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摘 要：20多年来，我国住房制度改革不断深化，城市住宅建设持续快速发展，城市居民住房条件总体上有了较大改善。但也要看到，城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难。面对房地产价格持续上涨，我国一部分弱势群体的住房需求难以通过一般的房地产供求市场得以实现。本文将从这一现象出发，对我国的现行住房保障体系进行分析，并对我国住房保障体系的发展方向提出一点看法。
关键词：保障性住房；保障体系；保障制度
目前我国住房保障体系主要包括四个部分——经济适用房、廉租房、限价房和公共租赁房，前三种主要采取审核和抽签的原则确定受保障群体，后者还在试点之中，采取排队原则确定。
一、住房保障体系的涵盖对象
1、廉租房保障对象
建设部住宅与房地产业司有关负责人指出，廉租住房制度是针对住房困难的最低收入家庭实施的一种社会救助，廉租住房保障的对象，必须是城镇最低收入家庭，并且住房困难，另外，申请家庭成员中至少有1人为当地非农业常住户口。更具体的标准要由各地根据当地的整体经济情况、住房情况制定。国家的廉租房政策对住房条件有严格控制，受保障家庭的人均廉租住房面积“原则上不超过当地人均住房面积的60%”。
2、经济适用房的受益人群
3、住房公积金的涵盖对象
住房公积金只涉及部分居民，而且主要是收入水平较高的居民。住房公积金主要在全民所有制实行，涉及到的职工只占城镇从业从员的小部分。全国城镇从业人员约2亿，其中国家机关和事业单位3000多万，国有企业4000多万，其中许多国有企业还因效益不好，未能实行和健全这项制度。从收入水平看，全民所有制单位特别是国家机关、事业单位职工的工资收入，往往高于社会平均工资。这种情况说明，住房公积金难以用来解决低收入人群住房基本需要。
二、健全现有住房保障体系
1、完善政府廉租房与租房补贴政策
（1）要多渠道筹措资金。当前影响廉租住房推进的最主要障碍就是资金瓶颈。解决资金来源依然要靠“以财政为主，多渠道筹集资金”的方式。其中可包括，以财政投入为基础建立住房保障专项基金，从住房公积金增值收益中提取，归集直管公房出售的部分资金，从社会福利彩票筹集款中提取，接受社会捐赠等。
（2）要明晰廉租住房标准。当前，各地廉租住房面积标准差异较大，确定保障面积标准时，应着重参考以下几个方面：一是购建房的保障标准：按照廉租住房为城镇平均住房水平60%的标准进行测算，结合地方实际情况，制定本地的保障住房建设标准。一般城市确定为40-60平方米的基本保障标准。二是租金补贴标准：由于各地保障能力、职工收入水平和市场房屋租赁价格水平差异较大，确定的补贴标准也不应相同。合理的标准尺度应该是补贴的金额能租赁到基本满足需要的住房。另外，由于市场租金水平是不断变化的，各地应根据保障能力的提高和市场租金水平的变化每年进行一次核定，对补贴标准进行适当的调整。三是租金核减标准：凡属于住房保障对象的家庭租住直管公房或单位产权房的，可享受租金核减政策。租金减免部分应由政府负担，从专项资金中直接补贴给房管局(所)或有关产权单位。
（3）要完善进入和退出机制。在廉租住房工作中，最大的难点就是资金筹措和廉租户的准入和退出机制。各地廉租住房工作，经过不断的探索和实践，总结了很多很好的经验，包括：加快建立低收入家庭信息系统，通过实行申请、核查、公告、登记等制度措施，确保住房保障工作的公开、公正、公平。
在我国，由于社会信用体系尚未建立，个人收入很不透明，因此直接货币补贴可能不一定能落实到真正的低收入人群手中，因此我国对“明补”控制很紧，范围极小，使有些低收入家庭无法享受应得的保障措施。尽管补贴货币化应是今后住房保障的努力方向，但这一思路要真正转化为可以操作的制度安排，还需要一个不断探索的过程。
2、完善与调整经济适用房政策
（1）进一步完善经济适用房的功能。首先，要增强经济适用住房的住房保障功能。住房保障是经济适用住房的重要功能，其着眼点是解决中低收入居民家庭的住房问题。其次，要充分发挥经济适用住房的市场调控功能。经济适用住房的建设要以市场需求为杠杆，通过供应量的增减达到调整供求关系，引导和平抑房价的作用。
（2）保持经济适用住房的适度发展规模。一些城市由于新建商品住宅和存量住房价格偏高，购买经济适用住房成为中低收入家庭解决住房困难的有效途径。
（3）进一步完善经济适用住房配套措施。除执行并完善收入及住房双控标准外，还应配合纳税证明等核查手段，形成更为严格的购买资格审批公示制度；加强社会监督，严厉查处虚假申报；规范经济适用住房销售行为，严厉查处违规问题。搭建信息平台，加强房源调控，做好分类定向供应，优先保障危改区动迁居民安置需求。同时，建立经济适用住房“出口”管理，对经济适用住房的交易转让和出租进行限制，过滤以投资(通过出租或转让获利)为目的购买经济适用住房的群体。
（4）在供应市场化和保障多元化方面努力创新。供应市场化是经济适用住房商品属性赋予的，但是经济适用住房又不同于一般的商品，它限定了销售价格、标准和对象。因此，经济适用住房的市场化运作，既是当前推进经济适用住房工作的难点也是未来发展的重点。同时定向建设一批面向特定人群的经济适用住房，或者把拆迁安置房、农迁安置房、重点工程配套安置房等都纳入到经济适用住房建设计划中。
3、扩大住房公积金执行范围
在百姓衣、食、行问题基本解决的情况下，住房一时间成了人们普遍关心的头等大事。住房公积金因其覆盖广、资金量大、政策优势明显，成为解决住房问题的一大社会期待。实际上，住房公积金制度在发挥政策性保障作用的同时，切实起到了增加职工工资性收入，提高职工住房消费能力，拉动职工住房消费需求，加快推进“住有所居”的作用。
目前，住房公积金在制度性质上是只一种职业福利，国家的作用只是提供制度框架，包括标准和管理方法，而不是强制执行。单位公积金补助虽然是由国家规定的，但通常只在全民所有制单位执行，其他所有制单位有选择弹性，至今未也没有像养老、医疗保障那样制定强制执行的规定。对此，有关部门应当积极地扩大住房公积金的覆盖面，要把它扩大到非全民所有制单位。
三、住房保障体系的发展方向
1、积极探索经济适用住房租售并举的政策
改变当前经济适用住房只售不租的现状，研究制定可租可售的经济适用住房供应政策，即对于符合购买条件的中低收入家庭，可根据自己的经济能力自主选择是购买还是租住经济适用住房。
2、发展可支付租赁住房
解决城镇居民“夹心层”(收入水平高于低保线，但属于低收入阶层，依靠自身力量无法通过市场来解决住房问题)和流动人口的住房问题，应重点通过提供住房使用权的方式来解决。借鉴发达国家经验，适时推出可支付租赁住房，是一种切实可行的解决途径。
3、增强对低收入家庭住房消费的扶持力度
对以市场价租赁住房的困难家庭实行租金补贴政策，补贴资金主要由职工所在单位核发，退休人员和无业人员可由财政给予补贴，补贴标准应与廉租房政策有所区别。
推广部分城市实行的中低收入家庭购房贷款贴息政策，实行差别税收制度，随着房价的上涨调整计算贴息的房价；对城镇居民中的无房户，可在购买住房时享受一定额度的财政贴息，分年度发放。
4、适度扩大住房保障范围
各地的住房保障范围一般都只局限于最低收入家庭，而对于城镇“夹心层”、流动人口和农村特困人口的住房保障问题和制度建设进展较为缓慢，还无法做到把所有低收入家庭纳入到保障范围内。随着城镇化进程的加快以及城乡一体化发展的要求，下一步需要重点研究解决这部分人群的住房保障问题。
关键词：保障性住房；保障体系；保障制度
目前我国住房保障体系主要包括四个部分——经济适用房、廉租房、限价房和公共租赁房，前三种主要采取审核和抽签的原则确定受保障群体，后者还在试点之中，采取排队原则确定。
一、住房保障体系的涵盖对象
1、廉租房保障对象
建设部住宅与房地产业司有关负责人指出，廉租住房制度是针对住房困难的最低收入家庭实施的一种社会救助，廉租住房保障的对象，必须是城镇最低收入家庭，并且住房困难，另外，申请家庭成员中至少有1人为当地非农业常住户口。更具体的标准要由各地根据当地的整体经济情况、住房情况制定。国家的廉租房政策对住房条件有严格控制，受保障家庭的人均廉租住房面积“原则上不超过当地人均住房面积的60%”。
2、经济适用房的受益人群
3、住房公积金的涵盖对象
住房公积金只涉及部分居民，而且主要是收入水平较高的居民。住房公积金主要在全民所有制实行，涉及到的职工只占城镇从业从员的小部分。全国城镇从业人员约2亿，其中国家机关和事业单位3000多万，国有企业4000多万，其中许多国有企业还因效益不好，未能实行和健全这项制度。从收入水平看，全民所有制单位特别是国家机关、事业单位职工的工资收入，往往高于社会平均工资。这种情况说明，住房公积金难以用来解决低收入人群住房基本需要。
二、健全现有住房保障体系
1、完善政府廉租房与租房补贴政策
（1）要多渠道筹措资金。当前影响廉租住房推进的最主要障碍就是资金瓶颈。解决资金来源依然要靠“以财政为主，多渠道筹集资金”的方式。其中可包括，以财政投入为基础建立住房保障专项基金，从住房公积金增值收益中提取，归集直管公房出售的部分资金，从社会福利彩票筹集款中提取，接受社会捐赠等。
（2）要明晰廉租住房标准。当前，各地廉租住房面积标准差异较大，确定保障面积标准时，应着重参考以下几个方面：一是购建房的保障标准：按照廉租住房为城镇平均住房水平60%的标准进行测算，结合地方实际情况，制定本地的保障住房建设标准。一般城市确定为40-60平方米的基本保障标准。二是租金补贴标准：由于各地保障能力、职工收入水平和市场房屋租赁价格水平差异较大，确定的补贴标准也不应相同。合理的标准尺度应该是补贴的金额能租赁到基本满足需要的住房。另外，由于市场租金水平是不断变化的，各地应根据保障能力的提高和市场租金水平的变化每年进行一次核定，对补贴标准进行适当的调整。三是租金核减标准：凡属于住房保障对象的家庭租住直管公房或单位产权房的，可享受租金核减政策。租金减免部分应由政府负担，从专项资金中直接补贴给房管局(所)或有关产权单位。
（3）要完善进入和退出机制。在廉租住房工作中，最大的难点就是资金筹措和廉租户的准入和退出机制。各地廉租住房工作，经过不断的探索和实践，总结了很多很好的经验，包括：加快建立低收入家庭信息系统，通过实行申请、核查、公告、登记等制度措施，确保住房保障工作的公开、公正、公平。
在我国，由于社会信用体系尚未建立，个人收入很不透明，因此直接货币补贴可能不一定能落实到真正的低收入人群手中，因此我国对“明补”控制很紧，范围极小，使有些低收入家庭无法享受应得的保障措施。尽管补贴货币化应是今后住房保障的努力方向，但这一思路要真正转化为可以操作的制度安排，还需要一个不断探索的过程。
2、完善与调整经济适用房政策
（1）进一步完善经济适用房的功能。首先，要增强经济适用住房的住房保障功能。住房保障是经济适用住房的重要功能，其着眼点是解决中低收入居民家庭的住房问题。其次，要充分发挥经济适用住房的市场调控功能。经济适用住房的建设要以市场需求为杠杆，通过供应量的增减达到调整供求关系，引导和平抑房价的作用。
（2）保持经济适用住房的适度发展规模。一些城市由于新建商品住宅和存量住房价格偏高，购买经济适用住房成为中低收入家庭解决住房困难的有效途径。
（3）进一步完善经济适用住房配套措施。除执行并完善收入及住房双控标准外，还应配合纳税证明等核查手段，形成更为严格的购买资格审批公示制度；加强社会监督，严厉查处虚假申报；规范经济适用住房销售行为，严厉查处违规问题。搭建信息平台，加强房源调控，做好分类定向供应，优先保障危改区动迁居民安置需求。同时，建立经济适用住房“出口”管理，对经济适用住房的交易转让和出租进行限制，过滤以投资(通过出租或转让获利)为目的购买经济适用住房的群体。
（4）在供应市场化和保障多元化方面努力创新。供应市场化是经济适用住房商品属性赋予的，但是经济适用住房又不同于一般的商品，它限定了销售价格、标准和对象。因此，经济适用住房的市场化运作，既是当前推进经济适用住房工作的难点也是未来发展的重点。同时定向建设一批面向特定人群的经济适用住房，或者把拆迁安置房、农迁安置房、重点工程配套安置房等都纳入到经济适用住房建设计划中。
3、扩大住房公积金执行范围
在百姓衣、食、行问题基本解决的情况下，住房一时间成了人们普遍关心的头等大事。住房公积金因其覆盖广、资金量大、政策优势明显，成为解决住房问题的一大社会期待。实际上，住房公积金制度在发挥政策性保障作用的同时，切实起到了增加职工工资性收入，提高职工住房消费能力，拉动职工住房消费需求，加快推进“住有所居”的作用。
目前，住房公积金在制度性质上是只一种职业福利，国家的作用只是提供制度框架，包括标准和管理方法，而不是强制执行。单位公积金补助虽然是由国家规定的，但通常只在全民所有制单位执行，其他所有制单位有选择弹性，至今未也没有像养老、医疗保障那样制定强制执行的规定。对此，有关部门应当积极地扩大住房公积金的覆盖面，要把它扩大到非全民所有制单位。
三、住房保障体系的发展方向
1、积极探索经济适用住房租售并举的政策
改变当前经济适用住房只售不租的现状，研究制定可租可售的经济适用住房供应政策，即对于符合购买条件的中低收入家庭，可根据自己的经济能力自主选择是购买还是租住经济适用住房。
2、发展可支付租赁住房
解决城镇居民“夹心层”(收入水平高于低保线，但属于低收入阶层，依靠自身力量无法通过市场来解决住房问题)和流动人口的住房问题，应重点通过提供住房使用权的方式来解决。借鉴发达国家经验，适时推出可支付租赁住房，是一种切实可行的解决途径。
3、增强对低收入家庭住房消费的扶持力度
对以市场价租赁住房的困难家庭实行租金补贴政策，补贴资金主要由职工所在单位核发，退休人员和无业人员可由财政给予补贴，补贴标准应与廉租房政策有所区别。
推广部分城市实行的中低收入家庭购房贷款贴息政策，实行差别税收制度，随着房价的上涨调整计算贴息的房价；对城镇居民中的无房户，可在购买住房时享受一定额度的财政贴息，分年度发放。
4、适度扩大住房保障范围
各地的住房保障范围一般都只局限于最低收入家庭，而对于城镇“夹心层”、流动人口和农村特困人口的住房保障问题和制度建设进展较为缓慢，还无法做到把所有低收入家庭纳入到保障范围内。随着城镇化进程的加快以及城乡一体化发展的要求，下一步需要重点研究解决这部分人群的住房保障问题。