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摘要：特别程序是对侵犯人权的情况或指控进行调查的一种制度，其目的不是为了对被调查的事项进行裁定或谴责，而是为了恢复遭侵犯的人权。特别程序所进行的任务包括国别任务和专题任务。特别程序制度国际人权保护机制与各国国内保护机制中起重要的作用，但其在人员选任、来问或投诉的处理等具体程序、制度上存在一些问题，而得不到更多国家和公民的信任与支持。因此，特别程序制度需要从人员选任等具体措施的改善入手，大力宣传普及人权教育，注重发挥其在实践中的指导作用。
关键词：特别程序；国别任务；专题任务；人员选任
中图分类号：D998.2 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2014）08-0070-02
特别程序是人权理事会具有完全独立性、公平性、灵活性的执行程序，也是对侵犯人权的情况或指控进行调查的一种制度。1特别程序是旨在从专题角度或具体国别角度对人权问题提供建议和报告的独立人权专家机制。特别程序是联合国人权机制的重要组成部分，涵盖公民、文化、经济、政治和社会等多方面的人权问题。在实践中，特别程序的具体任务根据其调查的对象的不同而分为两种：国别任务和专题任务。
一、特别程序所面临的挑战
（一）人员的甄选和任命制度。
特别报告员和工作组分为针对具体国家的特别报告员、独立专家和代表和专题特别报告员、代表和工作组。相关职位的候选人是通过个人提名和实体提名两种方式形成的，这里的实体包括各国政府、在联合国人权系统内的各区域组、国际组织或其办事处（如人权高专办）、非政府组织、其他人权机构（理事会第5/1号决议附件第42条），符合“巴黎原则”的国家人权机构也可以提名候选人2。个人候选人和实体提名的候选人应当提交对某个特定任务的申请，以及个人资料和不超过600 字的动机信。最后，理事会主席应根据咨商小组3的建议，并在广泛协商、尤其是通过区域协调人开展协商之后，为每个空缺确定1名适当的候选人，并向成员国和观察员提交一份候选人名单。人员的选定最终由理事会主席来决定，如果他与咨商小组意见不同，则理事会主席应当说明理由。
人员的选定按照一定的标准来进行的，人权理事会第5/1号决议附件规定其分为一般标准和特殊标准，一般标准包括：专门知识、 任务领域的经验、独立性、公正性、人品、客观性；特殊标准即技能与目标要求包括：任职资格——具有人权领域的相关学历或专业经验，具备运用一种联合国官方语言的良好沟通能力；相关专业知识——具有国际人权文书、规范和原则方面的知识，以及联合国、其他国际或区域组织在人权领域的工作中体制任务方面的知识，在人权领域有丰富的工作经验；公认的能力——在国家、区域或国际上具有人权工作方面的公认能力；灵活性/准备情况和时间空闲情况——能有效履行任务职责并响应其要求，包括参与人权理事会会议等。
人权理事会的人员的选任标准中，规定了可考察的各项内容而没有其具体要求，所以这不是完全意义上的人员选任标准。实践中应适当考虑性别平衡和公平地域分配以及不同法系的适当代表性，并确保任务负责人高度合格，确实在人权领域具有公认的能力、相关的专门知识以及广泛的专业经验。4而从下面的表1可以看出，在实践中特别程序的选任没有充分考虑人权的区域划分，在发达国家与发展中国家之间失衡。
表1：特别程序任务负责人区域划分表5
任务负责人
区域划分 男 女 总共
非洲国家 11 7 18
亚洲国家 8 6 14
东欧国家 2 6 8
拉丁美洲和加勒比海 7 7 14
西欧和其他区域 14 4 18
总共 42 30 72
（二）接受长期邀请。
任务负责人通常会向某国政府发函请求访问该国，若该国政府同意就会发出邀请。邀请分为普通邀请和长期邀请两种。长期邀请是指有关国家原则上愿意接受任何一个特别程序任务负责人的长期来访。长期邀请是一国政府向所有专题特别程序发出的开放式邀请。 这意味着该国政府宣布一贯接受所有专题特别程序的访问要求。截止至2013年4月15日，已有93个国家对专题特别程序发出了长期邀请。最早1999年，加拿大和挪威向特别程序发出了长期邀请，而2013年阿塞拜疆发出了长期邀请。实际上，对专题特别程序发出邀请的国家数量相对较少，而从各国发出邀请的时间来看波动较大。
表2：已发长期邀请的国家与发出时间的统计表6
年 1999—2001 2002—2005 2006—2009 2010—2013
国家（个） 23 19 15 27
在实践，部分国家发出邀请或长期邀请之外，还有部分国家明示或默示拒绝特别报告员或专家的来访。白俄罗斯政府对理事会在会 2011 年 6 月 17 日第 17/24 号决议中提出的要求不予合作，包括拒绝联合国人权事务高级专员办事处和数位专题特别程序任务负责人进入该国7。伊朗伊斯兰共和国对大会在2010 年 12 月 21 日第 65/226 号决议中提出的请求缺乏合作8。人权理事会 2011 年 3 月 24 日第 16/9 号决议和 2012 年 3 月 22 日第19/12 号决议、大会 2012 年 12 月 20 日第 67/182 号决议以及大会以往所有有关伊朗伊斯兰共和国人权状况的决议，对伊朗伊斯兰共和国方面对理事会和大会在这些决议中提出的请求缺乏合作。9
（三）来文或投诉的处理。
有些特别程序机制就其任务范畴内具体的人权侵犯的指称与有关政府直接交涉。这种介入可以针对已经发生、正在发生或极有可能发生的人权侵犯情况。一般来说，这种介入是指向有关政府发函请求对有关指称提供信息和发表评论，必要时请求采取预防措施或调查行动。函件可以处理个别案件、发生在特定国家的人权侵犯的一般趋势和方式、影响特定群体或社区的案件或被认为不完全符合国际人权标准的现行法律或草案内容等。为确保没有保护差距，函件有时也可以寄送至政府间组织或非国家行为体。 特别程序任务负责人依自由裁量权作出是否干预的决定，取决于他或她所确立的各种标准以及《行为守则》中所规定的标准。来文或投诉的处理方式有两种：普通申诉和紧急申诉。普通申诉的标准一般涉及：资料来源及收到的信息是否可靠；资料所列事实的细节是否准确；以及任务授权本身的范围等。然而，必须指出，不同的特别程序回应个人申诉的标准和程序是不同的，因此，需要根据每个特别程序所规定的具体要求来提交信函。而 无论指称受害者是否用尽国内补救措施，任务负责人都可以发函。
二、对特别程序的完善意见
（一）完善人员选任制度。
执行国别任务和专题任务的特别报告员或专家在国际人权保护中起着非常独特的作用，而在将来的发展中他们的作用会越来越大。而在实践中他们的每一个行动就代表着联合国人权理事会，他们要在执行任务中对人权理事会负责任。因此，特别报告员或专家的知识能力和个人素质是至关重要的。更重要的是他们应该热衷于人权保护事业，了解并尊重人权。而特别程序人员选任标准过于笼统、模糊，在实践难以落实，难以选出能为人权事业做出贡献的人权卫士。
完善特别程序现有的人员选任制度需要考虑一下两个方面：第一，制定更为严格的人员选任标准和考核制度。选任标准是实施考核的前提，因此制定技术性、操作性强而且较为合理的选任标准是非常重要。执行特别程序各项任务的特别报告员或专家不仅具有较强的专业知识能力，还应该有较高为人处事的各种素质，制定选任标准应该充分考虑其综合能力；第二，定期培训特别报告员或专家。为了做到公平、公正，特别程序需要在条件允许的范围内出人力资力对其人员进行培训。虽然他们在人权领域是个有渊博知识的人，但是他们来自不同国家、不同区域，从而对部分事件见解和处理方式有所不同。而通过一定期限的培训后，可以提高个人员的综合素质，这样有利于吸引更多来自发展中国家的人权卫士参与到特别程序各项任务。
（二）宣传普及人权教育。
人权是指人依其自然属性和社会本质所享有和应当享有的权利10，《世界人权宣言》第三条规定：人人有权享有生命、自由和人身安全。而在经济落后的一些发展中国家的公民却不了解自己应享有的权利，也不知道怎么样保护自己的权利。特别报告员和专家一般都在存在较严重人权问题的区域执行任务，这就给他们提供宣传普及人权教育的最佳时间和地点。特别程序执行各项任务的前提是普及人权教育，其内容应该包括人权的具体内容和人权保护：第一，人权的内容。人权的内容极为丰富，涉及到公民的日常各项活动，因此每个公民有必要了解自己所应当享有的权利；第二，人权的保护。每个公民都享有人权，当人权受到侵害时怎么样进行保护、救济是个关键性的问题。特别程序应该教育公民利用国内、国际途径保护其人权。国内救济和国际救济的适用条件有所不同，公民应根据实际情况和有关法律文件的规定而适用。弱势群体的人权受到侵害时，不仅可以采取国内法的救济措施，而也可以受相应的各国际公约的保护。人权教育的普及能提高公民的人权意识，有利于特别程序各项任务的顺利进行，更重要的是它发现并培养出更多的人权保护人士。
（三）充分发挥特别程序的指导作用。
特别报告员或专家的任务结束时与媒体见面召开新闻发布会。考察完成后，特别程序的任务负责人向人权理事会提交任务报告，汇报其调查结果和建议。实情调查所形成的调查报告的内容不仅包括调查结果，而且还包括解决问题的建议。11特别程序在其向人权理事会提交的报告中定期对各国和其他利益攸关方提出建议。这些建议没有强制性，只是属于指导性的文件。但是，实践中这些建议在完善各国人权保护机制中起非常重要的作用。
特别程序的根本目的不在于揭穿、公布某个国家或区域中存在的人权问题，引起大众批判性的舆论，而在于引导这些国家和区域实现人权得到更好的保障。在执行任务时，特别报告员和专家应该更加突出其指导作用，从而得到更多国家和公民的信任。人权概念模糊，人权保障体系不健全的发展中国家更加需要特别程序的指导性建议，他们还可以要求特别报告员或专家参与到他们国内人权问题的解决，提供咨询意见、政策建议。
参考文献：
[1]白桂梅.人权法学[M].北京：北京大学出版社，2011.
[2]宋丽弘.人权国际保护中的基本法律问题[M].吉林：吉林大学出版社，2008.
[3]蔡高强.人权国际保护与国内实践研究[M].北京：法律出版社，2007.
[4]赵永成.人权保护的国际机制研究[D].中共中央党校博士学位论文，2006年7月.
[5]陈荔.联合国人权理事会研究[D].上海交通大学硕士学位论文，2006年12月.
[6]焦伟.人权理事会普遍定期审议机制研究[D].中国政法大学硕士学位论文，2010年3月.
[7]吴晓明.从联合国人权理事会看国际人权法的发展[J].经济研究导刊，2010年第11期.
[8]黎尔平.国际人权保护机制的构成及发展趋势[J].法商研究，2005年第5期.
[9]张爱宁.联合国体系内的人权保护制度[J].外交学院学报，2000年第1期.
[10]贺鉴，赖建云.论冷战后联合国人权保障机制[J].河北法学，2005年5月.
[11]肖健明.论联合国人权保障机制的改革[J].2006年中国青年国际法学者暨博士生论坛.
注释：
1.人权理事会特别程序网站：http：//www.ohchr.org/CH/HRBodies/SP/Pages/Welcomepage.aspx。2.理事会第16/21号决议附件第22条（a）。3.根据人权理事会第5/1号决议设立，小组应该在理事会审议任务负责人甄选问题的届会开始前至少提前1个月向主席提出一份名单，列明资历最合适所涉任务并符合一般标准和特定要求的候选人.4.人权理事会第5/1号决议附件规定第39至41条。5.特别程序2012年度事件与数字：http：//www.ohchr.org/CH/HRBodies/SP/Pages/Publications.aspx。6.联合国人权事务高级专员办事处（http：//www.ohchr.org/CH/HRBodies/SP/Pages/Themes.aspx）。7.人权理事会第 20/13号决议。8.人权理事会第16/9号决议。9.人权理事会第22/23号决议。10.王家福，刘海年.中国人权百科全书[M].北京：中国大百科全书出版社，1998年版：第481页。11.朱晓青.论联介国人权国际保护的执行措施[J].法学研究，1994年第4期。
关键词：特别程序；国别任务；专题任务；人员选任
中图分类号：D998.2 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2014）08-0070-02
特别程序是人权理事会具有完全独立性、公平性、灵活性的执行程序，也是对侵犯人权的情况或指控进行调查的一种制度。1特别程序是旨在从专题角度或具体国别角度对人权问题提供建议和报告的独立人权专家机制。特别程序是联合国人权机制的重要组成部分，涵盖公民、文化、经济、政治和社会等多方面的人权问题。在实践中，特别程序的具体任务根据其调查的对象的不同而分为两种：国别任务和专题任务。
一、特别程序所面临的挑战
（一）人员的甄选和任命制度。
特别报告员和工作组分为针对具体国家的特别报告员、独立专家和代表和专题特别报告员、代表和工作组。相关职位的候选人是通过个人提名和实体提名两种方式形成的，这里的实体包括各国政府、在联合国人权系统内的各区域组、国际组织或其办事处（如人权高专办）、非政府组织、其他人权机构（理事会第5/1号决议附件第42条），符合“巴黎原则”的国家人权机构也可以提名候选人2。个人候选人和实体提名的候选人应当提交对某个特定任务的申请，以及个人资料和不超过600 字的动机信。最后，理事会主席应根据咨商小组3的建议，并在广泛协商、尤其是通过区域协调人开展协商之后，为每个空缺确定1名适当的候选人，并向成员国和观察员提交一份候选人名单。人员的选定最终由理事会主席来决定，如果他与咨商小组意见不同，则理事会主席应当说明理由。
人员的选定按照一定的标准来进行的，人权理事会第5/1号决议附件规定其分为一般标准和特殊标准，一般标准包括：专门知识、 任务领域的经验、独立性、公正性、人品、客观性；特殊标准即技能与目标要求包括：任职资格——具有人权领域的相关学历或专业经验，具备运用一种联合国官方语言的良好沟通能力；相关专业知识——具有国际人权文书、规范和原则方面的知识，以及联合国、其他国际或区域组织在人权领域的工作中体制任务方面的知识，在人权领域有丰富的工作经验；公认的能力——在国家、区域或国际上具有人权工作方面的公认能力；灵活性/准备情况和时间空闲情况——能有效履行任务职责并响应其要求，包括参与人权理事会会议等。
人权理事会的人员的选任标准中，规定了可考察的各项内容而没有其具体要求，所以这不是完全意义上的人员选任标准。实践中应适当考虑性别平衡和公平地域分配以及不同法系的适当代表性，并确保任务负责人高度合格，确实在人权领域具有公认的能力、相关的专门知识以及广泛的专业经验。4而从下面的表1可以看出，在实践中特别程序的选任没有充分考虑人权的区域划分，在发达国家与发展中国家之间失衡。
表1：特别程序任务负责人区域划分表5
任务负责人
区域划分 男 女 总共
非洲国家 11 7 18
亚洲国家 8 6 14
东欧国家 2 6 8
拉丁美洲和加勒比海 7 7 14
西欧和其他区域 14 4 18
总共 42 30 72
（二）接受长期邀请。
任务负责人通常会向某国政府发函请求访问该国，若该国政府同意就会发出邀请。邀请分为普通邀请和长期邀请两种。长期邀请是指有关国家原则上愿意接受任何一个特别程序任务负责人的长期来访。长期邀请是一国政府向所有专题特别程序发出的开放式邀请。 这意味着该国政府宣布一贯接受所有专题特别程序的访问要求。截止至2013年4月15日，已有93个国家对专题特别程序发出了长期邀请。最早1999年，加拿大和挪威向特别程序发出了长期邀请，而2013年阿塞拜疆发出了长期邀请。实际上，对专题特别程序发出邀请的国家数量相对较少，而从各国发出邀请的时间来看波动较大。
表2：已发长期邀请的国家与发出时间的统计表6
年 1999—2001 2002—2005 2006—2009 2010—2013
国家（个） 23 19 15 27
在实践，部分国家发出邀请或长期邀请之外，还有部分国家明示或默示拒绝特别报告员或专家的来访。白俄罗斯政府对理事会在会 2011 年 6 月 17 日第 17/24 号决议中提出的要求不予合作，包括拒绝联合国人权事务高级专员办事处和数位专题特别程序任务负责人进入该国7。伊朗伊斯兰共和国对大会在2010 年 12 月 21 日第 65/226 号决议中提出的请求缺乏合作8。人权理事会 2011 年 3 月 24 日第 16/9 号决议和 2012 年 3 月 22 日第19/12 号决议、大会 2012 年 12 月 20 日第 67/182 号决议以及大会以往所有有关伊朗伊斯兰共和国人权状况的决议，对伊朗伊斯兰共和国方面对理事会和大会在这些决议中提出的请求缺乏合作。9
（三）来文或投诉的处理。
有些特别程序机制就其任务范畴内具体的人权侵犯的指称与有关政府直接交涉。这种介入可以针对已经发生、正在发生或极有可能发生的人权侵犯情况。一般来说，这种介入是指向有关政府发函请求对有关指称提供信息和发表评论，必要时请求采取预防措施或调查行动。函件可以处理个别案件、发生在特定国家的人权侵犯的一般趋势和方式、影响特定群体或社区的案件或被认为不完全符合国际人权标准的现行法律或草案内容等。为确保没有保护差距，函件有时也可以寄送至政府间组织或非国家行为体。 特别程序任务负责人依自由裁量权作出是否干预的决定，取决于他或她所确立的各种标准以及《行为守则》中所规定的标准。来文或投诉的处理方式有两种：普通申诉和紧急申诉。普通申诉的标准一般涉及：资料来源及收到的信息是否可靠；资料所列事实的细节是否准确；以及任务授权本身的范围等。然而，必须指出，不同的特别程序回应个人申诉的标准和程序是不同的，因此，需要根据每个特别程序所规定的具体要求来提交信函。而 无论指称受害者是否用尽国内补救措施，任务负责人都可以发函。
二、对特别程序的完善意见
（一）完善人员选任制度。
执行国别任务和专题任务的特别报告员或专家在国际人权保护中起着非常独特的作用，而在将来的发展中他们的作用会越来越大。而在实践中他们的每一个行动就代表着联合国人权理事会，他们要在执行任务中对人权理事会负责任。因此，特别报告员或专家的知识能力和个人素质是至关重要的。更重要的是他们应该热衷于人权保护事业，了解并尊重人权。而特别程序人员选任标准过于笼统、模糊，在实践难以落实，难以选出能为人权事业做出贡献的人权卫士。
完善特别程序现有的人员选任制度需要考虑一下两个方面：第一，制定更为严格的人员选任标准和考核制度。选任标准是实施考核的前提，因此制定技术性、操作性强而且较为合理的选任标准是非常重要。执行特别程序各项任务的特别报告员或专家不仅具有较强的专业知识能力，还应该有较高为人处事的各种素质，制定选任标准应该充分考虑其综合能力；第二，定期培训特别报告员或专家。为了做到公平、公正，特别程序需要在条件允许的范围内出人力资力对其人员进行培训。虽然他们在人权领域是个有渊博知识的人，但是他们来自不同国家、不同区域，从而对部分事件见解和处理方式有所不同。而通过一定期限的培训后，可以提高个人员的综合素质，这样有利于吸引更多来自发展中国家的人权卫士参与到特别程序各项任务。
（二）宣传普及人权教育。
人权是指人依其自然属性和社会本质所享有和应当享有的权利10，《世界人权宣言》第三条规定：人人有权享有生命、自由和人身安全。而在经济落后的一些发展中国家的公民却不了解自己应享有的权利，也不知道怎么样保护自己的权利。特别报告员和专家一般都在存在较严重人权问题的区域执行任务，这就给他们提供宣传普及人权教育的最佳时间和地点。特别程序执行各项任务的前提是普及人权教育，其内容应该包括人权的具体内容和人权保护：第一，人权的内容。人权的内容极为丰富，涉及到公民的日常各项活动，因此每个公民有必要了解自己所应当享有的权利；第二，人权的保护。每个公民都享有人权，当人权受到侵害时怎么样进行保护、救济是个关键性的问题。特别程序应该教育公民利用国内、国际途径保护其人权。国内救济和国际救济的适用条件有所不同，公民应根据实际情况和有关法律文件的规定而适用。弱势群体的人权受到侵害时，不仅可以采取国内法的救济措施，而也可以受相应的各国际公约的保护。人权教育的普及能提高公民的人权意识，有利于特别程序各项任务的顺利进行，更重要的是它发现并培养出更多的人权保护人士。
（三）充分发挥特别程序的指导作用。
特别报告员或专家的任务结束时与媒体见面召开新闻发布会。考察完成后，特别程序的任务负责人向人权理事会提交任务报告，汇报其调查结果和建议。实情调查所形成的调查报告的内容不仅包括调查结果，而且还包括解决问题的建议。11特别程序在其向人权理事会提交的报告中定期对各国和其他利益攸关方提出建议。这些建议没有强制性，只是属于指导性的文件。但是，实践中这些建议在完善各国人权保护机制中起非常重要的作用。
特别程序的根本目的不在于揭穿、公布某个国家或区域中存在的人权问题，引起大众批判性的舆论，而在于引导这些国家和区域实现人权得到更好的保障。在执行任务时，特别报告员和专家应该更加突出其指导作用，从而得到更多国家和公民的信任。人权概念模糊，人权保障体系不健全的发展中国家更加需要特别程序的指导性建议，他们还可以要求特别报告员或专家参与到他们国内人权问题的解决，提供咨询意见、政策建议。
参考文献：
[1]白桂梅.人权法学[M].北京：北京大学出版社，2011.
[2]宋丽弘.人权国际保护中的基本法律问题[M].吉林：吉林大学出版社，2008.
[3]蔡高强.人权国际保护与国内实践研究[M].北京：法律出版社，2007.
[4]赵永成.人权保护的国际机制研究[D].中共中央党校博士学位论文，2006年7月.
[5]陈荔.联合国人权理事会研究[D].上海交通大学硕士学位论文，2006年12月.
[6]焦伟.人权理事会普遍定期审议机制研究[D].中国政法大学硕士学位论文，2010年3月.
[7]吴晓明.从联合国人权理事会看国际人权法的发展[J].经济研究导刊，2010年第11期.
[8]黎尔平.国际人权保护机制的构成及发展趋势[J].法商研究，2005年第5期.
[9]张爱宁.联合国体系内的人权保护制度[J].外交学院学报，2000年第1期.
[10]贺鉴，赖建云.论冷战后联合国人权保障机制[J].河北法学，2005年5月.
[11]肖健明.论联合国人权保障机制的改革[J].2006年中国青年国际法学者暨博士生论坛.
注释：
1.人权理事会特别程序网站：http：//www.ohchr.org/CH/HRBodies/SP/Pages/Welcomepage.aspx。2.理事会第16/21号决议附件第22条（a）。3.根据人权理事会第5/1号决议设立，小组应该在理事会审议任务负责人甄选问题的届会开始前至少提前1个月向主席提出一份名单，列明资历最合适所涉任务并符合一般标准和特定要求的候选人.4.人权理事会第5/1号决议附件规定第39至41条。5.特别程序2012年度事件与数字：http：//www.ohchr.org/CH/HRBodies/SP/Pages/Publications.aspx。6.联合国人权事务高级专员办事处（http：//www.ohchr.org/CH/HRBodies/SP/Pages/Themes.aspx）。7.人权理事会第 20/13号决议。8.人权理事会第16/9号决议。9.人权理事会第22/23号决议。10.王家福，刘海年.中国人权百科全书[M].北京：中国大百科全书出版社，1998年版：第481页。11.朱晓青.论联介国人权国际保护的执行措施[J].法学研究，1994年第4期。