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【摘 要】 我国城镇公有住房制度是社会主义公有制下形成的住房多种所有制形态的产物。公有住房的概念，是社会主义制度下按照所有制的性质和主体的不同，将所有权分为社会主义国家所有权、劳动群众集体所有权及公民个人财产所有权的产物。本文对城镇公有房屋管理问题进行了阐述。
【关键词】 城镇 ；公有房屋；管理
一、国有公房简介
公房是在我国特殊体制下所产生的特殊产物，又被称为公有住房、国有住宅。它指的是由国家或者国有企业、事业单位所投资兴建、接收、罚没、接管的住宅，在住宅未出售之前，它的产权归国家所有。根据我国的房改政策，公房主要分为可售公有住房与不可售公有住房这两大类。而根据产权人的不同公房又能够分为三种：（1）直管公有住房，指的是由政府接管，国家出租收购、新建、扩建的房屋，其中的大多数都是由政府房地产管理部门在进行直接管理，而少部分则是免租给单位使用的住房；（2）单位自管产，其所有制为全民所有制或者集体所有制；（3）由行政事业单位作为产权人，并分配或者出租给员工居住所使用的房屋。能够上市进行交易的为前两种。
公房与私房的主要区别就在于产权，相对于私房，公房没有具体的产权人，用户和业主只有使用权而没有转让权，因此公房并不是想卖给谁就能够卖给谁，也不能够继承或者是婚前公证。根据相关的法律规定公房的使用者只能够在一定权限范围内对公房享有占有、使用、部分收益和有限制处分的权利。如今能上市交易的只有直管公有住房与单位自管产。
二、城镇公有住房使用制度的基本特点
我国公有制住房制度搬用了前苏联的模式，形成了居住房屋“国家或集体所有、个人使用”的福利性房屋使用制度。城镇住房基本上由国家或者全民所有制企业建造，然后统一分配给职工和居民，国家向居住人收取房租，但采取低租制方式，实行“以租养房”方针，因此房租仅仅是“名义租金”，十分低廉。这种住房使用制度带有浓厚的“供给制”的痕迹，具有以下特点：
1、公有住房居住人使用权的取得具有福利性，直接来源于房屋管理部门或有关单位对公有住房的划拨分配。虽然居住人要取得合法的居住权，必须缴纳房租，同时向房屋管理部门领取《公有住房租赁证》。但是，与私人房屋的租赁不同，这种公有住房的租赁更多的表现为行政管理关系，这也是我国公有住房租赁关系的建立不采用租赁合同而采用统一的租赁凭证的原因。
2、公有住房居住人对公有住房只享有占有、使用权。居住人不能将取得的公有住房再出租、转让。对此，法律、法规和规章有明确的规定，如建设部于1994年颁布的《城市公有房屋管理规定》第26条指出，承租人将承租的房屋擅自转租的、擅自转让、转供他人或擅自调换使用的、擅自买卖公有房屋使用权的，出租人有权终止租赁合同，收回房屋，并可索赔损失。
3、公有住房居住人使用权的存续具有人身依附性。公有住房分配给职工后，只能由职工自己及其同住人居住。居住权的取得以是本单位职工为前提，因此，如果职工因故调离本单位，就必须将公有住房退还给原单位。此种居住权具有强烈的人身依附性。公有住房居住人的居住权还可以继承。这种住房制度曾经发挥过一定的作用，但随着城市人日的增长、职工队伍的扩大，商品经济的发展，这种住房制度表现出越来越多的弊端：城市住房由“国家包”但又包不来，导致了住房供求矛盾的紧张：低租金不能养房，给人民生活带来了后顾之忧：低租金刺激住房消费膨胀，不利于按劳分配原则的贯彻：低租金影响了职工买房的积极性：福利住房助长了房屋分配中的不正之风，不能实现住房资金投入产出的良性循环等等。因此，改革旧的公有住房制度是时势之必然。
三、国有公房管理存在的问题
1、国有公房的管理制度不够完善。当前很多地区都根据本地区的实际情况出台了对国有公房进行管理的文件，虽然都能发挥出一定的积极作用，但是其中很多文件都是较早时间出台的，并不能够适应市场变化的需求，这就使得原来的制度文件中的条款乏针对性和有效性，其中的管理手段也相对滞后，与目前的市场经济差距很大。这些都对国有公房的管理形成了巨大的挑战。
2、国有公房账面问题较为严重。有一部分行政事业单位中登记公房资金账的财务部门、登记实物账、负责公房实物处置的部门之间缺乏有效的沟通，致使实物账或使用管理台账的登记不全面，不吻合，最终造成了资产账账不符、账实不符、账证不符等许多问题。有很多单位的自管公房虽然有资产账，但是却没有相应的产权证明，而有的单位确是有相应的产权证明却没有相应的资产账。还有的单位则是对于已经拆建或已出售处置的房产，没有进行产权变更，资产增减的会计手续也没有办理。而相应的房管部门则没有建立起公房资产明细账。还有一些公房的房产出租合同管理相当随意，有很多单位出租给本单位人员的自管公房基本上都没有签订相应的租赁合同，而一些公房的原原承租人已经去世，但是租赁合同中的承租人却没有进行及时的变更。
3、国有公房的使用效益有待提高。现在有一部分的国有公房处于闲置或者是无償使用的状态。一些地区因为住房补贴等相关措施的实施，使得一些现存的国有公房不再需要进行分配，进而使得一部分国有公房被闲置，或者是有本单位的人员进行无偿使用，或者是作为仓库或临时性活动场所等用途。同时相对而言公房的租金要大大的低于市场标准，而且有的标准是比政府规定的标准还要低廉。还有部分已经享受了房改政策的人员仍然是在占用国有公房，导致了国有公房的使用效益大大降低。一种情况是少部分已经享受了住房补贴且已自购住房的人员，仍然在无偿或者是按低租金标准享受国有公房。还有一种情况就是已享受实物住房，但是却因为面积没有能够达到享受标准，但是却又不想接受货币补差，而占用第二套住房。另外，部分临街的国有公房被住户擅自改造作经营使用（所谓的住改非），造成了的安全隐患，国有公房的使用收益流失。
4、产权管理较为混乱。由于以前产权意识不强，在很早的时候以各种途径取得的公房，都没有进行产权登记，要么是国有公房管理单位进行专业管理，要么是各单位自行管理，但是很少有进行权属登记，因而没有取得产权证书，而且按照目前的房地产登记管理办法，无法满足要件要求，所以，根本难以进行登记，这为国有公房的产权管理、房改出售、城市拆迁改造等都形成了很多的障碍，同时带来了很多的问题。 四、加强国有公房管理的措施
1、加强对国有公房的会计核算。必须要加强对国有公房的会计核算，只有通过严格的会计核算才能够全面准确的反映出国有公房的现状。建议相关的公房管理部门组织起专门的会计核算力量，对国有公房的数量、面积等进行一次全面彻底的清查、核实，并且根据现行的房管政策以及房屋的新旧程度、所处的地段等多方面因素进行综合的考虑，并将未入账核算的国有公房进行重新估价入账，使得账目更能够真实、全面的反映国有公房的现状和价值。
2、完善的国有公房的管理机制。必须要在原有国有公房管理制度的基础上进一步的健全国有公房的管理机制和各项制度。根据国有公房管理的现状，要想从根本上解决问题，就需要建立起一套完善的国有公房退出、拆迁补偿、出售、经营管理、处罚等长效的良性管理机制，从机制上来消除国有公房管理中所存在的问题。对于那些已经参加房改或者是已经购买了经济适应房，并且达到享受面积标准或者是其他已经不符合租用国家公房条件的，必须要从制度上明确规定退出公房，并且还要规定如果不退出会受到什么样的惩罚。而对于那些家庭十分贫困的，如果给予优惠政策仍然是买不起房子的住户，则可以以廉租房的形式来解决他们的住房困难，同时要明确租赁期限。国有公房不能无限期的进行租用，当租赁到期，相关的房管部门则有权收回，对于那些到期后仍需要租用的，则应该重新办理租赁手续。要加强对国有公房的监管力度，针对那些欠租的承租户，如果在所有权利范围内的措施都无效的情况下，可以通过法律手段向法院起诉解决。
3、国有公房的管理要做到集中化、专业化。我们可以积极学习发达国家在这方面的先进经验，建立起专业的公共资产管理部门，将国有公房的产权移交给这些专业的公共资产管理部门，并且由专业部门来代表相关单位或者政府，来作为产权主体申办产权登记手续，办证过程中，本着尊重历史实事求是的原则，以各种方式证明产权来源，搜集资料作为产权证明，办理产权登记，取得产权证书。这样就能够从源头上对公共资产进行管理，从而能够有效的防止对国有公房处置的随意性，防止国有资产流失，有效的确保了国有资产的安全和完整。加强对临街的国有公房被住户擅自改造作经营用房的管理，防范住户擅自改建造成的安全隐患，提高国有公房的出租收益。建议加强对非住宅店面的租赁管理，根据公房所处地理位置重新划分公房用途，全面调整原有的公有非住宅店面租金标准，逐步实现非住宅店面租金市场化，尽快出台非住宅店面的租金征收办法。并在今后的非住宅店面出租中，严格审批程序，进一步规范直管公有非住宅店面的招租行为，促进国有资产的保值、增值。
4、加快国有公房管理部门的改制。当前国有公房的管理体制与管理模式都很难适应当前市场经济体制所提出的要求，要加強对国有公房的管理，就需要积极的推进改革，这样才能够有效的改变当前租金锐减、维修资金短缺、管理困难的局面。要加快改革的速度，就先要明确管理主体与相应的责任，理顺其中的各种关系。对国有公房的管理要积极的引入市场化运作的机制与模式，从市场化来寻找到出路，积极的改变当前“以租养房又养不起房”的现状。同时对于国有公房的租金还应该根据承租人的不同情况，来制定出不同的租金标准，进行区别对待。对于那些已经享受福利分房并且达到标准的承租人，则应该根据当地的市场价格来定租，争取公共资源的合理利用。而对于那些承租人承租的公房，如果达到了房改房购买条件，而且其本人也有意愿进行购买的，则可以给予政策上的优惠鼓励他们购买。
结语：
所有权的归属问题，是物权法中最重要的问题。然而，在福利性住房制度下，我国城镇公有住房所有权只是一种制度化的财产归属概念，存在主体缺位、权属关系不清、以行政管理关系代替私法关系的特点，因而不能直接纳入私法，特别是物权的调整范畴。然而，公有住房制度改革的深入，客观上需要以私法为基础对其进行规制调整。其中，在物权法的范畴内确立其所有权的归属关系，是其参与一切民事法律关系的前提。因此，城镇公有房屋管理问题应引起足够重视。
参考文献：
[1]王耀杰：“公房纠纷，住房制度改革的阵痛”，载《厦门日报》，2003年1月24日：
[2]吴争红康海珍朱明钊：“公有住房使用权及其交易问题研究”载《人民法院报》，2003年3月25日：
【关键词】 城镇 ；公有房屋；管理
一、国有公房简介
公房是在我国特殊体制下所产生的特殊产物，又被称为公有住房、国有住宅。它指的是由国家或者国有企业、事业单位所投资兴建、接收、罚没、接管的住宅，在住宅未出售之前，它的产权归国家所有。根据我国的房改政策，公房主要分为可售公有住房与不可售公有住房这两大类。而根据产权人的不同公房又能够分为三种：（1）直管公有住房，指的是由政府接管，国家出租收购、新建、扩建的房屋，其中的大多数都是由政府房地产管理部门在进行直接管理，而少部分则是免租给单位使用的住房；（2）单位自管产，其所有制为全民所有制或者集体所有制；（3）由行政事业单位作为产权人，并分配或者出租给员工居住所使用的房屋。能够上市进行交易的为前两种。
公房与私房的主要区别就在于产权，相对于私房，公房没有具体的产权人，用户和业主只有使用权而没有转让权，因此公房并不是想卖给谁就能够卖给谁，也不能够继承或者是婚前公证。根据相关的法律规定公房的使用者只能够在一定权限范围内对公房享有占有、使用、部分收益和有限制处分的权利。如今能上市交易的只有直管公有住房与单位自管产。
二、城镇公有住房使用制度的基本特点
我国公有制住房制度搬用了前苏联的模式，形成了居住房屋“国家或集体所有、个人使用”的福利性房屋使用制度。城镇住房基本上由国家或者全民所有制企业建造，然后统一分配给职工和居民，国家向居住人收取房租，但采取低租制方式，实行“以租养房”方针，因此房租仅仅是“名义租金”，十分低廉。这种住房使用制度带有浓厚的“供给制”的痕迹，具有以下特点：
1、公有住房居住人使用权的取得具有福利性，直接来源于房屋管理部门或有关单位对公有住房的划拨分配。虽然居住人要取得合法的居住权，必须缴纳房租，同时向房屋管理部门领取《公有住房租赁证》。但是，与私人房屋的租赁不同，这种公有住房的租赁更多的表现为行政管理关系，这也是我国公有住房租赁关系的建立不采用租赁合同而采用统一的租赁凭证的原因。
2、公有住房居住人对公有住房只享有占有、使用权。居住人不能将取得的公有住房再出租、转让。对此，法律、法规和规章有明确的规定，如建设部于1994年颁布的《城市公有房屋管理规定》第26条指出，承租人将承租的房屋擅自转租的、擅自转让、转供他人或擅自调换使用的、擅自买卖公有房屋使用权的，出租人有权终止租赁合同，收回房屋，并可索赔损失。
3、公有住房居住人使用权的存续具有人身依附性。公有住房分配给职工后，只能由职工自己及其同住人居住。居住权的取得以是本单位职工为前提，因此，如果职工因故调离本单位，就必须将公有住房退还给原单位。此种居住权具有强烈的人身依附性。公有住房居住人的居住权还可以继承。这种住房制度曾经发挥过一定的作用，但随着城市人日的增长、职工队伍的扩大，商品经济的发展，这种住房制度表现出越来越多的弊端：城市住房由“国家包”但又包不来，导致了住房供求矛盾的紧张：低租金不能养房，给人民生活带来了后顾之忧：低租金刺激住房消费膨胀，不利于按劳分配原则的贯彻：低租金影响了职工买房的积极性：福利住房助长了房屋分配中的不正之风，不能实现住房资金投入产出的良性循环等等。因此，改革旧的公有住房制度是时势之必然。
三、国有公房管理存在的问题
1、国有公房的管理制度不够完善。当前很多地区都根据本地区的实际情况出台了对国有公房进行管理的文件，虽然都能发挥出一定的积极作用，但是其中很多文件都是较早时间出台的，并不能够适应市场变化的需求，这就使得原来的制度文件中的条款乏针对性和有效性，其中的管理手段也相对滞后，与目前的市场经济差距很大。这些都对国有公房的管理形成了巨大的挑战。
2、国有公房账面问题较为严重。有一部分行政事业单位中登记公房资金账的财务部门、登记实物账、负责公房实物处置的部门之间缺乏有效的沟通，致使实物账或使用管理台账的登记不全面，不吻合，最终造成了资产账账不符、账实不符、账证不符等许多问题。有很多单位的自管公房虽然有资产账，但是却没有相应的产权证明，而有的单位确是有相应的产权证明却没有相应的资产账。还有的单位则是对于已经拆建或已出售处置的房产，没有进行产权变更，资产增减的会计手续也没有办理。而相应的房管部门则没有建立起公房资产明细账。还有一些公房的房产出租合同管理相当随意，有很多单位出租给本单位人员的自管公房基本上都没有签订相应的租赁合同，而一些公房的原原承租人已经去世，但是租赁合同中的承租人却没有进行及时的变更。
3、国有公房的使用效益有待提高。现在有一部分的国有公房处于闲置或者是无償使用的状态。一些地区因为住房补贴等相关措施的实施，使得一些现存的国有公房不再需要进行分配，进而使得一部分国有公房被闲置，或者是有本单位的人员进行无偿使用，或者是作为仓库或临时性活动场所等用途。同时相对而言公房的租金要大大的低于市场标准，而且有的标准是比政府规定的标准还要低廉。还有部分已经享受了房改政策的人员仍然是在占用国有公房，导致了国有公房的使用效益大大降低。一种情况是少部分已经享受了住房补贴且已自购住房的人员，仍然在无偿或者是按低租金标准享受国有公房。还有一种情况就是已享受实物住房，但是却因为面积没有能够达到享受标准，但是却又不想接受货币补差，而占用第二套住房。另外，部分临街的国有公房被住户擅自改造作经营使用（所谓的住改非），造成了的安全隐患，国有公房的使用收益流失。
4、产权管理较为混乱。由于以前产权意识不强，在很早的时候以各种途径取得的公房，都没有进行产权登记，要么是国有公房管理单位进行专业管理，要么是各单位自行管理，但是很少有进行权属登记，因而没有取得产权证书，而且按照目前的房地产登记管理办法，无法满足要件要求，所以，根本难以进行登记，这为国有公房的产权管理、房改出售、城市拆迁改造等都形成了很多的障碍，同时带来了很多的问题。 四、加强国有公房管理的措施
1、加强对国有公房的会计核算。必须要加强对国有公房的会计核算，只有通过严格的会计核算才能够全面准确的反映出国有公房的现状。建议相关的公房管理部门组织起专门的会计核算力量，对国有公房的数量、面积等进行一次全面彻底的清查、核实，并且根据现行的房管政策以及房屋的新旧程度、所处的地段等多方面因素进行综合的考虑，并将未入账核算的国有公房进行重新估价入账，使得账目更能够真实、全面的反映国有公房的现状和价值。
2、完善的国有公房的管理机制。必须要在原有国有公房管理制度的基础上进一步的健全国有公房的管理机制和各项制度。根据国有公房管理的现状，要想从根本上解决问题，就需要建立起一套完善的国有公房退出、拆迁补偿、出售、经营管理、处罚等长效的良性管理机制，从机制上来消除国有公房管理中所存在的问题。对于那些已经参加房改或者是已经购买了经济适应房，并且达到享受面积标准或者是其他已经不符合租用国家公房条件的，必须要从制度上明确规定退出公房，并且还要规定如果不退出会受到什么样的惩罚。而对于那些家庭十分贫困的，如果给予优惠政策仍然是买不起房子的住户，则可以以廉租房的形式来解决他们的住房困难，同时要明确租赁期限。国有公房不能无限期的进行租用，当租赁到期，相关的房管部门则有权收回，对于那些到期后仍需要租用的，则应该重新办理租赁手续。要加强对国有公房的监管力度，针对那些欠租的承租户，如果在所有权利范围内的措施都无效的情况下，可以通过法律手段向法院起诉解决。
3、国有公房的管理要做到集中化、专业化。我们可以积极学习发达国家在这方面的先进经验，建立起专业的公共资产管理部门，将国有公房的产权移交给这些专业的公共资产管理部门，并且由专业部门来代表相关单位或者政府，来作为产权主体申办产权登记手续，办证过程中，本着尊重历史实事求是的原则，以各种方式证明产权来源，搜集资料作为产权证明，办理产权登记，取得产权证书。这样就能够从源头上对公共资产进行管理，从而能够有效的防止对国有公房处置的随意性，防止国有资产流失，有效的确保了国有资产的安全和完整。加强对临街的国有公房被住户擅自改造作经营用房的管理，防范住户擅自改建造成的安全隐患，提高国有公房的出租收益。建议加强对非住宅店面的租赁管理，根据公房所处地理位置重新划分公房用途，全面调整原有的公有非住宅店面租金标准，逐步实现非住宅店面租金市场化，尽快出台非住宅店面的租金征收办法。并在今后的非住宅店面出租中，严格审批程序，进一步规范直管公有非住宅店面的招租行为，促进国有资产的保值、增值。
4、加快国有公房管理部门的改制。当前国有公房的管理体制与管理模式都很难适应当前市场经济体制所提出的要求，要加強对国有公房的管理，就需要积极的推进改革，这样才能够有效的改变当前租金锐减、维修资金短缺、管理困难的局面。要加快改革的速度，就先要明确管理主体与相应的责任，理顺其中的各种关系。对国有公房的管理要积极的引入市场化运作的机制与模式，从市场化来寻找到出路，积极的改变当前“以租养房又养不起房”的现状。同时对于国有公房的租金还应该根据承租人的不同情况，来制定出不同的租金标准，进行区别对待。对于那些已经享受福利分房并且达到标准的承租人，则应该根据当地的市场价格来定租，争取公共资源的合理利用。而对于那些承租人承租的公房，如果达到了房改房购买条件，而且其本人也有意愿进行购买的，则可以给予政策上的优惠鼓励他们购买。
结语：
所有权的归属问题，是物权法中最重要的问题。然而，在福利性住房制度下，我国城镇公有住房所有权只是一种制度化的财产归属概念，存在主体缺位、权属关系不清、以行政管理关系代替私法关系的特点，因而不能直接纳入私法，特别是物权的调整范畴。然而，公有住房制度改革的深入，客观上需要以私法为基础对其进行规制调整。其中，在物权法的范畴内确立其所有权的归属关系，是其参与一切民事法律关系的前提。因此，城镇公有房屋管理问题应引起足够重视。
参考文献：
[1]王耀杰：“公房纠纷，住房制度改革的阵痛”，载《厦门日报》，2003年1月24日：
[2]吴争红康海珍朱明钊：“公有住房使用权及其交易问题研究”载《人民法院报》，2003年3月25日：