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为达到“政企分离”、“政资分离”的目的，世界各国普遍采用国有控股公司的形式来管理国有企业和国有资产。作为世界上国有资产最多的国家，我国在完成国有企业公司化的过程中，也相应地采取了构建国有资本出资人的方式，以提高国有企业经营效率、防止国有资产流失。于是国有股权逐渐成为国有资本存在的主要形态。然而随着国有股权制度的深入发展，制度中许多不完备的方面日益突出，尤其值得研究的是国有股权行使主体的缺位、错位问题。