论文部分内容阅读
摘 要：公共政策执行在整个政策系统中具有至关重要的地位和作用。然而，由于各种主客观因素的影响，公共政策在执行过程中往往容易出现偏差，严重影响了政策目标的有效实现。为此，应整合各方利益，提高公共政策执行的透明度以及政策执行人员的素质，健全政策执行信息反馈系统，完善政策执行监督体系等。
关键词：公共政策；问题；对策
文章编号：978-7-80736-771-0（2010）04-128-03
公共政策执行是指政策方案被采纳后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，通过实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。其本质上是遵循公共政策指令所进行的变革，是为了实现公共政策目标而重新调整公共行为模式的过程。公共政策执行是政府公共管理活动的中心环节，是实现政策目标最直接的重要活动，是整个公共政策过程中不可缺少的重要环节。公共政策一旦离开执行，那就成了空中楼阁，政策本身也就失去了意义。
一、当前我国公共政策执行中存在的问题
纵观我国目前公共政策执行状况，发现在政策执行过程中仍然存在“上有政策，下有对策”的不良现象，从而使得政策在执行中产生偏差和变形。
（一）替换性执行。即当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就有可能制定与上级机关公共政策表面相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全面实施。“有利的就执行，不利的就变形”，严重影响了党和国家的形象，极大损害了我国社会主义政策的权威性、严肃性以及国家和人民利益。
（二）选择性执行。一些地方政府、单位对上级政策指令或命令进行筛选，选择对自身“有利”的规定执行。合自己“利”的就执行，不合自己“利”的就不执行，在执行中“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”。一些单位置国家的利益于不顾，站在小团体利益的立场上钻政策的空子，“断章取义，为我所用”，极大程度妨碍了上级部门目标的实施。
（三）附加性执行。在公共政策的执行中，执行部门为了本地利益往往采取一些土政策，或附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。特别是一些地方，打着贯彻上级政策要结合本地实际的旗号，另立一套规定，自行其是，谋取私利，严重阻碍了政策执行的力度和效果。
（四）象征性执行。有些单位在政策执行过程中，只做表面文章，没有具体措施，对国家的公共政策阳奉阴违，拒不执行或象征性的执行，直接使政策被搁置，使政策成了一纸空文。
（五）敷衍性执行。实施政策要坚决贯彻、善始善终，但在现实中，有些部门、有些地区对上级政策虎头蛇尾、前松后紧，敷衍塞责、延宕推拖，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，甚至有时会出现负面效应，给国家和人民的利益造成重大损失。
（六）矛盾性执行。在现实工作中，由于部门之间职责划分不清晰，有时有一些政策在执行过程中会因部门之间的权与利的争夺，部门间的红头文件或执行文书相互打架，政出多门，使政策在执行过程中出现自相矛盾的现象，“婆说婆有理，公说公有理”。一项公共政策由几个部门共同执行时，有时还会出现两样结果，使政策对象难以适从，不知听从那一个部门的执行意见或决定。
总之，我国公共政策的执行尚不能有法可依，准确执行，从全局考虑，还缺乏有效的执行机制。
二、公共政策执行中存在问题的原因分析
综合分析政策执行过程中存在的问题，其形成的原因是多方面的，既有主观原因，又有客观原因；既有外界因素，又有政策本身问题。
（一）利益驱使。政策从一定意义上说是对利益进行分配和调整，或者说是对人的行为的指导和约束。政策实施的结果总要造成一些人受益，而另一些人受损。从政策执行的现实情况看，主要反映出三大利益矛盾冲突：即中央与地方利益间的矛盾，部门与部门利益间的矛盾，个人与整体利益间的矛盾。在政策执行过程中，一些单位和个人在执行政策时往往从地方利益、本部门利益、个人利益出发考虑问题；在利益的博弈中，以追求地方利益、本部门利益、个人利益更大的份额为目标，以损害国家利益、其他部门利益、集体利益为代价，变相、拒绝、消极执行政策，普遍出现“上有政策，下有对策”的现象。一些地方不惜牺牲国家利益，在政策执行过程中大搞地方保护主义，本位主义，实施土政策，实行经济利益封锁；一些部门对政策产生抵抗性反映，上面有漏洞，下面不补；上面有错误，下面加以扩大；上面政策对头，下面顶着不办，政策成了一纸空文。一些执行主体有时也为了个人一点私利，故意曲解政策，不积极执行政策，使政策执行变了形、走了样。
（二）行为失范。目前我国正处于新旧体制转型阶段，新体制尚在建立过程中，出现行为规范体制上的“真空”，公共政策执行机制和保障机制不健全，容易出现执行偏差、变形现象。一些政策执行部门因受传统行为规范的影响，党政合一，仍然使用计划经济时代那种政策执行方式，缺乏现代政策管理理念和方法，使得许多好政策得不到很好实施，往往出现一种政策执行行为失范的现象。
（三）素质不高。政策执行是由人来执行的。执行者的素质高低也从一定程度上直接影响到政策执行效果。从现实政策执行过程来看，一些地方、一些单位执行人员的素质参差不齐，一些人甚至缺乏必备科学文化知识，必然使政策执行产生不利影响。特别是个别执行人员素质也确实不敢恭维。一是文化水平较低。二是业务技能较弱。三是职业道德较差。不仅直接影响到政策执行效果，也损害了党和政府在人民群众心目中的形象。
（四）政策缺陷。首先，有些政策缺乏科学性，不完整，不配套。在政策制定过程中，新老政策之间，宏观和微观政策之间，政治、经济和社会各领域和各部门的政策之间，以及一个大政策和它具体实施细则之间，往往没有很好的衔接和配套，没有形成科学合理的政策体系，这一方面给政策执行带来难度，另一方面也给执行者寻找对策、钻空子造成可乘之机。其次，政出多门。我国目前机构繁多，部门林立，职责不明，多头决策，缺乏有效的沟通协调，常常是政出多门，甚至相互矛盾。面对众多甚至相互冲突矛盾的政策，政策执行者不得不采取“优先法”：顶头上司的优先，其他领导的靠后；经济监督、杠杆部门优先，其它部门乃至党政机关靠后；领导个人交办的优先，集体名义布置的靠后。这样一来，其政策执行必然大打折扣。其三，政策多变。往往是今天制定了一个政策，时隔不久，情况发生了变化，又忽忙出台一个新政策，头痛医头，脚痛医脚。政策朝令夕改，法无常规，缺乏稳定性和连续性，这样就无法建立政策的权威性和可信度，也很难使人遵从，因而造成“上有政策，下有对策”就不足为奇了。
（五）监控不力。我国目前虽然建立了比较健全的行政监察体系，对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监控，但在政策的执行过程中，从上至下依然缺乏强有力的监控机构，专门负责检查监督各种政策的贯彻落实情况。往往是一遇到需要解决的问题，就下发一个文件，做出一些规定，而较少关心这些政策的执行情况和还有哪些需要进一步完善之处。即使是组织检查，相当一部分也是搞形式主义，听听汇报，看看材料，吃好玩好，一切都好，实际上什么也没有检查到。由于法律、法规或政策的落实缺乏监督保障体系，执不执行都是一个样，时间一久，令不行、禁不止，“上有政策、下有对策”之风自然盛行。
三、公共政策有效执行的对策
政策执行在政策过程中具有举足轻重的地位，直接关系到我党的执政地位和执政水平。在当前形势下，应从以下几个方面改善和消除政策执行中存在的问题。
（一）整合国家利益、局部利益和个人利益
利益整合就是在承认个人利益、局部利益、全局利益、国家利益相对独立的前提下，强调个人利益、局部利益服从全局利益、国家利益，当它们之间发生冲突时，应把全局利益、国家利益放在第一位。利益整合包括两方面：一是纵向的利益整合，主要是中央与地方之间、上级与下级之间、政策制定者与执行者之间的利益整合。实现纵向利益整合关键是克服狭隘的地方主义、部门主义和极端个人主义的思想和行为；二是横向的利益整合，主要是各地方政治体系之间、各政策执行机关之间、政府与人民之间的利益整合，通过这种整合，使个人利益、局部利益、国家利益三者得到合理配置。
（二）提高公共政策执行的透明度
应打破传统的公共政策神秘感，提高公共执行活动的透明度，让群众和新闻媒体对执行的领导、协调和控制环节有所了解，接受群众和舆论的监督，提高社会对执行的认识和配合程度。这既有利于公共政策执行目标的实现，又能促进公共政策的民主化进程。另一方面要加强政策制定机关和执行机关的沟通，让执行人员政策执行过程中人力、物力、财力的配置，执行目标实现的时间要求以及执行的步骤和方法，克服执行过程的盲目性。
（三）规制执行主体权力，提高执行人员素质
政策执行是由执行机关来具体行使的，执行机关的特性直接决定着政策执行的成效问题。一方面，执行机关必须做到：第一，职责分明，即明确规定每一个执行机关的权力大小和职权范围。第二，领导集中，指挥统一，目标、行动和指令要一致；第三，制度健全，运行机制要有序。另一方面，要不断提高执行人员素质，要重视执行人员的选择和配备。执行人员不仅要具有良好的政治素质，还应具备一定的文化和专业知识，合理配置不同专业的执行人员，最大限度地发挥其长。
（四）健全政策执行信息反馈系统
健全以公民参与制度为基础的政策执行信息反馈系统。政府要运用各种手段宣传、解释政策，让全体社会公众认知、认同政策，从而接受、参与到政策执行活动中来。在这一过程中，要建立政策执行的反馈机制和评估机制。在执行政策过程中的各种“表现”和执行后的具体“反应”需要通过反馈机制来进行科学的评估。这样，才能对在执行政策中出现的偏差进行及时的调整。
（五）完善公共政策执行监督体系
首先，完善政策监督立法，确保监督工作的权威。其次，由于政策执行者与监督者之间存在着“利益关系”，在加强和完善上级对下级部门监督的同时，必须发展多层次、多功能的监督网络，使其执行透明化，这样才能更好地使公民了解政策，并对其存在的不足进行有效监督。再次，对于玩忽职守、擅自篡改政策而使政策执行发生偏差的故意行为要进行严厉的制裁，并通过责任追究机制进行责任追究。最后，切实落实听证制度，从基层选择听证人员，保证从政策的制定到落实全过程的监督，这样才能使政策更能贴近民心、顺从民意。
总之，在市场经济正在发展和完善的现阶段，政府行政机构必须摆正位置、明确职能，保证公共政策执行的公共性，实现公共政策目标。
参考文献：
[1]宁骚.公共政策学［M］.北京：高等教育出版社，2003.
[2]陈振民.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003.
[3]丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策[M].北京：人民出版社，2002.
[4]张为波，王莉.试论公共政策执行的阻碍因素及对策[J].西南民族大学学报，2005，（3）.
[5]吴新亮.我国公共政策执行中存在的问题及对策分析[J].湖北经济学院学报，2007，（8）.
（责任编校：田静）
关键词：公共政策；问题；对策
文章编号：978-7-80736-771-0（2010）04-128-03
公共政策执行是指政策方案被采纳后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，通过实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。其本质上是遵循公共政策指令所进行的变革，是为了实现公共政策目标而重新调整公共行为模式的过程。公共政策执行是政府公共管理活动的中心环节，是实现政策目标最直接的重要活动，是整个公共政策过程中不可缺少的重要环节。公共政策一旦离开执行，那就成了空中楼阁，政策本身也就失去了意义。
一、当前我国公共政策执行中存在的问题
纵观我国目前公共政策执行状况，发现在政策执行过程中仍然存在“上有政策，下有对策”的不良现象，从而使得政策在执行中产生偏差和变形。
（一）替换性执行。即当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就有可能制定与上级机关公共政策表面相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全面实施。“有利的就执行，不利的就变形”，严重影响了党和国家的形象，极大损害了我国社会主义政策的权威性、严肃性以及国家和人民利益。
（二）选择性执行。一些地方政府、单位对上级政策指令或命令进行筛选，选择对自身“有利”的规定执行。合自己“利”的就执行，不合自己“利”的就不执行，在执行中“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”。一些单位置国家的利益于不顾，站在小团体利益的立场上钻政策的空子，“断章取义，为我所用”，极大程度妨碍了上级部门目标的实施。
（三）附加性执行。在公共政策的执行中，执行部门为了本地利益往往采取一些土政策，或附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。特别是一些地方，打着贯彻上级政策要结合本地实际的旗号，另立一套规定，自行其是，谋取私利，严重阻碍了政策执行的力度和效果。
（四）象征性执行。有些单位在政策执行过程中，只做表面文章，没有具体措施，对国家的公共政策阳奉阴违，拒不执行或象征性的执行，直接使政策被搁置，使政策成了一纸空文。
（五）敷衍性执行。实施政策要坚决贯彻、善始善终，但在现实中，有些部门、有些地区对上级政策虎头蛇尾、前松后紧，敷衍塞责、延宕推拖，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，甚至有时会出现负面效应，给国家和人民的利益造成重大损失。
（六）矛盾性执行。在现实工作中，由于部门之间职责划分不清晰，有时有一些政策在执行过程中会因部门之间的权与利的争夺，部门间的红头文件或执行文书相互打架，政出多门，使政策在执行过程中出现自相矛盾的现象，“婆说婆有理，公说公有理”。一项公共政策由几个部门共同执行时，有时还会出现两样结果，使政策对象难以适从，不知听从那一个部门的执行意见或决定。
总之，我国公共政策的执行尚不能有法可依，准确执行，从全局考虑，还缺乏有效的执行机制。
二、公共政策执行中存在问题的原因分析
综合分析政策执行过程中存在的问题，其形成的原因是多方面的，既有主观原因，又有客观原因；既有外界因素，又有政策本身问题。
（一）利益驱使。政策从一定意义上说是对利益进行分配和调整，或者说是对人的行为的指导和约束。政策实施的结果总要造成一些人受益，而另一些人受损。从政策执行的现实情况看，主要反映出三大利益矛盾冲突：即中央与地方利益间的矛盾，部门与部门利益间的矛盾，个人与整体利益间的矛盾。在政策执行过程中，一些单位和个人在执行政策时往往从地方利益、本部门利益、个人利益出发考虑问题；在利益的博弈中，以追求地方利益、本部门利益、个人利益更大的份额为目标，以损害国家利益、其他部门利益、集体利益为代价，变相、拒绝、消极执行政策，普遍出现“上有政策，下有对策”的现象。一些地方不惜牺牲国家利益，在政策执行过程中大搞地方保护主义，本位主义，实施土政策，实行经济利益封锁；一些部门对政策产生抵抗性反映，上面有漏洞，下面不补；上面有错误，下面加以扩大；上面政策对头，下面顶着不办，政策成了一纸空文。一些执行主体有时也为了个人一点私利，故意曲解政策，不积极执行政策，使政策执行变了形、走了样。
（二）行为失范。目前我国正处于新旧体制转型阶段，新体制尚在建立过程中，出现行为规范体制上的“真空”，公共政策执行机制和保障机制不健全，容易出现执行偏差、变形现象。一些政策执行部门因受传统行为规范的影响，党政合一，仍然使用计划经济时代那种政策执行方式，缺乏现代政策管理理念和方法，使得许多好政策得不到很好实施，往往出现一种政策执行行为失范的现象。
（三）素质不高。政策执行是由人来执行的。执行者的素质高低也从一定程度上直接影响到政策执行效果。从现实政策执行过程来看，一些地方、一些单位执行人员的素质参差不齐，一些人甚至缺乏必备科学文化知识，必然使政策执行产生不利影响。特别是个别执行人员素质也确实不敢恭维。一是文化水平较低。二是业务技能较弱。三是职业道德较差。不仅直接影响到政策执行效果，也损害了党和政府在人民群众心目中的形象。
（四）政策缺陷。首先，有些政策缺乏科学性，不完整，不配套。在政策制定过程中，新老政策之间，宏观和微观政策之间，政治、经济和社会各领域和各部门的政策之间，以及一个大政策和它具体实施细则之间，往往没有很好的衔接和配套，没有形成科学合理的政策体系，这一方面给政策执行带来难度，另一方面也给执行者寻找对策、钻空子造成可乘之机。其次，政出多门。我国目前机构繁多，部门林立，职责不明，多头决策，缺乏有效的沟通协调，常常是政出多门，甚至相互矛盾。面对众多甚至相互冲突矛盾的政策，政策执行者不得不采取“优先法”：顶头上司的优先，其他领导的靠后；经济监督、杠杆部门优先，其它部门乃至党政机关靠后；领导个人交办的优先，集体名义布置的靠后。这样一来，其政策执行必然大打折扣。其三，政策多变。往往是今天制定了一个政策，时隔不久，情况发生了变化，又忽忙出台一个新政策，头痛医头，脚痛医脚。政策朝令夕改，法无常规，缺乏稳定性和连续性，这样就无法建立政策的权威性和可信度，也很难使人遵从，因而造成“上有政策，下有对策”就不足为奇了。
（五）监控不力。我国目前虽然建立了比较健全的行政监察体系，对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监控，但在政策的执行过程中，从上至下依然缺乏强有力的监控机构，专门负责检查监督各种政策的贯彻落实情况。往往是一遇到需要解决的问题，就下发一个文件，做出一些规定，而较少关心这些政策的执行情况和还有哪些需要进一步完善之处。即使是组织检查，相当一部分也是搞形式主义，听听汇报，看看材料，吃好玩好，一切都好，实际上什么也没有检查到。由于法律、法规或政策的落实缺乏监督保障体系，执不执行都是一个样，时间一久，令不行、禁不止，“上有政策、下有对策”之风自然盛行。
三、公共政策有效执行的对策
政策执行在政策过程中具有举足轻重的地位，直接关系到我党的执政地位和执政水平。在当前形势下，应从以下几个方面改善和消除政策执行中存在的问题。
（一）整合国家利益、局部利益和个人利益
利益整合就是在承认个人利益、局部利益、全局利益、国家利益相对独立的前提下，强调个人利益、局部利益服从全局利益、国家利益，当它们之间发生冲突时，应把全局利益、国家利益放在第一位。利益整合包括两方面：一是纵向的利益整合，主要是中央与地方之间、上级与下级之间、政策制定者与执行者之间的利益整合。实现纵向利益整合关键是克服狭隘的地方主义、部门主义和极端个人主义的思想和行为；二是横向的利益整合，主要是各地方政治体系之间、各政策执行机关之间、政府与人民之间的利益整合，通过这种整合，使个人利益、局部利益、国家利益三者得到合理配置。
（二）提高公共政策执行的透明度
应打破传统的公共政策神秘感，提高公共执行活动的透明度，让群众和新闻媒体对执行的领导、协调和控制环节有所了解，接受群众和舆论的监督，提高社会对执行的认识和配合程度。这既有利于公共政策执行目标的实现，又能促进公共政策的民主化进程。另一方面要加强政策制定机关和执行机关的沟通，让执行人员政策执行过程中人力、物力、财力的配置，执行目标实现的时间要求以及执行的步骤和方法，克服执行过程的盲目性。
（三）规制执行主体权力，提高执行人员素质
政策执行是由执行机关来具体行使的，执行机关的特性直接决定着政策执行的成效问题。一方面，执行机关必须做到：第一，职责分明，即明确规定每一个执行机关的权力大小和职权范围。第二，领导集中，指挥统一，目标、行动和指令要一致；第三，制度健全，运行机制要有序。另一方面，要不断提高执行人员素质，要重视执行人员的选择和配备。执行人员不仅要具有良好的政治素质，还应具备一定的文化和专业知识，合理配置不同专业的执行人员，最大限度地发挥其长。
（四）健全政策执行信息反馈系统
健全以公民参与制度为基础的政策执行信息反馈系统。政府要运用各种手段宣传、解释政策，让全体社会公众认知、认同政策，从而接受、参与到政策执行活动中来。在这一过程中，要建立政策执行的反馈机制和评估机制。在执行政策过程中的各种“表现”和执行后的具体“反应”需要通过反馈机制来进行科学的评估。这样，才能对在执行政策中出现的偏差进行及时的调整。
（五）完善公共政策执行监督体系
首先，完善政策监督立法，确保监督工作的权威。其次，由于政策执行者与监督者之间存在着“利益关系”，在加强和完善上级对下级部门监督的同时，必须发展多层次、多功能的监督网络，使其执行透明化，这样才能更好地使公民了解政策，并对其存在的不足进行有效监督。再次，对于玩忽职守、擅自篡改政策而使政策执行发生偏差的故意行为要进行严厉的制裁，并通过责任追究机制进行责任追究。最后，切实落实听证制度，从基层选择听证人员，保证从政策的制定到落实全过程的监督，这样才能使政策更能贴近民心、顺从民意。
总之，在市场经济正在发展和完善的现阶段，政府行政机构必须摆正位置、明确职能，保证公共政策执行的公共性，实现公共政策目标。
参考文献：
[1]宁骚.公共政策学［M］.北京：高等教育出版社，2003.
[2]陈振民.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003.
[3]丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策[M].北京：人民出版社，2002.
[4]张为波，王莉.试论公共政策执行的阻碍因素及对策[J].西南民族大学学报，2005，（3）.
[5]吴新亮.我国公共政策执行中存在的问题及对策分析[J].湖北经济学院学报，2007，（8）.
（责任编校：田静）