农村基层政权的组织和运转,是世界上许多发展中国家和转型国家待要破解的难题之一。近年来到处宣称自己是世界上最大的民主国家的印度,对此难题就有一个独特的制度性的安排——潘查雅特。
　　潘查雅特,这是英文Panchayat的音译,实际上是“评议会”的意思。潘查雅特制度,在印度历史上源远流长根深蒂固,甚至影响到了古代印度人的社会生活和日常生活。孔雀王朝时候,农业发展受到重视。农村中的基本结构是村社。村社头人由村社全体成员会议选出,接受政府任命,成为村长,负责收税,也负责村社的行政管理。村长之下,设有由长老们组成的潘查雅特,处理各种事务。莫卧儿王朝时,农村的管理仍由村长和村社选出的潘查雅特负责。
　　印度独立后,古老的潘查雅特制度逐步得到发扬光大,最终演变成为印度政治体制的一个极具特色的重要组成部分。虽然印度宪法并没有对潘查雅特做过具体的规定,但《宪法指导原则》(The Directive Principle of the Constitution)在论及农村基层政权的形式时,提出:各邦有义务组织农村潘查雅特,使之担负起村一级行政机构职能。在该原则的指导下,印度各邦都在建立健全潘查雅特方面做了一些工作。随着印度社会的发展,特别是农村建设的发展,政府又逐渐感觉到:县一级政权机构的薄弱是农村发展的一个突出问题。一九五六年,政府根据B.梅塔調查委员会的建议,决定在全国建立县、乡、村三级结构的潘查雅特体制,即村级潘查雅特、乡级潘查雅特和县级潘查雅特。但这个决定最初并不是强制性的,而且非常原则。印度各邦后来又先后通过各自的相关法律来加以推行。直到一九九二年,印度国会通过了第七十三项宪法修正案,潘查雅特才成为必须在印度全国实施的法律制度。简而言之,潘查雅特制度,就是印度农村每五年选举一次的三级基层政权体制。
　　村级潘查雅特(the Gram Panchayat),是潘查雅特体制最底层,也可以说是最基层的结构(the Lowest Body)。它由几部分人组成:一是由村民直接选举产生的,二是上届被选进村级潘查雅特并进入乡级潘查雅特的。一个村级潘查雅特的三分之一的席位是专为妇女而保留的,同时还要为社会的弱势群体,如印度特有的表列种姓和表列部落保留席位。每一个村级潘查雅特设有一位主席(the Pradhan),五个委员会(the Upa-samity),分别由一位主任(the Sanchalak)领导。这些职位都是选举产生的。每个委员会负责某一关系农村发展的特殊领域,每年召开一次年度会议,根据选民的要求制定《年度行动计划》(an Annual Action Plan),每年可以支配不超过两万五千卢比的财政预算。这五个委员会分别是:财政和计划委员会;农业发展委员会,教育和公共卫生委员会,妇女、儿童和社会福利委员会,工业和基础设施委员会。
　　乡级潘查雅特(the Panchayat Samity),是潘查雅特体制的中间层(the Intermediary Body),主要由选举产生,也包括上届县级潘查雅特的成员和本乡的立法会议成员。下设一位主席(the Savapati)和十个常设委员会。常设委员会由一位主任(the Karmadhakshya)和五位委员领导,他们也都是选举产生的。与村级潘查雅特一样,乡级潘查雅特不仅为妇女保留了三分之一的席位,而且也为社会的弱势群体保留了席位。每个委员会每年可支配的预算额度为十万卢比。这十个委员会分别是:财政、组织、发展和计划委员会,公共健康和环境委员会,公共劳动和运输委员会,农业、灌溉和合作委员会,教育、文化、信息和运动委员会,儿童与妇女发展、公共福利和减灾委员会,森林和土地改革委员会,渔业和牧业发展委员会,食品和供应委员会,小企业、电力和非传统能源委员会。
　　县级潘查雅特(the Zilla Parishad),则是潘查雅特体制的最高层(the Apex Body)。仍由两部分人组成:一是各乡级潘查雅特的成员,二是本县的立法机构成员和由本县所在选区选出的国会议员。下设一位主席(the Savadhipati)、一个常设委员会(the Karmadhakshya)和与乡级潘查雅特相对应的相同名称的十个委员会,这些职位都是选举产生的。县级潘查雅特主要负责审定由村级潘查雅特制定的《年度行动计划》,动用各种资源付诸实施并在实施过程中进行监督。
　　这三级潘查雅特的活动经费主要来自国家财政拨款,但处于最低层的村级潘查雅特也可以通过依法收取土地税、土地使用税等方式来获得活动资金。例如,一个西孟加拉邦的乡级潘查雅特,叫钦素拉·莫格拉(the Chinsura Mogra Panchayat Samity),下有十个村级潘查雅特,在上一个财政年度,共收税三百四十三万零二百八十八卢比。该乡现有十九万四千四百一十一人,也就是在这一项目上人均纳税不到十七卢比,约合零点四美元。
　　潘查雅特从其法律地位上来说,主要是村民自治机构。因此,印度各邦政府仍然在各县设有县长和治安长官,由邦政府任命。与乡级潘查雅特平行的,也有政府的行政机构。钦素拉·莫格拉乡的国家行政机构有约五十名国家公务员,其中有六位工程师,专门具体负责各《年度行动计划》的实施。
　　印度是一个农村人口占人口绝大多数的国家,潘查雅特的建立健全,意义重大,印度为此非常自豪,认为它是印度民主的“奠基石”之一。
　　首先,潘查雅特为最基层的民众当家做主提供了切实的机会,为妇女和弱势群体的权力提供了特殊的保护,有助于社会和谐进步。村级潘查雅特由全体村民选举产生并决定本村发展的大政方针和主要项目,基本上能代表村民的利益,反映村民的要求,使普通群众参政议政,甚至发泄其不满,都有了有法律保障的渠道。印度每次大选的投票率都很高,这与绝大多数选民来自农村有关,因为他们已经习惯了各级潘查雅特的选举,懂得选举结果跟个人生活有密切关系,政治热情和参与积极性都比较高。
　　其次,潘查雅特为国家政权加强管理、动员群众,提供了强有力的纽带。印度县以下的农村地域辽阔,如果仅仅由邦政府任命几名县级官员来进行管理,难免挂一漏万。而三级潘查雅特体制的建立,并辅之以不大的行政机构,则弥补了这个缺陷,且符合“大政府、小社会”的“民主”要求,因此印度官方和学者大多认为,这是印度行政体制的一项重大创新。
　　最后,潘查雅特是加强对行政权力进行监督的有效途径。潘查雅特做出的发展农村各项事业的决定,最后都是由国家行政权力来付诸实施的。而国家行政权力在实施的自始至终,都受到了潘查雅特的关注和监督。由于这些项目都是关系到村民的切身利益,并且就是发生在身边的事情,所以这种监督通常是非常有效的。
　　潘查雅特已经发展了几十年,但还是存在着许多问题:
　　一是在印度全国发展不平衡。西孟邦、喀拉拉邦等是少数实施得比较好的邦,而有的邦,则推进得较慢。在一些潘查雅特发展得比较落后的邦区,如北方邦,在进行潘查雅特选举时,暴力事件频发。
　　二是潘查雅特,特别是村级潘查雅特还存在一定的局限性。被选进村级潘查雅特的人,往往是一个村子年龄最大的人、种姓较高的人、宗教领袖或宗族头人,其做出的某些决定不一定符合全局利益和长远利益。曾经有这样一条消息,北方邦西部的一个村子里,一个名叫伊姆拉娜的妇女遭公公强奸。村潘查雅特在得知案情后,做出决定:伊姆拉娜立即搬出夫家,她与丈夫努尔的关系不再是夫妻关系,而应该是“母子关系”,因为她与努尔的父亲发生了性关系。伊姆拉娜在外面待满七个月零十天之后,可以换回自己的“贞洁”和自由,可以同除努尔之外的任何一个人结婚。这一事件在印度全国一时掀起轩然大波,也从一个侧面证明了潘查雅特存在的问题。
　　三是潘查雅特体制的实行给政府机关的推诿扯皮、低效、腐败提供了可能。潘查雅特的政治功能强于其经济功能,一个村级潘查雅特每年十二三万卢比的经费还不足以开展一些投入较大的基础设施建设,如道路、通讯、电力等等,但上级政府机关却可能因为有潘查雅特《年度行动计划》而放缓甚至是推卸自己在这方面的责任。这也是印度农村目前面临的种种困境的一个重要原因。