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把法治精神和良好的治理观念融入预算法的修订过程中,以法律的语言和力量建立起对政府的外部约束和政府的自我约束,才是我们真正需要的预算法
构建民主预算
民主预算的构建是保护纳税人权利、提高财政透明度、维护社会正义、改善政府行政效率、保障社会经济可持续发展的一种特有的制度和运行机制,而“不可抑制的腐败”“收入分配不公”“失控的环境污染”“速度而非质量型的增长”则体现了预算不民主的特征。
在民主预算下,政府的规模和职能范围能保持在一个恰当的水平;民主预算下,政府官员不管有多大权力,都不能在人民头上作威作福,而只能在法治规定的轨道上运用;民主预算下,政府向人民征集资源,政府依法使用资源,预算就是促进绩效和良好治理的工具,而不只是一种资源配置的工具。
一个受到制度约束的政府,其课税权只能来自人民的授予,且只能用于改善国民福利,而不能用来为自己谋福利。如果制度上没有对预算权力的制衡和制约,听任政府机关无限扩展权力,必将导致社会财富的分配不公和财政腐败现象愈演愈烈,以致危及政府的合法性,最终失去人民的支持。
民主预算的作用,就是给国家的预算体制装上这样一个“刹车装置”,用来防止司法部门和官员的独断专权、黑箱作业、贪赃枉法、侵害公众权益等。
由此,“人民的钱袋子”被牢牢地看紧,强大无比的行政权力被关进“笼子”,自行其是的可能性大大降低。这就是民主预算的精神实质。
因此,建立预算的民主程序和法律性质的约束机制,正是整个财政预算体制改革的关键所在。
追问中国预算
中国预算问题的根子,在于用钱的人用着别人的钱却可以不受法律的约束,而钱被别人用的人(纳税人)则无权依法决定和追究自己钱的使用效果,更无力维护自己的权益。
由于缺乏问责和纠错机制,预算常常只是个摆设,政府该怎么收钱还是怎么收钱,不会受到预算的真实约束。由此,中国预算超过十年持续性地以年均18%以上的高速增长,预算偏离度极高。
也由于预算法缺乏问责和纠错机制,“只讲投入,不管产出”的现象长期存在,公民对政府怎么要钱、怎么花钱几乎没有发言权,即使造成重大损失,也无人为之负责。于是,政府及其官员拼命敛钱、拼命要钱、拼命花钱,预算就越发失控。
2009年底发生的事情能够证明此言不虚。根据财政部公布的数据,7.6万亿元的年度预算支出,其中的2万亿元需要在一个月内完成,尽管国家财政官员多次出来解释其中并不存在突击花钱的问题,但来自公众的质疑声却没有因此而有所减少。
人们要问:一个月之后,这2万亿元是不是都花出去了?花在什么地方了?使用效率如何?民众可从中得到多少益处?有没有个人侵吞行为?等等。
公众的担心并非多余。据来自中央纪委的信息,至2009年11月底,全国自查自纠和重点检查共发现“小金库”22884个,涉及金额101.58亿元。另据审计署对2006年1月至2007年6月全国农村义务教育经费的审计,随意挪用经费的问题相当突出,在审计调查的54个县中,有46个县有挤占挪用的情况,涉案资金1.15亿元。
而地方财政资金进入预算的比例则低到令人不可思议的程度,有的地方甚至只有十分之一。这些远非全貌的信息,让我们更加体会到民主预算缺失的痛苦,也就越发体会到建立以外部控制为特征的民主预算之必要。这不是我们愿意不愿意的问题,而是必须如此。
修订新预算法
现代政治所涉及的民意政治、责任政治、透明政治、公民参与政治等议题,都可以在预算中找到对应物。
一般情况下,预算是公共部门惟一有能力对公共利益造成全面、持久和系统损害的领域,而预算法是国家立法机关用来控制和监督政府,将其约束在法治轨道上,使其不过分偏离最广泛公共利益的一整套重要规则。就限制和约束政府而言,除宪法外,很难有哪一部法律堪与预算法相提并论。
中国现行的预算法是从1995年开始施行的,至今已15年没有修订,明显不适应社会经济发展的需要。实际上,这部预算法之“老”,并不在于条款多么陈旧过时,而是民主法治的精神、约束政府的宪政理念未能浸润于其中,过多的未经界定的财政支配权力被赋予了行政部门甚至官员本人,各种违法、违规的现象便难以制止,年终突击花钱也就成为总在人们眼前晃悠的老大难问题。
对于一个社会来说,缺乏民主法治的预算运作,代价肯定是巨大的,会导致大量稀缺的公共资源被用于对公共利益意义无多的领域,或用于仅为少数人服务而不是普惠于每一个公民(特别是社会的弱势人群)的领域,或因突击花费而难以呈现应有的效益。大量事实表明,目前中国的预算法还无力阻止这些现象的发生,改革势在必行。
修改新预算法不仅要从权力配属上堵塞预算的编制、执行和从始至终的监督和控制缺口,体现它的民主性质;还应该从技术上提高预算资金的拨付速率,避免前少后多的拥堵问题;同时还应在预算的执行过程中建立一种注重结果的绩效考评体系,而不是像以往那样只看预算投入的快慢。
预算法的修订应该是一个开放性而不是封闭性的系统,应该有诚意、有能力吸纳每一个公民参与政府预算的制定和修正过程,为此而设置规范的预算听证制度不可或缺。
把法治精神和良好的治理观念融入预算法的修订过程中,以法律的语言和力量建立起对政府的外部约束和政府的自我约束,才是我们真正需要的预算法。
构建民主预算,思想意识上的更新不容忽视。中国长期以来对财税机关的绩效考核,只是税收收入的上缴和预算完成指标,并未建立起对政府征收和使用税款的约束规则,于是纳税人的自由和权利便难以保证,执政者对社会问题的解决总是跟不上新近堆积问题的速度。因此,建立民主预算制度,需在国人大脑中刮上一场级数不低的风暴。
正是由于预算处于国家政治生活的核心地带,如果政府的政治体制改革不能跟预算紧密挂钩,那么这种改革注定不会成功。政治好了,财税才能好;财税好了,政府如何施政人们也才放心。既如此,就让我们埋头学习现代预算学的知识,抬头期待中国公共预算“变好”的那一天!■
作者为天津财经大学财政学科首席教授
构建民主预算
民主预算的构建是保护纳税人权利、提高财政透明度、维护社会正义、改善政府行政效率、保障社会经济可持续发展的一种特有的制度和运行机制,而“不可抑制的腐败”“收入分配不公”“失控的环境污染”“速度而非质量型的增长”则体现了预算不民主的特征。
在民主预算下,政府的规模和职能范围能保持在一个恰当的水平;民主预算下,政府官员不管有多大权力,都不能在人民头上作威作福,而只能在法治规定的轨道上运用;民主预算下,政府向人民征集资源,政府依法使用资源,预算就是促进绩效和良好治理的工具,而不只是一种资源配置的工具。
一个受到制度约束的政府,其课税权只能来自人民的授予,且只能用于改善国民福利,而不能用来为自己谋福利。如果制度上没有对预算权力的制衡和制约,听任政府机关无限扩展权力,必将导致社会财富的分配不公和财政腐败现象愈演愈烈,以致危及政府的合法性,最终失去人民的支持。
民主预算的作用,就是给国家的预算体制装上这样一个“刹车装置”,用来防止司法部门和官员的独断专权、黑箱作业、贪赃枉法、侵害公众权益等。
由此,“人民的钱袋子”被牢牢地看紧,强大无比的行政权力被关进“笼子”,自行其是的可能性大大降低。这就是民主预算的精神实质。
因此,建立预算的民主程序和法律性质的约束机制,正是整个财政预算体制改革的关键所在。
追问中国预算
中国预算问题的根子,在于用钱的人用着别人的钱却可以不受法律的约束,而钱被别人用的人(纳税人)则无权依法决定和追究自己钱的使用效果,更无力维护自己的权益。
由于缺乏问责和纠错机制,预算常常只是个摆设,政府该怎么收钱还是怎么收钱,不会受到预算的真实约束。由此,中国预算超过十年持续性地以年均18%以上的高速增长,预算偏离度极高。
也由于预算法缺乏问责和纠错机制,“只讲投入,不管产出”的现象长期存在,公民对政府怎么要钱、怎么花钱几乎没有发言权,即使造成重大损失,也无人为之负责。于是,政府及其官员拼命敛钱、拼命要钱、拼命花钱,预算就越发失控。
2009年底发生的事情能够证明此言不虚。根据财政部公布的数据,7.6万亿元的年度预算支出,其中的2万亿元需要在一个月内完成,尽管国家财政官员多次出来解释其中并不存在突击花钱的问题,但来自公众的质疑声却没有因此而有所减少。
人们要问:一个月之后,这2万亿元是不是都花出去了?花在什么地方了?使用效率如何?民众可从中得到多少益处?有没有个人侵吞行为?等等。
公众的担心并非多余。据来自中央纪委的信息,至2009年11月底,全国自查自纠和重点检查共发现“小金库”22884个,涉及金额101.58亿元。另据审计署对2006年1月至2007年6月全国农村义务教育经费的审计,随意挪用经费的问题相当突出,在审计调查的54个县中,有46个县有挤占挪用的情况,涉案资金1.15亿元。
而地方财政资金进入预算的比例则低到令人不可思议的程度,有的地方甚至只有十分之一。这些远非全貌的信息,让我们更加体会到民主预算缺失的痛苦,也就越发体会到建立以外部控制为特征的民主预算之必要。这不是我们愿意不愿意的问题,而是必须如此。
修订新预算法
现代政治所涉及的民意政治、责任政治、透明政治、公民参与政治等议题,都可以在预算中找到对应物。
一般情况下,预算是公共部门惟一有能力对公共利益造成全面、持久和系统损害的领域,而预算法是国家立法机关用来控制和监督政府,将其约束在法治轨道上,使其不过分偏离最广泛公共利益的一整套重要规则。就限制和约束政府而言,除宪法外,很难有哪一部法律堪与预算法相提并论。
中国现行的预算法是从1995年开始施行的,至今已15年没有修订,明显不适应社会经济发展的需要。实际上,这部预算法之“老”,并不在于条款多么陈旧过时,而是民主法治的精神、约束政府的宪政理念未能浸润于其中,过多的未经界定的财政支配权力被赋予了行政部门甚至官员本人,各种违法、违规的现象便难以制止,年终突击花钱也就成为总在人们眼前晃悠的老大难问题。
对于一个社会来说,缺乏民主法治的预算运作,代价肯定是巨大的,会导致大量稀缺的公共资源被用于对公共利益意义无多的领域,或用于仅为少数人服务而不是普惠于每一个公民(特别是社会的弱势人群)的领域,或因突击花费而难以呈现应有的效益。大量事实表明,目前中国的预算法还无力阻止这些现象的发生,改革势在必行。
修改新预算法不仅要从权力配属上堵塞预算的编制、执行和从始至终的监督和控制缺口,体现它的民主性质;还应该从技术上提高预算资金的拨付速率,避免前少后多的拥堵问题;同时还应在预算的执行过程中建立一种注重结果的绩效考评体系,而不是像以往那样只看预算投入的快慢。
预算法的修订应该是一个开放性而不是封闭性的系统,应该有诚意、有能力吸纳每一个公民参与政府预算的制定和修正过程,为此而设置规范的预算听证制度不可或缺。
把法治精神和良好的治理观念融入预算法的修订过程中,以法律的语言和力量建立起对政府的外部约束和政府的自我约束,才是我们真正需要的预算法。
构建民主预算,思想意识上的更新不容忽视。中国长期以来对财税机关的绩效考核,只是税收收入的上缴和预算完成指标,并未建立起对政府征收和使用税款的约束规则,于是纳税人的自由和权利便难以保证,执政者对社会问题的解决总是跟不上新近堆积问题的速度。因此,建立民主预算制度,需在国人大脑中刮上一场级数不低的风暴。
正是由于预算处于国家政治生活的核心地带,如果政府的政治体制改革不能跟预算紧密挂钩,那么这种改革注定不会成功。政治好了,财税才能好;财税好了,政府如何施政人们也才放心。既如此,就让我们埋头学习现代预算学的知识,抬头期待中国公共预算“变好”的那一天!■
作者为天津财经大学财政学科首席教授