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【案例】
6月11日，一篇名为《合法项目被迫停工，社区养老何去何从？》的贴文广为流传，文章讲述了一家从事养老产业的机构，计划在海口市某小区建设老人养护中心遭遇居民激烈反对的事情。企业认为，该养老项目政策鼓励、政府支持、合法合规、手续齐全，没有想到会遇到如此大的阻力。小区居民则提出，他们不反对养老事业，但养老院不要放在他们小区。对此，当地政府部门也多次组织协调，但问题未得到有效解决。
就全国而言，海口此次发生的养老机构进社区受阻风波并非个案，上海、重庆、湖北、南京、杭州、长春、福州等地都发生过类似的事件。各地出现养老机构进社区受阻的现象，凸显的是社区养老面临“邻避困境”。社区养老如何走出“邻避困境”，值得各方深思。
【析因】
典型的“邻避冲突”
老龄化问题是转型中国面临的巨大挑战。据统计，2014年中国13.67亿人口中，60岁及以上的老人2.12亿人，占总人口比例为15.5%，明显高于10%的联合国老龄社会衡量标准。有机构预测，到2020年，中国60岁以上老年人将达到2.4亿，约占全国人口16%，到2050年该比例将达到28%。因此，养老问题成为当前我国十分紧迫的现实课题，国家层面已有明确战略部署，即构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。然而，近年来全国各地社区养老风波频发，使得国家养老战略落地面临重重障碍。
社会学里有个词叫“邻避冲突”，用来描述邻避设施的选址和设置而引发的与当地居民之间的冲突。邻避设施包括我们常见的变电站、垃圾焚烧厂、养老院等，这些设施建起来后对整个社会有利，但是对周边居民产生负面影响。因此，设施所在地居民都知道设施是社会所需要的，但不希望建在自家后院。海口社区养老风波，是典型的邻避冲突，当地居民都强调，不反对养老事业，但不希望建在自家小区。
在当前大力推进社区养老的背景下，需要客观分析海口社区养老风波背后的成因，为进一步做好社区养老工作提供参考。
首先，养老设施周边居民利益受损没有得到补偿。邻避设施有两个显著的特征：其一，会产生负的外部效应，设施建设可能会导致环境问题，引起身体健康问题，或导致经济问题，造成房地产贬值，等等。其二，成本与效益不均衡。邻避设施通常对大多数人都有好处，但环境和经济的成本往往由设施周边居民承担，成本与效益不对称，导致了不公平问题。
小区居民反对养老机构进社区，有多方面的原因，有的担心小区公共资源被占用，有的担心影响房价上涨，有的担心卫生和噪音，还有受传统观念影响，认为老人在小区内去世比较“晦气”。无论哪种理由，背后实质是感觉利益受损问题。因此，尽管大家都支持养老事业，但当养老设施遭遇房产价值、社区宁适性等受损私利，居民普遍不赞成养老设施建在自家小区。
从利益博弈角度来看，养老设施设置引起的是大范围社会利益与小范围社区利益乃至个人利益的冲突，即项目的必要性體现在其创造的整体社会福利功效上，但是其直接或潜在的危险性、损害性、价值折损、以及带给居民的主观上不舒适或忌讳的情绪，却主要由设施所在地或附近的居民承担。因此，养老邻避设施项目所在地因利益损失忧虑而产生邻避冲突难以避免。
其次，养老设施项目的决策过程忽视公众参与。养老设施属于特殊的公共服务设施，设施周边居民利益受损可能最大，因此在决策过程中需充分考虑公众利益和诉求。然而，当前主流决策方式仍然将治理简化为决策者的单向管理，决策权力集中于政府与运营企业，对公众的需求和政策偏好关注不够，认为只要政策鼓励和手续合理，民众就应该接受。
海口养老机构对外宣称，企业作为小区物业承租人，有权改造场地与享有公共使用权，项目预先在民政局报备过，也办理了消防许可和施工许可，项目相关手续完备，不应受到居民的阻挠。企业这种解释话语，可能存在考量不周和思考线性单一弊病，没有看到养老设施周边居民的利益受损，项目决策过程中将设施周边居民排除在决策之外，使其被动的接受决策结果。
但问题是，公共决策若只考虑到目的正当性，而不顾及公众的感受，不尊重其应有的权利，那么就必然会遭受到抵制。海口社区养老风波产生，很大程度上由于政府和养老企业过分垄断决策权而轻视公众意见所致，是否建设养老设施、在哪里建设、如何建设、对小区影响等要素都由政府与企业内部闭合完成，可能遭受损失的居民被排斥在项目选址、影响评估等过程之外，进而出现居民参与不足而不理解和不配合。
第三，公共养老服务设施供给严重不足。养老事业属于政府公共服务范畴，政府应该承担最终责任。受制于观念认知和现实约束，许多小区在建设过程中没有配备应有的社区养老服务养老设施，当前公共部门鼓励和支持社会资本租借商业地产从事养老服务，这种情况下，邻避冲突难以避免。从全国各地社区养老风波的发生小区情况来看，绝大部分邻避冲突都发生在公共养老设施配建不足或缺失的小区。
从现实情况来看，2013年起我国发布《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》明确规定，要求各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。但从各地实际情况来看，养老设施配套政策落实不是很理想。更重要是，2013年以前养老服务设施的“短板”仍然很“短”，政府补短板的压力很大。
【对策】
多元共治是关键
养老问题是不可回避的现实问题，老有所依，老有所养是我们的共识。要解决社区养老邻避困境，需要多管齐下，综合治理，构建形成政府、养老机构和居民多元主体合作治理的格局。
从利益补偿来看，需要建立灵活的利益受损补偿与回馈机制
邻避冲突本质上是公共政策过程中的公共利益悖论问题，利益才是邻避冲突治理的核心。社区养老风波本质是利益博弈和冲突，邻避设施的决策过程就是利益平衡与协商的过程。在这个过程中，政府要有权利思维，正视不同主体的正当利益诉求，寻求恰当的冲突解决方式。要根据不同主体的实际利益地位和关系，引导建立灵活有效的利益补偿和回馈机制。 利益补偿和回馈机制的建立，需要在理性框架下进行谈判。目前实践证明比较可行的补偿机制有：企业出钱对周边居民进行直接补偿，企业代为居民支付部分物业费（如小区停车费），建立企业友好奖励金吸引居民参与社区养老服务。同时，还可以建立非金钱回馈制度，如面向设施周边居民开放养老机构部分服务设施，定期为居民提供一定名额医疗保健服务，优先提供就业岗位等等。
需要注意的是，补偿回馈方案的形成需要周边民众的广泛参与，鼓励民众成立居民委员会或利益组织，与政府和企业进行有序互动。通过民众的充分参与，不仅可以保障补偿回馈反映真实民意需求，提升社区养老邻避项目的被接受度，同时，还有助于构建民众和企业沟通和对话的平台，增强民众和企业的信任关系，减轻政府负担，使政府作为中立的第三方居间进行调解，避免因补偿回馈的不透明而成为抗议的对象。
从决策机制来看，构建养老设施项目决策公众参与机制
有效的公众参与对避免邻避冲突的扩大和激化至关重要。政府需要摆脱“权力主导”的思维，回归“权利至上”的维度，用包容和开放的理念和实际行动，充分尊重民众的知情权、参与权和监督权，欢迎并提供机会让公众参与养老设施的规划、选址、环评、建设和运营全过程，逐步实现养老设施项目决策从“被动服从”、“主动参与”到“共同决策”。
首先，引导公众及早参与养老设施项目决策。项目的决策越早让公众参与，遭遇公众抵制的可能性越小。公众参与虽然会延长项目决策的时间，却可以缩短决策后实施的时间。如2014年，广州市在建设垃圾焚烧场之前，从6月10日起至7月4日，组织公眾参观广州市第一资源热力电厂二分厂，考察先进的垃圾焚烧处理技术。通过这个举动，消解公众心中的疑惑与担忧，避免了邻避冲突。养老设施选址和设置，也可以参考这种做法，让公众及早参与，减少风险和冲突。
再次，建立规范的养老设施选址决策程序，建立养老设施选址的“邻避风险评价制度”，提高养老设施选址的科学性。美国历史上也曾经频频遭遇邻避冲突问题，其后政府出台邻避设施兴建责任法案，从法律上赋予公众参与邻避设施决策的权利，并要求邻避设施兴建方与社区进行对话，对话内容包括社会对该设施的需求、各社区间的义务均摊、对邻避设施所在社区的长期保护与补偿、可能替代方案等等，使得邻避设施选址从“决定-宣布-辩护”转向“参与-自愿-合作”，合作意愿更强，接受度更高。
从源头治理上看，政府要加大公共养老服务设施供给力度
从公共资源配置角度来看，养老设施邻避冲突凸显了养老设施供给与社区养老设施需求的矛盾。减少和避免养老设施邻避困境，长远出路在于加大公共养老服务设施的政府供给力度，补齐养老服务设施建设的短板。
一方面，落实国家养老服务设施配套建设的政策，通过考核监督，确保“按照人均用地不少于0.1平方米的标准”真正落地。同时，将养老服务设施纳入公共服务建设规划中，明确新建小区严格落实政策要求。旧城区、城中村要结合国家棚户区改造工程，规划建设好社区养老服务中心和社区居家养老服务站等养老配套设施。
另一方面，对于没有养老服务设施的建成小区，各地要细化税费减免、经费补助、服务购买等方面支持和优惠政策，建立社区养老冲突调处机制，确保社区养老机构进得去、住得下、服务好。
6月11日，一篇名为《合法项目被迫停工，社区养老何去何从？》的贴文广为流传，文章讲述了一家从事养老产业的机构，计划在海口市某小区建设老人养护中心遭遇居民激烈反对的事情。企业认为，该养老项目政策鼓励、政府支持、合法合规、手续齐全，没有想到会遇到如此大的阻力。小区居民则提出，他们不反对养老事业，但养老院不要放在他们小区。对此，当地政府部门也多次组织协调，但问题未得到有效解决。
就全国而言，海口此次发生的养老机构进社区受阻风波并非个案，上海、重庆、湖北、南京、杭州、长春、福州等地都发生过类似的事件。各地出现养老机构进社区受阻的现象，凸显的是社区养老面临“邻避困境”。社区养老如何走出“邻避困境”，值得各方深思。
【析因】
典型的“邻避冲突”
老龄化问题是转型中国面临的巨大挑战。据统计，2014年中国13.67亿人口中，60岁及以上的老人2.12亿人，占总人口比例为15.5%，明显高于10%的联合国老龄社会衡量标准。有机构预测，到2020年，中国60岁以上老年人将达到2.4亿，约占全国人口16%，到2050年该比例将达到28%。因此，养老问题成为当前我国十分紧迫的现实课题，国家层面已有明确战略部署，即构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。然而，近年来全国各地社区养老风波频发，使得国家养老战略落地面临重重障碍。
社会学里有个词叫“邻避冲突”，用来描述邻避设施的选址和设置而引发的与当地居民之间的冲突。邻避设施包括我们常见的变电站、垃圾焚烧厂、养老院等，这些设施建起来后对整个社会有利，但是对周边居民产生负面影响。因此，设施所在地居民都知道设施是社会所需要的，但不希望建在自家后院。海口社区养老风波，是典型的邻避冲突，当地居民都强调，不反对养老事业，但不希望建在自家小区。
在当前大力推进社区养老的背景下，需要客观分析海口社区养老风波背后的成因，为进一步做好社区养老工作提供参考。
首先，养老设施周边居民利益受损没有得到补偿。邻避设施有两个显著的特征：其一，会产生负的外部效应，设施建设可能会导致环境问题，引起身体健康问题，或导致经济问题，造成房地产贬值，等等。其二，成本与效益不均衡。邻避设施通常对大多数人都有好处，但环境和经济的成本往往由设施周边居民承担，成本与效益不对称，导致了不公平问题。
小区居民反对养老机构进社区，有多方面的原因，有的担心小区公共资源被占用，有的担心影响房价上涨，有的担心卫生和噪音，还有受传统观念影响，认为老人在小区内去世比较“晦气”。无论哪种理由，背后实质是感觉利益受损问题。因此，尽管大家都支持养老事业，但当养老设施遭遇房产价值、社区宁适性等受损私利，居民普遍不赞成养老设施建在自家小区。
从利益博弈角度来看，养老设施设置引起的是大范围社会利益与小范围社区利益乃至个人利益的冲突，即项目的必要性體现在其创造的整体社会福利功效上，但是其直接或潜在的危险性、损害性、价值折损、以及带给居民的主观上不舒适或忌讳的情绪，却主要由设施所在地或附近的居民承担。因此，养老邻避设施项目所在地因利益损失忧虑而产生邻避冲突难以避免。
其次，养老设施项目的决策过程忽视公众参与。养老设施属于特殊的公共服务设施，设施周边居民利益受损可能最大，因此在决策过程中需充分考虑公众利益和诉求。然而，当前主流决策方式仍然将治理简化为决策者的单向管理，决策权力集中于政府与运营企业，对公众的需求和政策偏好关注不够，认为只要政策鼓励和手续合理，民众就应该接受。
海口养老机构对外宣称，企业作为小区物业承租人，有权改造场地与享有公共使用权，项目预先在民政局报备过，也办理了消防许可和施工许可，项目相关手续完备，不应受到居民的阻挠。企业这种解释话语，可能存在考量不周和思考线性单一弊病，没有看到养老设施周边居民的利益受损，项目决策过程中将设施周边居民排除在决策之外，使其被动的接受决策结果。
但问题是，公共决策若只考虑到目的正当性，而不顾及公众的感受，不尊重其应有的权利，那么就必然会遭受到抵制。海口社区养老风波产生，很大程度上由于政府和养老企业过分垄断决策权而轻视公众意见所致，是否建设养老设施、在哪里建设、如何建设、对小区影响等要素都由政府与企业内部闭合完成，可能遭受损失的居民被排斥在项目选址、影响评估等过程之外，进而出现居民参与不足而不理解和不配合。
第三，公共养老服务设施供给严重不足。养老事业属于政府公共服务范畴，政府应该承担最终责任。受制于观念认知和现实约束，许多小区在建设过程中没有配备应有的社区养老服务养老设施，当前公共部门鼓励和支持社会资本租借商业地产从事养老服务，这种情况下，邻避冲突难以避免。从全国各地社区养老风波的发生小区情况来看，绝大部分邻避冲突都发生在公共养老设施配建不足或缺失的小区。
从现实情况来看，2013年起我国发布《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》明确规定，要求各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。但从各地实际情况来看，养老设施配套政策落实不是很理想。更重要是，2013年以前养老服务设施的“短板”仍然很“短”，政府补短板的压力很大。
【对策】
多元共治是关键
养老问题是不可回避的现实问题，老有所依，老有所养是我们的共识。要解决社区养老邻避困境，需要多管齐下，综合治理，构建形成政府、养老机构和居民多元主体合作治理的格局。
从利益补偿来看，需要建立灵活的利益受损补偿与回馈机制
邻避冲突本质上是公共政策过程中的公共利益悖论问题，利益才是邻避冲突治理的核心。社区养老风波本质是利益博弈和冲突，邻避设施的决策过程就是利益平衡与协商的过程。在这个过程中，政府要有权利思维，正视不同主体的正当利益诉求，寻求恰当的冲突解决方式。要根据不同主体的实际利益地位和关系，引导建立灵活有效的利益补偿和回馈机制。 利益补偿和回馈机制的建立，需要在理性框架下进行谈判。目前实践证明比较可行的补偿机制有：企业出钱对周边居民进行直接补偿，企业代为居民支付部分物业费（如小区停车费），建立企业友好奖励金吸引居民参与社区养老服务。同时，还可以建立非金钱回馈制度，如面向设施周边居民开放养老机构部分服务设施，定期为居民提供一定名额医疗保健服务，优先提供就业岗位等等。
需要注意的是，补偿回馈方案的形成需要周边民众的广泛参与，鼓励民众成立居民委员会或利益组织，与政府和企业进行有序互动。通过民众的充分参与，不仅可以保障补偿回馈反映真实民意需求，提升社区养老邻避项目的被接受度，同时，还有助于构建民众和企业沟通和对话的平台，增强民众和企业的信任关系，减轻政府负担，使政府作为中立的第三方居间进行调解，避免因补偿回馈的不透明而成为抗议的对象。
从决策机制来看，构建养老设施项目决策公众参与机制
有效的公众参与对避免邻避冲突的扩大和激化至关重要。政府需要摆脱“权力主导”的思维，回归“权利至上”的维度，用包容和开放的理念和实际行动，充分尊重民众的知情权、参与权和监督权，欢迎并提供机会让公众参与养老设施的规划、选址、环评、建设和运营全过程，逐步实现养老设施项目决策从“被动服从”、“主动参与”到“共同决策”。
首先，引导公众及早参与养老设施项目决策。项目的决策越早让公众参与，遭遇公众抵制的可能性越小。公众参与虽然会延长项目决策的时间，却可以缩短决策后实施的时间。如2014年，广州市在建设垃圾焚烧场之前，从6月10日起至7月4日，组织公眾参观广州市第一资源热力电厂二分厂，考察先进的垃圾焚烧处理技术。通过这个举动，消解公众心中的疑惑与担忧，避免了邻避冲突。养老设施选址和设置，也可以参考这种做法，让公众及早参与，减少风险和冲突。
再次，建立规范的养老设施选址决策程序，建立养老设施选址的“邻避风险评价制度”，提高养老设施选址的科学性。美国历史上也曾经频频遭遇邻避冲突问题，其后政府出台邻避设施兴建责任法案，从法律上赋予公众参与邻避设施决策的权利，并要求邻避设施兴建方与社区进行对话，对话内容包括社会对该设施的需求、各社区间的义务均摊、对邻避设施所在社区的长期保护与补偿、可能替代方案等等，使得邻避设施选址从“决定-宣布-辩护”转向“参与-自愿-合作”，合作意愿更强，接受度更高。
从源头治理上看，政府要加大公共养老服务设施供给力度
从公共资源配置角度来看，养老设施邻避冲突凸显了养老设施供给与社区养老设施需求的矛盾。减少和避免养老设施邻避困境，长远出路在于加大公共养老服务设施的政府供给力度，补齐养老服务设施建设的短板。
一方面，落实国家养老服务设施配套建设的政策，通过考核监督，确保“按照人均用地不少于0.1平方米的标准”真正落地。同时，将养老服务设施纳入公共服务建设规划中，明确新建小区严格落实政策要求。旧城区、城中村要结合国家棚户区改造工程，规划建设好社区养老服务中心和社区居家养老服务站等养老配套设施。
另一方面，对于没有养老服务设施的建成小区，各地要细化税费减免、经费补助、服务购买等方面支持和优惠政策，建立社区养老冲突调处机制，确保社区养老机构进得去、住得下、服务好。