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摘要:世界遗产是人类历史发展的活化石,是大自然赐给我们的瑰宝。然而人类在开发利用世界遗产的过程中,却面临着非常严重的融资困境。就当前中国世界遗产地在投融资中存在的问题进行了剖析,并结合国外在世界遗产投融资中的成功经验,提出了自己的看法。
关键词:中国;世界遗产地;投融资
中图分类号:F830.9文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)30-0060-02
世界遗产是大自然的造化,是人类历史发展的真实写照,是大自然与古人类留给我们的的宝贵财富。因此,保护世界遗产是历史赋予我们的神圣使命,是实现人类文明进程和可持续发展的必然要求,是造福全人类的千秋伟业。中国在1985年正式加入世界遗产组织以后,就积极地投身于世界遗产的申报工作。截至2009年6月,中国已经拥有世界遗产38项,其中世界文化遗产25项、世界自然遗产7项、文化景观2项、世界自然与文化双重遗产4项。现在,世界遗产,正以其独特的魅力,吸引着各方游客蜂拥而至,成为遗产地经济发展的助推剂。然而世界遗产作为遗产地旅游业发展的重要依托,在为当地经济注入活力的同时,却面临着非常严峻的融资困境,严重地制约着其自身发展。
在中国,世界遗产的管理经费主要由中央和地方财政拨款预付。20世纪80年代以来,建设部每年用于国家风景名胜区的管理经费是1 000万元,平均每个景区8.4万元,而作为世界遗产的国家级风景名胜区仅有18处。一些比较大的风景区,如黄山、庐山等仅职工工资一项每年就需要支付1 000万元以上[1]。由于中国许多世界遗产都处于经济欠发达地区,地方财政收人有限,因此景区门票收入就成为当地财政收入的主要来源。景区收入在上缴财政以后,几乎所剩无几。由于国内各个世界遗产地,大多运用门票收人来维持自己的日常运转,因此造成遗产地直接用于遗产保护的经费严重不足,甚至有些地方竟将经费大部分挪用。例如,据资料显示,重庆大足石刻年收人2 000多万元,其中有900多万元需上交地方财政;武当山年门票收人1 000多万元,全部用于景区1 800多名职工的工资支出和扶贫工作,而用于遗产保护的经费几乎为零[2]。
1.财政投入不足,金融支持乏力,加重了地方财政负担。中国世界遗产地的管理经费主要来自中央和地方财政拨款,但由于中国财力有限,因此每年投入到景区的资金非常微薄。以九寨沟为例,新中国成立以来的总投入不到1亿元,而保护所需的经费每年就至少需要2 000万元[3]。另一方面,由于遗产类景区属于社会公益事业,其投资额巨大,回报期长,因此金融部门往往对其缺乏投资兴趣。遗产类景区的发展主要依靠政府财政拨款和银行贷款,由于经费来源单一,因此加重了地方财政负担,提高了遗产地的融资成本,使得景区很难发展壮大。
2.过分地依靠“门票”收入来维持运转,影响了遗产地发展的后劲。严格来讲,遗产地的收入应该由门票收入、自主经营收入以及管辖区内各类旅游企业上缴的管理费用构成。但是目前中国遗产类景区主要是依靠门票收入来维持运转。据研究显示,在良性运作的旅游景区中,其门票收入应该占到该景区总收入的15%以下,一般不会超过20%,而目前在中国的旅游景区收入中这个数字平均要达到30%～40%。一些知名度较高的景区,其门票收入甚至要占到其总收入的50%以上,个别景区甚至高达90%以上[4]。由于景区主要以门票收入为主,所以使得景区过分看重“门票经济”,而忽视了景区自主经营管理水平的提高。尽管近些年来景区门票价格不断攀升,但仍存在着巨大的资金缺口问题。
3.投融资机制僵化,融资渠道不畅通。在中国,由于绝大多数世界遗产地还是沿用计划经济时期的管理模式,因此管理机制僵化,市场化程度很低。由于遗产地分别隶属于不同的管理部门,而各部门往往只从各自的利益角度来考虑对遗产的开发利用问题。建设、文物、林业和国土资源等部门往往从遗产保护的角度来考虑问题,因此对景区经营权与所有权分离、景区上市等问题持反对意见;而旅游部门则从发展旅游业的角度来考虑问题,对其持支持态度。因此,虽然景区上市对于遗产地的融资具有积极作用,但国家已于1999年3月明确做出了国家风景名胜区暂停上市的决定。与此同时,一些景区主管部门如建设、文物管理等部门还不断明确表态反对出让景区经营权,并颁布了有关禁止风景名胜区经营权转让的规定,这就使得景区通过出让经营权来解决融资问题始终处于不确定的状态之中[5]。
在融资方面,西方国家的一些做法对于解决中国的世界遗产投融资问题很有借鉴意义。例如在美国,国家公园作为社会公益事业,其保护经费主要来自政府的财政拨款。而在意大利,大约有65%的保护经费来自政府财政,其余的则主要通过发行彩票、接收捐赠等方式来获得。政府只负责文物保护,而其经营管理则主要由私人企业来完成;芬兰则主要通过发行彩票的方式来筹集资金[6];在法国,由国家直接投资经营管理的重点文物古迹不足5%,其文物古迹半数以上由私人企业经营管理;另外,在希腊、西班牙等许多国家,就连价值连城的古城堡都允许出售,包括外国人也可以购买,有的只需交纳1欧元的象征性收费就可以。但是法律要求其购买者必须投入资金进行维护,并且必须有相当部分向公众开放,从而形成保护与利用的良性循环机制[7]。
1.提高自我积累能力,改善投融资机制。众所周知,自我积累是遗产地得以生存和发展的基础。如果遗产地没有一定的自我积累能力,单纯依靠政府财政拨款与银行贷款是很难得到持久发展的。因此,遗产地要想走上可持续发展之路,就必须苦练内功,通过拓宽和延伸产业链条,改善景区经营管理水平,来提高自我积累能力。景区要充分利用遗产的资源优势,充分挖掘遗产地的文化内涵,大力延伸景区产业链条,积极开发一些旅游衍生产品。通过旅游商品的开发以及一些民俗节庆活动的开展,一方面可以丰富游客的旅游生活,另一方面也增加了景区的资金积累。
2.实行市场化运作,提高遗产地投融资能力。世界遗产作为全人类的共同财富,虽然其产权归国家所有,但是为了实现世界遗产的可持续利用,我们必须学会借鉴国际上的先进经验,对其实行市场化运作与企业化经营。也就是要将世界遗产的所有权与经营权逐步分离,以提高世界遗产的投融资能力。换句话说,就是要在法律允许的条件下,在保证遗产地的原真性与完整性不被破坏的前提下,只要有利于遗产地的融资,我们就应该提倡。
3.拓宽投融资渠道,构建多元化的投融资结构。在发达国家,遗产的投资主要来自政府与社会力量,而且融资的方式也是多种多样。中国作为一个发展中国家,光靠政府的投资是远远不够的。在遗产投融资问题上,我们必须充分地借鉴发达国家的先进经验,逐步实现由政府单一投资向政府、企业、个人、社会力量等多元化的投融资结构转变。要广泛动员各种社会力量积极地投身于遗产保护事业。通过政府与企业的合资经营,不仅可以减轻企业的投资风险,而且在客观上也可为政府减轻投资压力。我们可尝试通过经营权招投标的方式,来选择一个实力比较雄厚的专业性机构来进行经营管理,通过专营条例或者合约的方式来强化监管,以保证遗产地的原真性与完整性不被破坏。
4.加大金融支持力度,完善投融资机制。对世界遗产地进行投资,必须得到现代金融系统的全方位支持,加大金融业对世界遗产的投资力度。随着以信息交易为主要内容的金融业的迅速发展,遗产业的发展可以尝试通过发行股票、债券,或者进行社会集资的方式进行直接融资,也可以通过流动资金贷款、固定资产贷款、联营股本贷款、产权市场上的溢价转让和拍卖、项目贷款、国际银团融资等方式进行间接融资,以解决资本的短缺问题。在这方面,中国的世界遗产地有着广阔的利用空间[8]。
5.建立遗产保护基金,以遗产养遗产。基金投资是目前国际上各个发达国家从事遗产保护与开发的重要融资渠道。它可以接受各种社会投资,包括企业和个人的资助;同时也可以整合各种社会资源,包括资金、债券、不动产等,通过有效而规范的资金运作,资助公益性事业。对于为全社会提供公共产品和服务的遗产地,国家应该在加大财政投入力度、鼓励社会资本投资开发的同时,设立世界遗产投融资基金,对世界遗产的开发保护与运营给予专项资金支持。另外,国家还可以规定,将遗产地门票收入的一部分作为遗产保护基金,并以法律的形式固定下来,以保证遗产保护能够得到及时足额的资金支持,做到以遗产养遗产。
关键词:中国;世界遗产地;投融资
中图分类号:F830.9文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)30-0060-02
世界遗产是大自然的造化,是人类历史发展的真实写照,是大自然与古人类留给我们的的宝贵财富。因此,保护世界遗产是历史赋予我们的神圣使命,是实现人类文明进程和可持续发展的必然要求,是造福全人类的千秋伟业。中国在1985年正式加入世界遗产组织以后,就积极地投身于世界遗产的申报工作。截至2009年6月,中国已经拥有世界遗产38项,其中世界文化遗产25项、世界自然遗产7项、文化景观2项、世界自然与文化双重遗产4项。现在,世界遗产,正以其独特的魅力,吸引着各方游客蜂拥而至,成为遗产地经济发展的助推剂。然而世界遗产作为遗产地旅游业发展的重要依托,在为当地经济注入活力的同时,却面临着非常严峻的融资困境,严重地制约着其自身发展。
在中国,世界遗产的管理经费主要由中央和地方财政拨款预付。20世纪80年代以来,建设部每年用于国家风景名胜区的管理经费是1 000万元,平均每个景区8.4万元,而作为世界遗产的国家级风景名胜区仅有18处。一些比较大的风景区,如黄山、庐山等仅职工工资一项每年就需要支付1 000万元以上[1]。由于中国许多世界遗产都处于经济欠发达地区,地方财政收人有限,因此景区门票收入就成为当地财政收入的主要来源。景区收入在上缴财政以后,几乎所剩无几。由于国内各个世界遗产地,大多运用门票收人来维持自己的日常运转,因此造成遗产地直接用于遗产保护的经费严重不足,甚至有些地方竟将经费大部分挪用。例如,据资料显示,重庆大足石刻年收人2 000多万元,其中有900多万元需上交地方财政;武当山年门票收人1 000多万元,全部用于景区1 800多名职工的工资支出和扶贫工作,而用于遗产保护的经费几乎为零[2]。
1.财政投入不足,金融支持乏力,加重了地方财政负担。中国世界遗产地的管理经费主要来自中央和地方财政拨款,但由于中国财力有限,因此每年投入到景区的资金非常微薄。以九寨沟为例,新中国成立以来的总投入不到1亿元,而保护所需的经费每年就至少需要2 000万元[3]。另一方面,由于遗产类景区属于社会公益事业,其投资额巨大,回报期长,因此金融部门往往对其缺乏投资兴趣。遗产类景区的发展主要依靠政府财政拨款和银行贷款,由于经费来源单一,因此加重了地方财政负担,提高了遗产地的融资成本,使得景区很难发展壮大。
2.过分地依靠“门票”收入来维持运转,影响了遗产地发展的后劲。严格来讲,遗产地的收入应该由门票收入、自主经营收入以及管辖区内各类旅游企业上缴的管理费用构成。但是目前中国遗产类景区主要是依靠门票收入来维持运转。据研究显示,在良性运作的旅游景区中,其门票收入应该占到该景区总收入的15%以下,一般不会超过20%,而目前在中国的旅游景区收入中这个数字平均要达到30%～40%。一些知名度较高的景区,其门票收入甚至要占到其总收入的50%以上,个别景区甚至高达90%以上[4]。由于景区主要以门票收入为主,所以使得景区过分看重“门票经济”,而忽视了景区自主经营管理水平的提高。尽管近些年来景区门票价格不断攀升,但仍存在着巨大的资金缺口问题。
3.投融资机制僵化,融资渠道不畅通。在中国,由于绝大多数世界遗产地还是沿用计划经济时期的管理模式,因此管理机制僵化,市场化程度很低。由于遗产地分别隶属于不同的管理部门,而各部门往往只从各自的利益角度来考虑对遗产的开发利用问题。建设、文物、林业和国土资源等部门往往从遗产保护的角度来考虑问题,因此对景区经营权与所有权分离、景区上市等问题持反对意见;而旅游部门则从发展旅游业的角度来考虑问题,对其持支持态度。因此,虽然景区上市对于遗产地的融资具有积极作用,但国家已于1999年3月明确做出了国家风景名胜区暂停上市的决定。与此同时,一些景区主管部门如建设、文物管理等部门还不断明确表态反对出让景区经营权,并颁布了有关禁止风景名胜区经营权转让的规定,这就使得景区通过出让经营权来解决融资问题始终处于不确定的状态之中[5]。
在融资方面,西方国家的一些做法对于解决中国的世界遗产投融资问题很有借鉴意义。例如在美国,国家公园作为社会公益事业,其保护经费主要来自政府的财政拨款。而在意大利,大约有65%的保护经费来自政府财政,其余的则主要通过发行彩票、接收捐赠等方式来获得。政府只负责文物保护,而其经营管理则主要由私人企业来完成;芬兰则主要通过发行彩票的方式来筹集资金[6];在法国,由国家直接投资经营管理的重点文物古迹不足5%,其文物古迹半数以上由私人企业经营管理;另外,在希腊、西班牙等许多国家,就连价值连城的古城堡都允许出售,包括外国人也可以购买,有的只需交纳1欧元的象征性收费就可以。但是法律要求其购买者必须投入资金进行维护,并且必须有相当部分向公众开放,从而形成保护与利用的良性循环机制[7]。
1.提高自我积累能力,改善投融资机制。众所周知,自我积累是遗产地得以生存和发展的基础。如果遗产地没有一定的自我积累能力,单纯依靠政府财政拨款与银行贷款是很难得到持久发展的。因此,遗产地要想走上可持续发展之路,就必须苦练内功,通过拓宽和延伸产业链条,改善景区经营管理水平,来提高自我积累能力。景区要充分利用遗产的资源优势,充分挖掘遗产地的文化内涵,大力延伸景区产业链条,积极开发一些旅游衍生产品。通过旅游商品的开发以及一些民俗节庆活动的开展,一方面可以丰富游客的旅游生活,另一方面也增加了景区的资金积累。
2.实行市场化运作,提高遗产地投融资能力。世界遗产作为全人类的共同财富,虽然其产权归国家所有,但是为了实现世界遗产的可持续利用,我们必须学会借鉴国际上的先进经验,对其实行市场化运作与企业化经营。也就是要将世界遗产的所有权与经营权逐步分离,以提高世界遗产的投融资能力。换句话说,就是要在法律允许的条件下,在保证遗产地的原真性与完整性不被破坏的前提下,只要有利于遗产地的融资,我们就应该提倡。
3.拓宽投融资渠道,构建多元化的投融资结构。在发达国家,遗产的投资主要来自政府与社会力量,而且融资的方式也是多种多样。中国作为一个发展中国家,光靠政府的投资是远远不够的。在遗产投融资问题上,我们必须充分地借鉴发达国家的先进经验,逐步实现由政府单一投资向政府、企业、个人、社会力量等多元化的投融资结构转变。要广泛动员各种社会力量积极地投身于遗产保护事业。通过政府与企业的合资经营,不仅可以减轻企业的投资风险,而且在客观上也可为政府减轻投资压力。我们可尝试通过经营权招投标的方式,来选择一个实力比较雄厚的专业性机构来进行经营管理,通过专营条例或者合约的方式来强化监管,以保证遗产地的原真性与完整性不被破坏。
4.加大金融支持力度,完善投融资机制。对世界遗产地进行投资,必须得到现代金融系统的全方位支持,加大金融业对世界遗产的投资力度。随着以信息交易为主要内容的金融业的迅速发展,遗产业的发展可以尝试通过发行股票、债券,或者进行社会集资的方式进行直接融资,也可以通过流动资金贷款、固定资产贷款、联营股本贷款、产权市场上的溢价转让和拍卖、项目贷款、国际银团融资等方式进行间接融资,以解决资本的短缺问题。在这方面,中国的世界遗产地有着广阔的利用空间[8]。
5.建立遗产保护基金,以遗产养遗产。基金投资是目前国际上各个发达国家从事遗产保护与开发的重要融资渠道。它可以接受各种社会投资,包括企业和个人的资助;同时也可以整合各种社会资源,包括资金、债券、不动产等,通过有效而规范的资金运作,资助公益性事业。对于为全社会提供公共产品和服务的遗产地,国家应该在加大财政投入力度、鼓励社会资本投资开发的同时,设立世界遗产投融资基金,对世界遗产的开发保护与运营给予专项资金支持。另外,国家还可以规定,将遗产地门票收入的一部分作为遗产保护基金,并以法律的形式固定下来,以保证遗产保护能够得到及时足额的资金支持,做到以遗产养遗产。