出特色。这是保证政策跟踪审计本身的生命力和可持续发展的关键所在。
4.坚持客观公正求实，审慎作出审计评价和结论。发现问题，追根溯源，是政策跟踪审计的重点，也是准确作出评价的前提。要与被审计单位充分沟通，分析问题产生的条件、背景、环境和原因等。不能主观臆断，不能单纯追求规模、速度，要考虑业务发展与资本管理、风控能力是否匹配。要与总行业务管理部门沟通，了解政策实施的背景、目标和初衷，共同协商确定政策把握的标准。要把问题置于发展大局中审视，以发展和辩证的眼光看待问题，实事求是地反映问题，审慎拿捏尺度和政策弹性。
5.实施差异化推动措施，促进政策跟踪审计广泛应用，融合发展。对条件相对成熟的领域，可通过组织专项审计项目等方式统一开展政策跟踪审计。对条件尚未成熟、审计经验不多的领域，尤其是信贷领域之外的一些新政策、新业务，可通过审计调查、监测等方式先行摸底，为统一铺开审计打基础、路子。除大型审计项目外，小项目中也有政策要求的内容，也有政策跟踪审计的发挥空间，不能轻视和忽略。要善于以小见大，通过政策跟踪审计，捕捉撬动经营管理根本的政策关注点，反映大问题、发挥大作用，于细微处见水平。
（二）及时总结经验，勤于思考慧于收获
1.政策跟踪审计是事前审计而不是事后审计，是主动审计而不是被动审计，是动态审计而不是静态审计。政策跟踪审计以促进政策顺利实施并实现预期效果为主要目标，聚焦当前中心工作，推动政策落实到位，促进政策措施调整完善。审计机构应在国家重大政策开始执行或者执行过程中的某个时点提前介入，实施动态的审计监督。通过跟踪审计，及早发现政策执行过程中偏离预期目标的情况，提出审计意见和建议，督促及时整改，纠正不规范行为，防止或避免不良结果的出现，促进政策顺利实施并达到预期效果，进而体现审计的“免疫系统”功能。
2.政策跟踪审计关注点是管理和绩效，而不是操作和执行。要全面动态跟踪政策落实过程和结果，及时反映政策执行过程中的新情况、新问题、新趋势，深入揭示影响政策落地的重大问题及风险隐患，积极推动深化改革，促进完善相关体制机制。不把政策执行结果当作审计结论，把点上问题当作面上问题，把操作执行问题当作管理决策问题。问题定性需要建立相应的逻辑关系和因果关系，全面、客观、辩证地看待审计发现的问题，严格落实“三个区分开来”。
3.加强学习，既要政治过硬也要本领高强。当前，持续深化政策跟踪审计，既是审计机构服务国家治理和公司治理的重要手段，也是审计的本质要求，是审计人员的使命和责任。为保证政策跟踪审计工作不跑偏，必须积极适应新常态，迎接新挑战。一是不断增强政治意识和全局观念，提高对政策跟踪的宏观分析能力，进而提升政治判断力、政治领悟力和政治执行力。二是不断提高业务水平和综合素质，把政治能力和专业能力有机结合起来，切實履行好审计监督职责。
（三）积极应对面临的新挑战
1.进一步探索审计标准。目前，政策跟踪审计尚未形成一套行之有效的规范制度，对于审计机构来说，对政策跟踪审计方案的编制、证据的获取、跟踪方式、整改落实等行为，缺乏具体的操作性规定，审计的标准尺度难以掌握，因此，需内审人员在工作中积累经验，探索并形成政策跟踪审计工作标准。
2.进一步提升政策研究能力。政策跟踪审计内容点多、面广、周期长、涉及文件较多，对政策解读能力要求高，审计人员需要在较短时间内熟悉各项相关文件，深入理解和把握政策内涵，但目前从事政策跟踪审计的人员，普遍缺乏系统研究方法和科学分析技术，在面对内容新、范围广且具有较强时效性和连续性的政策跟踪审计任务时，需及时补课，提升能力，避免因对政策认识和理解不到位而造成审计判断出现偏颇。
3.进一步完善信息采集分析。目前各部门有关数据统计口径不一致、不连续的现象较为明显，给政策跟踪审计的数据采集、清洗和分析工作带来较大困难。此外，在查证过程中，部分机关、企业和个人不愿接受审计人员的问询、函证和现场调查，不能及时提供相关资料等情况，也增加了审计难度。这需要从建立和完善部门协作制度、统一和规范数据统计等入手采取措施，予以改进。
（作者单位：中国农业银行审计局直属分局，邮政编码100005，电子邮箱：shedun@abchina.com）
[关键词]政策跟踪 管理审计 大数据
政策执行情况跟踪审计，是指审计机构在国家重大政策开始执行或执行过程中的某个时点介入，实施动态审计监督，以及早揭示和反映妨碍国家政策顺利实施的困难和问题，督促及时整改，促进完善政策措施，推进政策贯彻落实，提升政策执行效果。
一、政策跟踪审计要义
着力推动宏观政策落地是审计机构的重大政治任务，也是审计机构做到“两个维护”的具体体现，政策跟踪审计是当前审计工作的重中之重。
（一）政策跟踪审计是党中央、国务院给予审计机构的重大政治任务
2018年中央审计委员会第一次会议上，习近平总书记强调要加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度。国有商业银行审计机构要努力做到党中央政策措施部署到哪里，审计监督就跟进到哪里，审计工作要在促进政令畅通、保障国家重大决策部署的贯彻落实、推动平稳健康发展等方面发挥重要作用。
（二）开展重大政策措施落实情况跟踪审计工作是国家审计的使命担当
《国务院关于加强审计工作的意见》提出，要“加大审计力度，创新审计方式，提高审计效率，对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况进行审计”。审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，审计机关作为政治机关、监督机关，现阶段必须把推动重大政策措施落实作为重要使命，勇于担当。
（三）推动党中央、国务院重大决策部署在本单位的有效落实是国有商业银行内部审计部门的首要职责
2018年修订发布的《审计署关于内部审计工作的规定》将对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计作为内部审计机构或者履行内部审计职责的内設机构应当履行职责中第一项。同年9月召开的全国内部审计工作座谈会上，审计署时任审计长胡泽君提出，要坚持党对审计工作的集中统一领导，坚持将推动党中央、国务院重大决策部署在本地区本部门本单位的有效落实作为首要职责。金融作为经济的核心和血液，对经济的发展起着无法替代的作用，国有商业银行是党的银行、国家的银行、人民的银行，要体现党的意志、国有资本的意志、股东和广大人民群众的利益，就要主动把党和国家的重大经济金融政策跟踪审计列为当前审计工作的重中之重，着力查找制约政策落实中的痛点、堵点问题，要在推进落实党和国家决策部署落地见效、提升精细化管理、预防制度性腐败等方面发挥作用。
二、政策跟踪审计重点
（一）紧扣重点政策领域
按照党中央、国务院部署和审计机构自身定位，现阶段必须认真贯彻中央经济工作会议、农村工作会议及审计机构党建工作会议精神，紧贴审计署重点关注的重大改革推进、重大战略措施、重大任务落实等关键事项，将“六稳”、“六保”、服务“三农”、普惠金融、乡村振兴、绿色信贷、防范金融风险等重点领域和项目作为近期国有商业银行重点跟踪的政策领域。
（二）紧盯重点审计对象
要落实主体责任，将审计视角聚焦“关键少数”，针对被审计单位领导班子、领导人员特别是一把手，对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策及决策部署，贯彻落实本单位战略决策部署的尽职履责情况进行动态跟踪。
三、深化审计转型，探索创新政策跟踪审计方法
（一）坚持管理审计理念
政策跟踪审计要服务于领导决策，既要从微观角度发现问题，更要运用宏观思维，为如何更有效地推动政策实施提供有价值的建议。要坚持以政策为主线、以问题为导向、以技术为支撑、以创新为动力，全面客观地评价重大政策措施落实情况，在查证过程中由面牵线、由线查点，点、线、面充分结合，运用对比分析、结构分析和逻辑分析技巧，着眼宏观并从细微入手提炼普遍问题，深度开发多元化、有特色、高质量的审计成果。
（二）注重大数据分析
要树牢大数据审计理念，从人员、时间、机制上确保大数据分析贯穿政策跟踪始终。在资料收集上，注重反映整体思维和审计思路，重点收集对审计评判有帮助的数据。在审计查证中，坚持数据先行、按图索骥、量质结合。要针对性地开发新模型，保证大数据分析对政策跟踪审计内容的全覆盖，充分发挥大数据审计在政策跟踪审计中的作用。
（三）坚持专题引领
政策跟踪审计具有点多、面广、线长等特点，加之时效性强、专业要求高、风险隐患大，对审计机构而言是一种严峻挑战。要以专题抓重点，以重点带全面，确保始终紧盯业务管理中的主要矛盾和矛盾的主要方面，争取最大的审计成效。在专题选择上，对标监管要求，聚焦区域特点和禀赋特征。在审计方法上，首先，聚焦重点、确定专题，避免分散用力;其次，组织业务骨干，组成专题小组，对重点专题组成专班;最后，围绕审计专题，带动相关业务，实现审计成果最大化。
（四）发挥非现场审计作用
要提高审计的针对性、有效性和权威性。通过机器人等技术创新审计手段，高效采集内外部与审计相关数据，充分利用调阅电子资料、提取系统数据、进行电话访谈等多种手段开展非现场审计。加强项目组织管理，合理把控现场审计时间和人数，充分发挥非现场审计的作用。
四、不断积极探索，持续提升审计工作质量
（一）抓住关键环节，实现有效突破
1.精准把握介入时机，抓住审计时间窗口。把握好政策跟踪审计的介入时机和节奏，要做到条件成熟、恰到好处。要遵循循序渐进、稳中求进的原则，既要尽力而为，又要量力而行，把握好前进的方向和推进的力度，避免泛化和浮于表面。要坚持实事求是的原则，广泛开展基层调研、访谈座谈，立足行内外实际，听取多方意见，做到精准聚焦、抓住重点，力争把一个时段内最重要、最突出、最关键的政策事项审深审透。 2.充分解构政策要素，实现跟踪审计有效切入。解构政策是深入了解政策的方法，也是审计思路不断深入的过程。政策是有生命周期的，是动态调整的过程，有时甚至会发生转向，要做好政策跟踪审计，首先必须了解政策，掌握政策，吃透政策。认识一项政策要有系统观念、发展眼光以及生命周期的概念。要积极寻找中央政策与金融工作的交集，对政策进行解构，找准审计可以有效切入的有形抓手和着力点。政策本身的组成要素，就是审计关注点，影响政策落实的因素，就是审计切入点。
3.敏锐感知政策变化，及时调整审计侧重点。政策是动态调整的过程，不会一成不变。一项政策在连续实施，满足了对“量”的要求后，一定会对“质”提出要求，并更具针对性，因此审计要从助推政策执行转向关注政策执行效果，紧跟国家大势、全行经营形势变化，不断调整跟踪审计的侧重点和发力点，体现变化、做出特色。这是保证政策跟踪审计本身的生命力和可持续发展的关键所在。
4.坚持客观公正求实，审慎作出审计评价和结论。发现问题，追根溯源，是政策跟踪审计的重点，也是准确作出评价的前提。要与被审计单位充分沟通，分析问题产生的条件、背景、环境和原因等。不能主观臆断，不能单纯追求规模、速度，要考虑业务发展与资本管理、风控能力是否匹配。要与总行业务管理部门沟通，了解政策实施的背景、目标和初衷，共同协商确定政策把握的标准。要把问题置于发展大局中审视，以发展和辩证的眼光看待问题，实事求是地反映问题，审慎拿捏尺度和政策弹性。
5.实施差异化推动措施，促进政策跟踪审计广泛应用，融合发展。对条件相对成熟的领域，可通过组织专项审计项目等方式统一开展政策跟踪审计。对条件尚未成熟、审计经验不多的领域，尤其是信贷领域之外的一些新政策、新业务，可通过审计调查、监测等方式先行摸底，为统一铺开审计打基础、路子。除大型审计项目外，小项目中也有政策要求的内容，也有政策跟踪审计的发挥空间，不能轻视和忽略。要善于以小见大，通过政策跟踪审计，捕捉撬动经营管理根本的政策关注点，反映大问题、发挥大作用，于细微处见水平。
（二）及时总结经验，勤于思考慧于收获
1.政策跟踪审计是事前审计而不是事后审计，是主动审计而不是被动审计，是动态审计而不是静态审计。政策跟踪审计以促进政策顺利实施并实现预期效果为主要目标，聚焦当前中心工作，推动政策落实到位，促进政策措施调整完善。审计机构应在国家重大政策开始执行或者执行过程中的某个时点提前介入，实施动态的审计监督。通过跟踪审计，及早发现政策执行过程中偏离预期目标的情况，提出审计意见和建议，督促及时整改，纠正不规范行为，防止或避免不良结果的出现，促进政策顺利实施并达到预期效果，进而体现审计的“免疫系统”功能。
2.政策跟踪审计关注点是管理和绩效，而不是操作和执行。要全面动态跟踪政策落实过程和结果，及时反映政策执行过程中的新情况、新问题、新趋势，深入揭示影响政策落地的重大问题及风险隐患，积极推动深化改革，促进完善相关体制机制。不把政策执行结果当作审计结论，把点上问题当作面上问题，把操作执行问题当作管理决策问题。问题定性需要建立相应的逻辑关系和因果关系，全面、客观、辩证地看待审计发现的问题，严格落实“三个区分开来”。
3.加强学习，既要政治过硬也要本领高强。当前，持续深化政策跟踪审计，既是审计机构服务国家治理和公司治理的重要手段，也是审计的本质要求，是审计人员的使命和责任。为保证政策跟踪审计工作不跑偏，必须积极适应新常态，迎接新挑战。一是不断增强政治意识和全局观念，提高对政策跟踪的宏观分析能力，进而提升政治判断力、政治领悟力和政治执行力。二是不断提高业务水平和综合素质，把政治能力和专业能力有机结合起来，切實履行好审计监督职责。
（三）积极应对面临的新挑战
1.进一步探索审计标准。目前，政策跟踪审计尚未形成一套行之有效的规范制度，对于审计机构来说，对政策跟踪审计方案的编制、证据的获取、跟踪方式、整改落实等行为，缺乏具体的操作性规定，审计的标准尺度难以掌握，因此，需内审人员在工作中积累经验，探索并形成政策跟踪审计工作标准。
2.进一步提升政策研究能力。政策跟踪审计内容点多、面广、周期长、涉及文件较多，对政策解读能力要求高，审计人员需要在较短时间内熟悉各项相关文件，深入理解和把握政策内涵，但目前从事政策跟踪审计的人员，普遍缺乏系统研究方法和科学分析技术，在面对内容新、范围广且具有较强时效性和连续性的政策跟踪审计任务时，需及时补课，提升能力，避免因对政策认识和理解不到位而造成审计判断出现偏颇。
3.进一步完善信息采集分析。目前各部门有关数据统计口径不一致、不连续的现象较为明显，给政策跟踪审计的数据采集、清洗和分析工作带来较大困难。此外，在查证过程中，部分机关、企业和个人不愿接受审计人员的问询、函证和现场调查，不能及时提供相关资料等情况，也增加了审计难度。这需要从建立和完善部门协作制度、统一和规范数据统计等入手采取措施，予以改进。
（作者单位：中国农业银行审计局直属分局，邮政编码100005，电子邮箱：shedun@abchina.com）