论文部分内容阅读
[摘要]社会利益分化和利益结构重构成为社会转型时期最重要､最深刻的变化｡越来越多的利益群体对地方政府决策和公共政策产生着重要的影响,并已经成为影响地方政府善治的一个不可回避的现实问题｡本文分析了社会转型时期利益群体的重要特点,利益群体对地方政府善治的积极与消极的双重意义,并提出了解决问题的途径与措施｡
[关键词]社会转型期;利益群体;地方政府善治
[中图分类号]C914 [文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2008)03-0021-04
中国在推行改革开放政策后,社会的宏观结构经历了巨大的历史变迁｡随着近年来改革的不断深化,政治民主化和法治化的不断推进,国家与社会关系的转型进入了关键时期,在从传统社会向现代社会转型､从同质性单一社会向异质性多元化社会转型的过程中,社会利益分化和利益结构重构成为转型时期最重要､最深刻的变化｡由此产生的一个直接后果,就是越来越多的利益群体活跃在社会生活中,渗透在社会生活的各个领域,对地方政府决策和公共政策产生着重要的影响,并已经成为影响地方政府善治的一个不可回避的现实问题｡
一､社会转型期中国利益群体的主要特点
在社会转型时期,中国的利益群体主要呈现以下特点:
1.自发性｡受特定历史条件的影响和自身条件的限制,我国大多数利益群体尚处于自发的､松散的､临时性的初始状态,利益表达主体还不成熟,在现阶段主要以个体化､分散性的方式自发地进行利益表达,尚未形成完备的组织形态和固定的组织体系｡
2.无序性｡由于缺乏明确的､正式的制度规范和指导及部分利益群体有序参与意识的缺失,各个利益群体对其在利益表达､利益整合､利益采纳的各个环节中的责任与权利缺乏清晰的界定,因此利益的博弈体现出无序性的特征,这种无序性的具体表现就是在经济和社会生活中存在着相当普遍的非制度化生存现象｡正如孙立平教授所指出的,“由于人们所赖以生存的制度环境缺少确定性,对社会行为体的权利缺乏明确的界定和保障,在遭遇某种需要解决的问题和情况的时候,不是依据明确而稳定的制度安排来解决,而是依靠一次次的具体博弈,而结果则取决于每一次具体博弈的特定结果”｡[1]
3.依附性｡目前,大量取得合法地位的利益群体多为一些按照政府的需要自上而下建立起来,或是从政府职能中剥离出来的行业协会或行业组织｡虽然已经与政府脱钩,但体制依赖的遗留因素依然存在,其资源主要来自于依靠国家或政府对社会资源强大的整合和动员能力,传统的政府主导色彩依然较浓,对政府的依附性较强,甚至依然部分代行政府职能,具有官民两重性的角色特征｡社团与政府的关系在某种程度上可以反映利益群体与政府的关系｡根据北京大学公民社会团体研究中心在北京､浙江和黑龙江三省市的实证调查数据(2000-2002),60.8%的社团是由组织决定发起的,其中行业性社团和专业性社团的比例更高,分别达到65.4%和64%｡51.9%的社团承认，其成立目的之一是协助政府主管部门的管理工作｡其中,成立目的为协助政府主管部门管理工作的行业性社团比例高达69.7%｡[2]
4.不平衡性｡从所占有的社会资源､掌握话语权､利益表达渠道､操控社会公共舆论的能力､组织化程度､社会影响力等方面来看,利益群体在城乡之间､不同地区之间､不同社会阶层之间发展非常不平衡,强势利益群体和弱势利益群体的力量对比明显失衡｡强势利益群体在各利益群体的博弈中明显占有主导地位，组织化程度高,成熟度高，谋求共同利益的认知度高,群体意识强,社会影响力大｡相比而言,弱势利益群体缺乏利益代言人,利益表达的主动性和自觉性不够,参与意识不强,社会关联度低,甚至有大量的利益群体尚处于“虚拟状态”或“草根状态”｡而且,各利益群体之间的分化差距仍在逐渐加大,如果这种不平衡继续发展下去,有可能成为影响社会公正和政治稳定的一个潜在不利因素｡
5.多元化与复杂性｡随着改革的不断深入,在产业结构不断变动､社会阶层分化不断加剧､多种经济成分和分配方式并存的情况下,新旧体制之间的体制性摩擦､区域发展不平衡的矛盾日益凸显,造成不同的利益群体呈现出多元化､变动性的利益诉求,“利益的分化形成了不同的利益现状,不同的利益现状必然导致不同的阶层所要表达的重点和关注的中心不同｡”[3]不同的利益诉求之间蕴藏着越来越多的盲目､无序､非理性的摩擦､矛盾､抗争和冲突｡特别是随着互联网的出现,虚拟网络中的利益表达更为独立､自由,这种新兴的利益表达渠道和方式使不同利益群体间的利益博弈更加多元化和复杂化｡
6.过渡性｡我国的利益群体是在由计划经济向市场经济过渡,政府角色从全能型政府向有限政府过渡过程中形成的｡过渡性体现在以下几个方面:从组织形态上说,正处于从欠完备向逐渐完备的组织形态转变;从发展过程看,正处于从“自在状态”向“自为状态”转变;从法律地位､成熟程度和与政府的关系看,正在从准利益群体向规范性､合法性､独立性､自主性利益群体转变;从角色定位和功能发挥看,正在从定位模糊向逐渐明晰转变｡
7.变异性｡基于利益群体正处于转型时期发展变化的未定型状态,其过渡性的特征及各种不稳定诱因的存在,如社会利益结构变动要素的增多､利益和阶层分化的不协调､公共政策利益采纳的相对滞后,各利益群体的利益诉求在某些特定条件下有可能会发生变异｡特别是对于弱势利益群体而言,由于其利益表达渠道的不畅和方式的单一,在利益诉求无法实现的情况下,极有可能以非理性､非制度化的方式进行利益表达,成为现阶段最易动摇和不稳定的主要因素｡
8.潜在的政治性｡从总体上看,在利益群体与地方政府的互动中,各利益群体的利益博弈以经济利益诉求为主,利益群体往往通过影响地方人事任免､财政资金分配划拨､地方政策与法律法规的制定､税收政策等来实现经济利益的诉求,这种利益诉求主要是非对抗性的｡但近年来部分利益群体的利益表达从经济利益诉求向政治诉求转化的趋势逐渐加强,开始显现出潜在的政治性特征｡利益群体向地方政府施压的集体性､对抗性､暴力性行动日益增多,有的已经演变为对地方政治和社会稳定有严重危害的群体性突发事件｡
9.不稳定性｡改革开放以后,随着社会变动的复杂化､经济利益的多元化､社会生活方式的多样化､社会组织形式的复杂化及就业方式的灵活化,使我国利益群体的分化加剧,其成员身份和角色也随着客观条件的变化而不断转化｡我国利益群体正经历着一个不断分化和重组的不稳定过程｡
二､利益群体对地方政府善治的积极意义
1.有利于合法､公正､有序的利益表达与利益综合机制的形成与完善｡如何形成良性的利益协调的社会运行机制是确保社会稳定与社会和谐发展的关键｡有效的利益表达渠道的建立是消解社会利益矛盾､进行利益协调的前提｡目前利益群体的问题之所以凸显,主要在于利益表达､利益综合与利益采纳机制的缺失｡在现阶段,利益群体作为沟通政府与不同社会群体的纽带和桥梁,其出现对利益表达､利益均衡､利益综合､利益采纳机制的建立与完善,推动并实现公共政策制定的社会化参与和公共政策的内部输入具有非常重要的积极意义｡
2.使地方政府的公共决策更加公正､公开､科学､合理,减少政府决策的偏颇和任意性｡公共政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案｡“作为调整各种利益冲突,分配社会资源的一种重要措施,公共决策可能并不一定总是代表多数人意愿的,但它可能是各利益群体的影响大体均衡的表现,因而会相当近似于整个社会的意愿｡”[4]利益群体的存在可以使社会利益关系保持在合理的张力状态,其功能在于使政治决策和公共政策在信息完善的条件下，充分反映社会的整体利益,促进社会利益均衡，促进社会福利最大化的实现[5],使地方政府的公共决策体现公正性､公平性､科学性和合理性,避免公共政策丧失公共性,防止地方政府出现自身利益群体化和软政权化｡
3.提高公民政治参与的积极性,推进基层民主｡民主的真正价值不是消灭差异,而是基于差异,通过自由､平等和公开的利益表达､冲突和交涉,整合成妥协或者调和意义上的多数意志｡[6]利益群体合法有序的民主参与是公共政策合法性的有力保障,是加强地方政府善治的有效途径｡彼得斯(B.Guy peters)认为参与式政府是政府未来的治理模式之一,让公民参与政府的决策和某些管理活动,有利于减少决策的失误和减少成本｡在公民的参与下,政府的自利才能得到有效的控制｡[7]只有通过公民的积极参与,使其利益诉求得到关注和满足,才能拓宽公民政治参与的有效渠道,不断推进基层民主建设｡
4.形成对地方政府体制外的有效监督｡公共权力的“私有化”是利益群体谋取非法利益的基础,目前所出现的一些“国家利益地方化､公共利益部门化､部门利益个人化”的现象就是公共权力的“私有化”的具体体现｡地方政府､部门及其成员的自利行为靠自身无法解决,因此,加强对地方政府公共权力的监督和制约是非常必要的｡代表群体利益的利益群体对地方政府有效的政治监督,实际上有一种纠偏作用,是增加政府公务行为透明度,规范政府行为,从体制外监督地方政府､部门及其成员自利行为的有效途径｡
5.克服政府失灵与市场失灵的有效手段｡利益群体可以实现通过参与初次分配与再次分配,使公共资源的分配趋于合理｡在市场经济体制下,政府不再是社会利益的分配者,而是社会利益的协调者｡政府和市场都不是万能的,都存在失灵的可能｡那么,利益群体在有效的制度安排下参与公共利益的分配,实现公共治理主体的多元化,有助于合理配置社会资源,优化社会利益结构,克服社会利益失衡,强化社会利益的有效整合,是避免政府失灵与市场失灵的有效手段｡
6.积累社会资本,增加对既有社会制度的认同｡社会资本是一种群体人力资本,是经济和社会发展的先决条件,社会资本的强弱决定了经济和社会发展水平的差异｡在社会运行中,个人不仅有追求利益的动机,而且还有寻求社群生活和被认同的需要｡利益群体作为个人与社会之间的中介,可以促进社会成员的人际交往,提高公众参与政治的能力,加强社会的可动员性,增强对政府的信任感｡因此,基于公民权利义务基础上的社会资本,可以增加并内化为制度认同､社会认同和政治认同｡
三､目前利益群体影响地方政府善治的主要问题
利益群体的存在对于地方政府的善治兼具积极和消极的双重意义｡它既是促进社会稳定,推进基层民主,构建和谐社会,实现全面小康的推动因素,但也可能成为损害社会公共利益,加剧社会分化,引发社会动荡和政治冲突的潜在诱因｡
1.组织保障困境｡[8]在现阶段,利益群体在利益表达渠道和表达方式等方面都存在组织困境｡具体表现为组织形式比较单一､组织发育的成熟度不高,其领导或成员参与公共政策决策的机会不多(如参加政府的委员会､咨询委员会或协商机制等),与政府的磋商难以机制化､常态化,利益诉求难以进入政策议程｡
2.制度安排困境｡邓小平说:“制度问题更带有根本性､全局性､稳定性和长期性｡”因此,在改革开放过程中许多问题的解决,“制度是决定因素”｡[9]在和谐社会的构建中,用制度来规范､协调不同利益群体的关系是最佳选择,也是体现社会公正的有效途径｡中国目前依然缺乏制度化的渠道来保障利益群体与地方政府之间的沟通,因此应构建正当利益表达的制度性平台和制度性渠道,实现利益表达､利益采纳的制度化｡
3.体制容纳困境｡体制容纳困境主要表现为政府包办利益群体的利益表达或弱势利益群体的利益表达难以列入正常的政策议程｡有学者认为,目前社会利益冲突主要并不表现为各个利益群体之间的直接冲突,往往表现为利益受损的社会群体与政府之间的矛盾和冲突｡其原因在于政府包揽人民群众利益表达的结果｡[10]这是目前体制容纳困境的突出表现之一｡另一突出表现就是,强势利益群体影响地方政府决策的公正,弱势利益群体的利益表达难以列入政策议程,不同利益群体利益表达形成了一种失衡的扭曲体制,潜藏的社会碎片化危机有可能对社会稳定与发展构成严重危害｡
4.法律规范困境｡法律法规建设对于营造良好的发展环境,完善利益群体管理体制,规范利益群体利益表达,加强监管服务体系建设,促进利益群体的健康有序发展具有决定性作用｡但我国还没有相关或专门的法律法规来规范利益群体的利益表达､利益摩擦､利益冲突和利益采纳｡特别是由于利益采纳机制和程序的不规范,使利益采纳及公共决策存在很大的随意性,这是导致社会不公的一个重要原因｡
5.价值认同困境｡中国传统文化价值观中保守封闭的倾向是阻碍利益群体进行利益表达､利益诉求､政治参与的一个主要限制因素｡中国传统文化主张顺从､服从既有秩序,往往将正常的利益表达视为一种非正常的行为,这就造成整个社会利益表达意识薄弱､消极,缺乏积极性､自觉性和主动的参与性｡从利益认同到制度认同到价值认同再到政治认同,它们之间是相互联系､相互影响的,其中,利益认同是政治认同的逻辑起点,制度认同是政治认同的关键,价值认同是政治认同的核心｡[11]由此可见,只有解决了价值认同､文化认同的问题,利益群体政治认同的问题才能迎刃而解｡
四､解决利益群体影响地方政府善治的途径与措施
1.力避将利益群体政治化或意识形态化｡尽管早在1988年党的十三届二中全会就在会议公报中以文件的形式明确指出“在社会主义制度下,人民内部仍然存在着不同利益群体的矛盾”,并明确要正视和正确处理利益群体的问题及矛盾,但利益群体问题在中国依然是一个十分敏感的话题｡实际上,良好的社会政治秩序与利益群体的存在并不矛盾,给利益群体贴标签的做法是对其社会角色的异化,是非常不可取的｡有的学者指出:“既然转型期中国的利益群体之间的力量的不均衡已经非常突出,既然我们无法通过体制内的因素将利益群体排除,那么我们可以做的就是应该妥善地控制和利用利益群体”｡[12]有的学者甚至提出应该将利益问题“去敏感化”的观点｡[13]我们应正视利益群体之间的矛盾和冲突日渐频繁,并逐渐显性化､常态化的客观事实,正视利益群体在公共政策制定过程中的功能与影响,将现存利益群体理解为国家正式制度与社会力量在复杂背景下进行互动的产物,力避将利益群体政治化或意识形态化｡
2.加强地方政府能力建设,建立并完善政府主导型的利益整合机制｡在现阶段,利益群体对中央政府的影响相对较小,但对地方政府已经产生了很大影响｡因此,不断强化地方政府的自主能力､整合能力和调控能力建设尤为必要｡地方政府不仅是游戏规则的制订者,而且要遵循“公平､公正､公开”的原则,成为各社会利益群体之间矛盾与冲突的“仲裁者”,以实现社会整体性利益最大化为导向,尊重利益差别､整合多元利益､协调利益关系､调控利益矛盾,建立利益均衡机制,使它们之间的“博弈”实现“非零和”结果｡
3.在不断完善人民代表大会制度和政治协商制度的基础上,地方政府还应逐步完善和扩展决策听证制度､政府信息公开及政务公开制度,建立电子政府和网上政府｡作为“政策消费者,普通公民是公共政策问题和利益的最好法官｡”[14]公民的政治参与是政府公共行政行为优化的直接动力｡没有公众的参与,地方政府的公共政策可能会偏离社会公共利益的目标,从而导致公共权力的异化和滥用｡因此,建设服务型政府､责任型政府和开放型政府一定要以公共利益的实现为依托,落实好宪法所赋予公民的政策参与的权利｡
4.进一步深化地方政府行政管理体制改革,加快建设服务型政府｡为了避免政府自由裁量权的滥用,从根本上解决地方政府职能的“越位”､“缺位”和“错位”问题,必须打破政府垄断性权力分配的惯性思维,明确界定政府的职能,区分行政管理与社会管理的界限,把原本不应由政府承担的职能转移､归位,把政府“不该管､管不了､管不好”的部分职能让渡给利益群体,通过社会分权的方式延伸､拓展政府的职能,并达到提高政府绩效的目的｡逐步实现政府从计划经济体制下的微观管理向宏观管理的转变,这是从管理型政府向服务型政府的转变的基本前提｡
5.在强化地方政府权威的同时,建构“良性互动的国家与社会关系”,使地方政府成为“融入社会的政府”｡社会权威是社会权力的基础,也是社会权力的具体体现｡为保证现代化进程的顺利推进,必须强化地方政府的社会权威,但强化地方政府的社会权威绝不意味着地方政府可以单方面地垄断行使公共事务管理的权力,而应以合作行政､公共行政的观念为导向,加强与社会的互动｡过去国家与社会的关系是“强国家､弱社会”模式,换言之,是国家社会化,社会实际上是国家中的社会｡国家对社会的干预过多,会导致社会发展动力的停滞和衰退｡中国未来国家与社会的关系模式应该是一种既能保证社会的独立与自主性,又能充分发挥国家作为社会总体利益的代表对社会经济生活的协调与控制的“强国家､强社会”模式｡在这种模式下,国家与社会之间主要不是对立与冲突,而是一种相互制约又相互合作､相互独立又彼此依赖的有机统一的关系｡地方政府要通过不断调整自身的定位和与社会的积极互动来积极影响社会进程,成为“融入社会的政府”,从而实现地方政府善治与和谐社会建设的双赢愿景｡
6.正视利益群体的客观存在及其在公共政策制定过程中的功能作用,在加强监管的同时,给予利益群体来自政府的一定程度的合法性｡马克思说:“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关｡”[15]利益追求是人类历史活动的基本动力｡利益群体作为不同利益主体的代表和社会各阶层利益表达的管道,以其不可替代的独特优势,在政府与社会的互动中发挥了桥梁和纽带作用,避免或减少了因政府失灵带来的欠缺及危害｡所以,我们应正视利益群体的客观存在及其在公共政策制定中所发挥的积极作用,进一步健全完善对利益群体调控､规制､监管的法律法规,以法制化､程序化､规范化的形式将利益群体纳入政策参与和制定过程,使其在合理､合法､有序的框架下运行｡
7.以良好的社会价值观塑造利益群体及其成员的社会责任和公共精神｡没有社会责任感和公共精神,社会就会失去长期繁荣和可持续发展的动力源｡美国学者杜鲁门很早就认识到了利益群体有维护社会价值的作用｡他认为,社会成员加入了多个利益群体,形成了身份的交叠,这使任何社会成员不至于为某种利益向某个群体靠得太近,成员身份的“交叠”也可以形成众多利益之间的交叠,包括共同的价值目标;而且,当某些社会公认的主流价值如公正､平等､正义､自由､人权等遭到破坏时,美国社会中的潜在利益群体会站出来反抗,以维护这些价值｡正是由于这个原因,美国的社会核心价值得到了维护｡[16]社会责任与公共精神的缺失是影响和谐社会构建和中国社会发展的深层次矛盾｡作为拥有自身利益诉求的利益群体,不仅是公共政策的主体,也是公共政策的客体,还是政策环境的组成要素｡因此,以良好的社会价值观塑造利益群体及其成员的社会责任和公共精神,在构建社会主义和谐社会和推动社会发展中不仅具有现实意义,更具有长远意义｡
参考文献：
[1]孙立平.权利失衡､两极社会与合作主义宪政体制[J].战略与管理,2004,（1）.
[2]沈友军.党和政府对社团影响定量分析[J].求索,2005,（1）.
[3]蒋俊明,阎静.转型时期人民利益表达要求的变化及挑战[J].江苏大学学报(社会科学版),2004,（6）.
[4]托马斯·戴伊等.民主的嘲讽[M].北京：世界知识出版社,1991.
[5]文力.多元利益群体下的社会均衡[J].中国改革,2005,（11）.
[6]孙潮，徐向华.论我国立法程序的完善[J].中国法学,2003,(5).
[7][美]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京:学习出版社,2003.
[8]潘秀珍.利益集团参与我国公共政策制定过程的困境[J].新疆社科论坛,2006,（2）.
[9]邓小平文选⑵[M].北京:人民出版社,1994.
[10]李景鹏.政府职能与人民利益表达[J].中共中央党校学报,2006,（3）.
[11]孔德永.政治认同的逻辑[J].山东大学学报,2007,（1）.
[12]刘伟忠.利益群体政策参与的均衡性研究[J].理论探讨,2006,(4).
[13]孙立平.和谐社会建设的侧重点是解决利益关系失衡问题[J].中国职工教育,2007,（1）.
[14]罗森布罗姆.公共行政学：管理､政治和法律的途径[M].北京:中国人民大学出版社,2002.
[15]马克思恩格斯全集⑴[M].北京:人民出版社,1968.
[16][美]戴维·杜鲁门.政治过程:政治利益与公共舆论[M].天津:天津人民出版社,2005.
责任编辑 侯琦
[关键词]社会转型期;利益群体;地方政府善治
[中图分类号]C914 [文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2008)03-0021-04
中国在推行改革开放政策后,社会的宏观结构经历了巨大的历史变迁｡随着近年来改革的不断深化,政治民主化和法治化的不断推进,国家与社会关系的转型进入了关键时期,在从传统社会向现代社会转型､从同质性单一社会向异质性多元化社会转型的过程中,社会利益分化和利益结构重构成为转型时期最重要､最深刻的变化｡由此产生的一个直接后果,就是越来越多的利益群体活跃在社会生活中,渗透在社会生活的各个领域,对地方政府决策和公共政策产生着重要的影响,并已经成为影响地方政府善治的一个不可回避的现实问题｡
一､社会转型期中国利益群体的主要特点
在社会转型时期,中国的利益群体主要呈现以下特点:
1.自发性｡受特定历史条件的影响和自身条件的限制,我国大多数利益群体尚处于自发的､松散的､临时性的初始状态,利益表达主体还不成熟,在现阶段主要以个体化､分散性的方式自发地进行利益表达,尚未形成完备的组织形态和固定的组织体系｡
2.无序性｡由于缺乏明确的､正式的制度规范和指导及部分利益群体有序参与意识的缺失,各个利益群体对其在利益表达､利益整合､利益采纳的各个环节中的责任与权利缺乏清晰的界定,因此利益的博弈体现出无序性的特征,这种无序性的具体表现就是在经济和社会生活中存在着相当普遍的非制度化生存现象｡正如孙立平教授所指出的,“由于人们所赖以生存的制度环境缺少确定性,对社会行为体的权利缺乏明确的界定和保障,在遭遇某种需要解决的问题和情况的时候,不是依据明确而稳定的制度安排来解决,而是依靠一次次的具体博弈,而结果则取决于每一次具体博弈的特定结果”｡[1]
3.依附性｡目前,大量取得合法地位的利益群体多为一些按照政府的需要自上而下建立起来,或是从政府职能中剥离出来的行业协会或行业组织｡虽然已经与政府脱钩,但体制依赖的遗留因素依然存在,其资源主要来自于依靠国家或政府对社会资源强大的整合和动员能力,传统的政府主导色彩依然较浓,对政府的依附性较强,甚至依然部分代行政府职能,具有官民两重性的角色特征｡社团与政府的关系在某种程度上可以反映利益群体与政府的关系｡根据北京大学公民社会团体研究中心在北京､浙江和黑龙江三省市的实证调查数据(2000-2002),60.8%的社团是由组织决定发起的,其中行业性社团和专业性社团的比例更高,分别达到65.4%和64%｡51.9%的社团承认，其成立目的之一是协助政府主管部门的管理工作｡其中,成立目的为协助政府主管部门管理工作的行业性社团比例高达69.7%｡[2]
4.不平衡性｡从所占有的社会资源､掌握话语权､利益表达渠道､操控社会公共舆论的能力､组织化程度､社会影响力等方面来看,利益群体在城乡之间､不同地区之间､不同社会阶层之间发展非常不平衡,强势利益群体和弱势利益群体的力量对比明显失衡｡强势利益群体在各利益群体的博弈中明显占有主导地位，组织化程度高,成熟度高，谋求共同利益的认知度高,群体意识强,社会影响力大｡相比而言,弱势利益群体缺乏利益代言人,利益表达的主动性和自觉性不够,参与意识不强,社会关联度低,甚至有大量的利益群体尚处于“虚拟状态”或“草根状态”｡而且,各利益群体之间的分化差距仍在逐渐加大,如果这种不平衡继续发展下去,有可能成为影响社会公正和政治稳定的一个潜在不利因素｡
5.多元化与复杂性｡随着改革的不断深入,在产业结构不断变动､社会阶层分化不断加剧､多种经济成分和分配方式并存的情况下,新旧体制之间的体制性摩擦､区域发展不平衡的矛盾日益凸显,造成不同的利益群体呈现出多元化､变动性的利益诉求,“利益的分化形成了不同的利益现状,不同的利益现状必然导致不同的阶层所要表达的重点和关注的中心不同｡”[3]不同的利益诉求之间蕴藏着越来越多的盲目､无序､非理性的摩擦､矛盾､抗争和冲突｡特别是随着互联网的出现,虚拟网络中的利益表达更为独立､自由,这种新兴的利益表达渠道和方式使不同利益群体间的利益博弈更加多元化和复杂化｡
6.过渡性｡我国的利益群体是在由计划经济向市场经济过渡,政府角色从全能型政府向有限政府过渡过程中形成的｡过渡性体现在以下几个方面:从组织形态上说,正处于从欠完备向逐渐完备的组织形态转变;从发展过程看,正处于从“自在状态”向“自为状态”转变;从法律地位､成熟程度和与政府的关系看,正在从准利益群体向规范性､合法性､独立性､自主性利益群体转变;从角色定位和功能发挥看,正在从定位模糊向逐渐明晰转变｡
7.变异性｡基于利益群体正处于转型时期发展变化的未定型状态,其过渡性的特征及各种不稳定诱因的存在,如社会利益结构变动要素的增多､利益和阶层分化的不协调､公共政策利益采纳的相对滞后,各利益群体的利益诉求在某些特定条件下有可能会发生变异｡特别是对于弱势利益群体而言,由于其利益表达渠道的不畅和方式的单一,在利益诉求无法实现的情况下,极有可能以非理性､非制度化的方式进行利益表达,成为现阶段最易动摇和不稳定的主要因素｡
8.潜在的政治性｡从总体上看,在利益群体与地方政府的互动中,各利益群体的利益博弈以经济利益诉求为主,利益群体往往通过影响地方人事任免､财政资金分配划拨､地方政策与法律法规的制定､税收政策等来实现经济利益的诉求,这种利益诉求主要是非对抗性的｡但近年来部分利益群体的利益表达从经济利益诉求向政治诉求转化的趋势逐渐加强,开始显现出潜在的政治性特征｡利益群体向地方政府施压的集体性､对抗性､暴力性行动日益增多,有的已经演变为对地方政治和社会稳定有严重危害的群体性突发事件｡
9.不稳定性｡改革开放以后,随着社会变动的复杂化､经济利益的多元化､社会生活方式的多样化､社会组织形式的复杂化及就业方式的灵活化,使我国利益群体的分化加剧,其成员身份和角色也随着客观条件的变化而不断转化｡我国利益群体正经历着一个不断分化和重组的不稳定过程｡
二､利益群体对地方政府善治的积极意义
1.有利于合法､公正､有序的利益表达与利益综合机制的形成与完善｡如何形成良性的利益协调的社会运行机制是确保社会稳定与社会和谐发展的关键｡有效的利益表达渠道的建立是消解社会利益矛盾､进行利益协调的前提｡目前利益群体的问题之所以凸显,主要在于利益表达､利益综合与利益采纳机制的缺失｡在现阶段,利益群体作为沟通政府与不同社会群体的纽带和桥梁,其出现对利益表达､利益均衡､利益综合､利益采纳机制的建立与完善,推动并实现公共政策制定的社会化参与和公共政策的内部输入具有非常重要的积极意义｡
2.使地方政府的公共决策更加公正､公开､科学､合理,减少政府决策的偏颇和任意性｡公共政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案｡“作为调整各种利益冲突,分配社会资源的一种重要措施,公共决策可能并不一定总是代表多数人意愿的,但它可能是各利益群体的影响大体均衡的表现,因而会相当近似于整个社会的意愿｡”[4]利益群体的存在可以使社会利益关系保持在合理的张力状态,其功能在于使政治决策和公共政策在信息完善的条件下，充分反映社会的整体利益,促进社会利益均衡，促进社会福利最大化的实现[5],使地方政府的公共决策体现公正性､公平性､科学性和合理性,避免公共政策丧失公共性,防止地方政府出现自身利益群体化和软政权化｡
3.提高公民政治参与的积极性,推进基层民主｡民主的真正价值不是消灭差异,而是基于差异,通过自由､平等和公开的利益表达､冲突和交涉,整合成妥协或者调和意义上的多数意志｡[6]利益群体合法有序的民主参与是公共政策合法性的有力保障,是加强地方政府善治的有效途径｡彼得斯(B.Guy peters)认为参与式政府是政府未来的治理模式之一,让公民参与政府的决策和某些管理活动,有利于减少决策的失误和减少成本｡在公民的参与下,政府的自利才能得到有效的控制｡[7]只有通过公民的积极参与,使其利益诉求得到关注和满足,才能拓宽公民政治参与的有效渠道,不断推进基层民主建设｡
4.形成对地方政府体制外的有效监督｡公共权力的“私有化”是利益群体谋取非法利益的基础,目前所出现的一些“国家利益地方化､公共利益部门化､部门利益个人化”的现象就是公共权力的“私有化”的具体体现｡地方政府､部门及其成员的自利行为靠自身无法解决,因此,加强对地方政府公共权力的监督和制约是非常必要的｡代表群体利益的利益群体对地方政府有效的政治监督,实际上有一种纠偏作用,是增加政府公务行为透明度,规范政府行为,从体制外监督地方政府､部门及其成员自利行为的有效途径｡
5.克服政府失灵与市场失灵的有效手段｡利益群体可以实现通过参与初次分配与再次分配,使公共资源的分配趋于合理｡在市场经济体制下,政府不再是社会利益的分配者,而是社会利益的协调者｡政府和市场都不是万能的,都存在失灵的可能｡那么,利益群体在有效的制度安排下参与公共利益的分配,实现公共治理主体的多元化,有助于合理配置社会资源,优化社会利益结构,克服社会利益失衡,强化社会利益的有效整合,是避免政府失灵与市场失灵的有效手段｡
6.积累社会资本,增加对既有社会制度的认同｡社会资本是一种群体人力资本,是经济和社会发展的先决条件,社会资本的强弱决定了经济和社会发展水平的差异｡在社会运行中,个人不仅有追求利益的动机,而且还有寻求社群生活和被认同的需要｡利益群体作为个人与社会之间的中介,可以促进社会成员的人际交往,提高公众参与政治的能力,加强社会的可动员性,增强对政府的信任感｡因此,基于公民权利义务基础上的社会资本,可以增加并内化为制度认同､社会认同和政治认同｡
三､目前利益群体影响地方政府善治的主要问题
利益群体的存在对于地方政府的善治兼具积极和消极的双重意义｡它既是促进社会稳定,推进基层民主,构建和谐社会,实现全面小康的推动因素,但也可能成为损害社会公共利益,加剧社会分化,引发社会动荡和政治冲突的潜在诱因｡
1.组织保障困境｡[8]在现阶段,利益群体在利益表达渠道和表达方式等方面都存在组织困境｡具体表现为组织形式比较单一､组织发育的成熟度不高,其领导或成员参与公共政策决策的机会不多(如参加政府的委员会､咨询委员会或协商机制等),与政府的磋商难以机制化､常态化,利益诉求难以进入政策议程｡
2.制度安排困境｡邓小平说:“制度问题更带有根本性､全局性､稳定性和长期性｡”因此,在改革开放过程中许多问题的解决,“制度是决定因素”｡[9]在和谐社会的构建中,用制度来规范､协调不同利益群体的关系是最佳选择,也是体现社会公正的有效途径｡中国目前依然缺乏制度化的渠道来保障利益群体与地方政府之间的沟通,因此应构建正当利益表达的制度性平台和制度性渠道,实现利益表达､利益采纳的制度化｡
3.体制容纳困境｡体制容纳困境主要表现为政府包办利益群体的利益表达或弱势利益群体的利益表达难以列入正常的政策议程｡有学者认为,目前社会利益冲突主要并不表现为各个利益群体之间的直接冲突,往往表现为利益受损的社会群体与政府之间的矛盾和冲突｡其原因在于政府包揽人民群众利益表达的结果｡[10]这是目前体制容纳困境的突出表现之一｡另一突出表现就是,强势利益群体影响地方政府决策的公正,弱势利益群体的利益表达难以列入政策议程,不同利益群体利益表达形成了一种失衡的扭曲体制,潜藏的社会碎片化危机有可能对社会稳定与发展构成严重危害｡
4.法律规范困境｡法律法规建设对于营造良好的发展环境,完善利益群体管理体制,规范利益群体利益表达,加强监管服务体系建设,促进利益群体的健康有序发展具有决定性作用｡但我国还没有相关或专门的法律法规来规范利益群体的利益表达､利益摩擦､利益冲突和利益采纳｡特别是由于利益采纳机制和程序的不规范,使利益采纳及公共决策存在很大的随意性,这是导致社会不公的一个重要原因｡
5.价值认同困境｡中国传统文化价值观中保守封闭的倾向是阻碍利益群体进行利益表达､利益诉求､政治参与的一个主要限制因素｡中国传统文化主张顺从､服从既有秩序,往往将正常的利益表达视为一种非正常的行为,这就造成整个社会利益表达意识薄弱､消极,缺乏积极性､自觉性和主动的参与性｡从利益认同到制度认同到价值认同再到政治认同,它们之间是相互联系､相互影响的,其中,利益认同是政治认同的逻辑起点,制度认同是政治认同的关键,价值认同是政治认同的核心｡[11]由此可见,只有解决了价值认同､文化认同的问题,利益群体政治认同的问题才能迎刃而解｡
四､解决利益群体影响地方政府善治的途径与措施
1.力避将利益群体政治化或意识形态化｡尽管早在1988年党的十三届二中全会就在会议公报中以文件的形式明确指出“在社会主义制度下,人民内部仍然存在着不同利益群体的矛盾”,并明确要正视和正确处理利益群体的问题及矛盾,但利益群体问题在中国依然是一个十分敏感的话题｡实际上,良好的社会政治秩序与利益群体的存在并不矛盾,给利益群体贴标签的做法是对其社会角色的异化,是非常不可取的｡有的学者指出:“既然转型期中国的利益群体之间的力量的不均衡已经非常突出,既然我们无法通过体制内的因素将利益群体排除,那么我们可以做的就是应该妥善地控制和利用利益群体”｡[12]有的学者甚至提出应该将利益问题“去敏感化”的观点｡[13]我们应正视利益群体之间的矛盾和冲突日渐频繁,并逐渐显性化､常态化的客观事实,正视利益群体在公共政策制定过程中的功能与影响,将现存利益群体理解为国家正式制度与社会力量在复杂背景下进行互动的产物,力避将利益群体政治化或意识形态化｡
2.加强地方政府能力建设,建立并完善政府主导型的利益整合机制｡在现阶段,利益群体对中央政府的影响相对较小,但对地方政府已经产生了很大影响｡因此,不断强化地方政府的自主能力､整合能力和调控能力建设尤为必要｡地方政府不仅是游戏规则的制订者,而且要遵循“公平､公正､公开”的原则,成为各社会利益群体之间矛盾与冲突的“仲裁者”,以实现社会整体性利益最大化为导向,尊重利益差别､整合多元利益､协调利益关系､调控利益矛盾,建立利益均衡机制,使它们之间的“博弈”实现“非零和”结果｡
3.在不断完善人民代表大会制度和政治协商制度的基础上,地方政府还应逐步完善和扩展决策听证制度､政府信息公开及政务公开制度,建立电子政府和网上政府｡作为“政策消费者,普通公民是公共政策问题和利益的最好法官｡”[14]公民的政治参与是政府公共行政行为优化的直接动力｡没有公众的参与,地方政府的公共政策可能会偏离社会公共利益的目标,从而导致公共权力的异化和滥用｡因此,建设服务型政府､责任型政府和开放型政府一定要以公共利益的实现为依托,落实好宪法所赋予公民的政策参与的权利｡
4.进一步深化地方政府行政管理体制改革,加快建设服务型政府｡为了避免政府自由裁量权的滥用,从根本上解决地方政府职能的“越位”､“缺位”和“错位”问题,必须打破政府垄断性权力分配的惯性思维,明确界定政府的职能,区分行政管理与社会管理的界限,把原本不应由政府承担的职能转移､归位,把政府“不该管､管不了､管不好”的部分职能让渡给利益群体,通过社会分权的方式延伸､拓展政府的职能,并达到提高政府绩效的目的｡逐步实现政府从计划经济体制下的微观管理向宏观管理的转变,这是从管理型政府向服务型政府的转变的基本前提｡
5.在强化地方政府权威的同时,建构“良性互动的国家与社会关系”,使地方政府成为“融入社会的政府”｡社会权威是社会权力的基础,也是社会权力的具体体现｡为保证现代化进程的顺利推进,必须强化地方政府的社会权威,但强化地方政府的社会权威绝不意味着地方政府可以单方面地垄断行使公共事务管理的权力,而应以合作行政､公共行政的观念为导向,加强与社会的互动｡过去国家与社会的关系是“强国家､弱社会”模式,换言之,是国家社会化,社会实际上是国家中的社会｡国家对社会的干预过多,会导致社会发展动力的停滞和衰退｡中国未来国家与社会的关系模式应该是一种既能保证社会的独立与自主性,又能充分发挥国家作为社会总体利益的代表对社会经济生活的协调与控制的“强国家､强社会”模式｡在这种模式下,国家与社会之间主要不是对立与冲突,而是一种相互制约又相互合作､相互独立又彼此依赖的有机统一的关系｡地方政府要通过不断调整自身的定位和与社会的积极互动来积极影响社会进程,成为“融入社会的政府”,从而实现地方政府善治与和谐社会建设的双赢愿景｡
6.正视利益群体的客观存在及其在公共政策制定过程中的功能作用,在加强监管的同时,给予利益群体来自政府的一定程度的合法性｡马克思说:“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关｡”[15]利益追求是人类历史活动的基本动力｡利益群体作为不同利益主体的代表和社会各阶层利益表达的管道,以其不可替代的独特优势,在政府与社会的互动中发挥了桥梁和纽带作用,避免或减少了因政府失灵带来的欠缺及危害｡所以,我们应正视利益群体的客观存在及其在公共政策制定中所发挥的积极作用,进一步健全完善对利益群体调控､规制､监管的法律法规,以法制化､程序化､规范化的形式将利益群体纳入政策参与和制定过程,使其在合理､合法､有序的框架下运行｡
7.以良好的社会价值观塑造利益群体及其成员的社会责任和公共精神｡没有社会责任感和公共精神,社会就会失去长期繁荣和可持续发展的动力源｡美国学者杜鲁门很早就认识到了利益群体有维护社会价值的作用｡他认为,社会成员加入了多个利益群体,形成了身份的交叠,这使任何社会成员不至于为某种利益向某个群体靠得太近,成员身份的“交叠”也可以形成众多利益之间的交叠,包括共同的价值目标;而且,当某些社会公认的主流价值如公正､平等､正义､自由､人权等遭到破坏时,美国社会中的潜在利益群体会站出来反抗,以维护这些价值｡正是由于这个原因,美国的社会核心价值得到了维护｡[16]社会责任与公共精神的缺失是影响和谐社会构建和中国社会发展的深层次矛盾｡作为拥有自身利益诉求的利益群体,不仅是公共政策的主体,也是公共政策的客体,还是政策环境的组成要素｡因此,以良好的社会价值观塑造利益群体及其成员的社会责任和公共精神,在构建社会主义和谐社会和推动社会发展中不仅具有现实意义,更具有长远意义｡
参考文献：
[1]孙立平.权利失衡､两极社会与合作主义宪政体制[J].战略与管理,2004,（1）.
[2]沈友军.党和政府对社团影响定量分析[J].求索,2005,（1）.
[3]蒋俊明,阎静.转型时期人民利益表达要求的变化及挑战[J].江苏大学学报(社会科学版),2004,（6）.
[4]托马斯·戴伊等.民主的嘲讽[M].北京：世界知识出版社,1991.
[5]文力.多元利益群体下的社会均衡[J].中国改革,2005,（11）.
[6]孙潮，徐向华.论我国立法程序的完善[J].中国法学,2003,(5).
[7][美]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京:学习出版社,2003.
[8]潘秀珍.利益集团参与我国公共政策制定过程的困境[J].新疆社科论坛,2006,（2）.
[9]邓小平文选⑵[M].北京:人民出版社,1994.
[10]李景鹏.政府职能与人民利益表达[J].中共中央党校学报,2006,（3）.
[11]孔德永.政治认同的逻辑[J].山东大学学报,2007,（1）.
[12]刘伟忠.利益群体政策参与的均衡性研究[J].理论探讨,2006,(4).
[13]孙立平.和谐社会建设的侧重点是解决利益关系失衡问题[J].中国职工教育,2007,（1）.
[14]罗森布罗姆.公共行政学：管理､政治和法律的途径[M].北京:中国人民大学出版社,2002.
[15]马克思恩格斯全集⑴[M].北京:人民出版社,1968.
[16][美]戴维·杜鲁门.政治过程:政治利益与公共舆论[M].天津:天津人民出版社,2005.
责任编辑 侯琦