论文部分内容阅读
摘要：由于存在地方政府过多地直接插手、参与经济领域，对地方相关领导缺乏有效的问责制，执法效率低，土地执法障碍重重等等一系列深层次、多方面的原因，政府在土地征收、市场交易等过程中存在着各种严重违法现象。因此，必须采取责任追究制度、加大治理整顿土地市场秩序力度、提高征地成本等等一系列措施和手段来减少和制止政府的土地违法行为。
关键词：政府土地违法行为；建设用地扩张；征地成本；土地市场秩序
近年来，土地违法现象一直比较严重。2008年6月4日，国家审计署在其官方网站上公布了对北京、天津、上海、重庆、哈尔滨、合肥、济南、长沙、广州、南宁和成都11个市及其所辖28个县(市、区)，2004至2006年国有土地使用权出让金的征收、管理、使用及相关政策执行情况的审计调查结果：土地出让净收益1864，11亿元未按规定纳入基金预算管理，占11城市土地出让净收益总额的71.18％；违规使用出让金83.73亿元；108.68亿元出让金未按规定纳入财政管理。国土资源部的统计显示，2007年9月15日至2008年1月15日，全国土地执法百日行动共清查三类土地违法案件3.17万件，涉及土地336.4万亩。其中，“以租代征”1.87万件，圈占土地0.15万件，“未批先用”1.15万件。
1 违法用地过程中的政府行为
违法用地过程中的政府行为(在此称作政府违法用地行为)，其含义是指政府这个特殊主体，在审批、使用、监督执行等各个环节，违反法律的相关规定，进行了土地违法行为并依法应当承担的法律责任。这里所指的政府，包括地方各级人民政府及其各部门。政府违法用地行为与一般的公民、法人或其他组织土地违法行为相比较具有行政行为方面的特征，其主要形式：一是政府违法用地行为的行政性。大量地、频繁地运用行政手段。二是政府违法用地行为的强制性。地方政府作为当地的最高行政机关，为了一时的政绩或地方局部经济的发展，很容易强令企业或下级政府违反土地管理法律法规。三是政府违法用地行为的随意性。有的地方政府违法用地行为并无章法，而是根据自己的主观意愿行事，对自己经济发展有利就干，不利的就坚决不干，诸如为了招商引资，任意减免土地税费等。四是政府违法用地行为执行难。由于此类违地行为大都属于政府行为，因此，即使在违法用地过程中被执法部门及时发现，也不能得到有效的制止。而且伴随着固定资产投资扩张，违法违规用地、滥占耕地的现象有进一步凸显的趋向。
2 政府违法用地行为的成因与根源
政府违法用地行为的原因是深层次、多方面的。随着经济发展的加速，建设用地规模扩大，需占农田面积越来越多；以及大规模地招商引资，通过多出政绩达到仕途升迁，以及通过主导违法用地达到权力寻租，这些几乎都成了主要原因。追根寻源，有以下几点：
(1)来自建设用地扩张的压力。据国土资源部发布的2006年《中国国土资源公报》显示，2006年中国批准新增建设用地40.43万公顷，比上年增长15.3％。全国共出让土地面积23.25万公顷，出让价款7676.89亿元，同比分别增长40.4％和30.5％。同年，全国耕地12177.59万公顷，与2005年相比，耕地面积减少0.25％，耕地净减少30.7万公顷。可见，随着经济建设步伐的加快，建设用地的扩张是导致占用耕地的一大重要原因。为了满足经济发展的要求，增加的这部分建设用地来源除了依靠内部挖潜、提高建设用地利用率外，一项重要的增加途径便是通过政府征用的方式，改变农村集体所有土地的性质，达到增加建设用地的目的；从而占用大量农田。事实上，在我国，耕地被占用的最主要、直接原因就是征收农民的耕地进行非农建设。这也为导致政府违反用地规划和计划指标批地用地行为的可能性设下伏笔。
(2)地方政府過多地直接插手、参与经济领域。政府对于经济领域的管理，主要应该是宏观调控、规范引导、提供公共服务、监督检查及相关行政管理。对于企业投资建设，除国家项目外，主要应由企业自己考虑，政府不应直接参与和干预。而一些地方政府却直接插手、参与经济领域，热衷于招商引资。上级政府对下级政府政绩考核的标准，有相当一部分是经济指标。为了完成经济指标，地方政府想方设法加大招商引资力度，甚至层层下达招商引资指标。招商引资之后，紧跟着就是想方设法为其提供土地。
(3)法律对规划调整存在漏洞。按照现行土地管理法律法规，省级政府享有土地利用总体规划的审批权，地级市政府经省级政府授权享有乡镇土地利用总体规划的审批权。而对于规划调整(是否可以调整及由哪级政府审批)却没有作出相应规定。按照一般理解，有权批准规划自然也有权调整规划。而问题正是出在此处。当前，调整土地利用总体规划相当混乱，问题十分突出，已成为各地规避法律的普遍手段，也是造成基本农田数量减少、质量大幅度下降的重要原因。
同时，导致政府土地违法的还有其它的一些主观客观原因：诸如发展地方经济的指导思想问题，错误的政绩观，决策机制不合理等等。
3 政府违法用地行为的解决对策
寻找减少和杜绝土地违法行为的办法，应该从多方面人手。在国务院下发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中，与以往规定相比，在完善责任追究制度方面有了重大突破，即首次明确规定要对政府实行问责制。问责主要是对地方政府负责人的违法违规领导责任进行追究。
除了地方政府责问制外，笔者认为还应该从下几点人手：
(1)进一步加大治理整顿土地市场秩序力度。要把治理整顿土地市场秩序作为当前查处各类违法用地的一项重要手段来抓，加强领导和措施落实，严格实行对土地的集中统一管理，严禁多头批地、多头供地，使违规设立的各类开发区得到清理和规范，乱占滥用耕地和非法转让土地的行为得到依法查处，经营性用地招标拍卖挂牌出让制度得到全面推行和落实，土地市场秩序和土地执法环境得到明显改善。
(2)应当加大处罚力度。首先必须加大对土地违法行为的刑事处罚力度。我们知道，犯罪最本质的特征就是社会危害性。非法审批、非法供地的行为造成国家和集体土地资产成百上千万的损失，与盗窃几十万元公司或个人财物的行为哪一个社会危害性更大呢?答案不言自明。但前者的最高法定刑只有7年，而后者则可判处死刑。对于土地市场的混乱，违法行为的猖獗，必须加大刑事打击的力度，提高法定量刑的标准。
在加大处罚力度的同时，还应该提高对违法行为的查处比例。如果大多数违法行为甚至连最轻的党纪、政纪或经济处罚都逃脱了，违法行为少风险或没风险，那么法律就形同虚设了。
(3)应当大幅度提高征地成本。土地违法案件中，数量最多、危害最大的莫过于以各种名义圈占、征用农民集体土地的违法行为了。虽然党中央、国务院多年来一直强调保护耕地的重要性，要求建立最严格的土地保护制度，但随意征收农民集体土地、滥占耕地的行为仍是屡禁不止，有些地方甚至越来越严重。其中的一个重要原因就是征收集体土地成本太低。政府通过“先征后卖，贱买贵卖”的方式以获得巨额的财政收入。因此，如果大幅度提高征地的补偿标准，征收后被用来出让给开发商搞商业开发的土地，可以让农民平等地与开发商讨价还价，那么还会有如此大的规模土地征收吗?
总之，国土资源违法行为产生的原因是多方面的，既有管理机制上的原因，也有法制不健全的原因；既有管理不到位的原因，也有利益分配上的原因。因此应该从源头上分析政府的土地违法行为，并且采取严厉的措施加以制止。
关键词：政府土地违法行为；建设用地扩张；征地成本；土地市场秩序
近年来，土地违法现象一直比较严重。2008年6月4日，国家审计署在其官方网站上公布了对北京、天津、上海、重庆、哈尔滨、合肥、济南、长沙、广州、南宁和成都11个市及其所辖28个县(市、区)，2004至2006年国有土地使用权出让金的征收、管理、使用及相关政策执行情况的审计调查结果：土地出让净收益1864，11亿元未按规定纳入基金预算管理，占11城市土地出让净收益总额的71.18％；违规使用出让金83.73亿元；108.68亿元出让金未按规定纳入财政管理。国土资源部的统计显示，2007年9月15日至2008年1月15日，全国土地执法百日行动共清查三类土地违法案件3.17万件，涉及土地336.4万亩。其中，“以租代征”1.87万件，圈占土地0.15万件，“未批先用”1.15万件。
1 违法用地过程中的政府行为
违法用地过程中的政府行为(在此称作政府违法用地行为)，其含义是指政府这个特殊主体，在审批、使用、监督执行等各个环节，违反法律的相关规定，进行了土地违法行为并依法应当承担的法律责任。这里所指的政府，包括地方各级人民政府及其各部门。政府违法用地行为与一般的公民、法人或其他组织土地违法行为相比较具有行政行为方面的特征，其主要形式：一是政府违法用地行为的行政性。大量地、频繁地运用行政手段。二是政府违法用地行为的强制性。地方政府作为当地的最高行政机关，为了一时的政绩或地方局部经济的发展，很容易强令企业或下级政府违反土地管理法律法规。三是政府违法用地行为的随意性。有的地方政府违法用地行为并无章法，而是根据自己的主观意愿行事，对自己经济发展有利就干，不利的就坚决不干，诸如为了招商引资，任意减免土地税费等。四是政府违法用地行为执行难。由于此类违地行为大都属于政府行为，因此，即使在违法用地过程中被执法部门及时发现，也不能得到有效的制止。而且伴随着固定资产投资扩张，违法违规用地、滥占耕地的现象有进一步凸显的趋向。
2 政府违法用地行为的成因与根源
政府违法用地行为的原因是深层次、多方面的。随着经济发展的加速，建设用地规模扩大，需占农田面积越来越多；以及大规模地招商引资，通过多出政绩达到仕途升迁，以及通过主导违法用地达到权力寻租，这些几乎都成了主要原因。追根寻源，有以下几点：
(1)来自建设用地扩张的压力。据国土资源部发布的2006年《中国国土资源公报》显示，2006年中国批准新增建设用地40.43万公顷，比上年增长15.3％。全国共出让土地面积23.25万公顷，出让价款7676.89亿元，同比分别增长40.4％和30.5％。同年，全国耕地12177.59万公顷，与2005年相比，耕地面积减少0.25％，耕地净减少30.7万公顷。可见，随着经济建设步伐的加快，建设用地的扩张是导致占用耕地的一大重要原因。为了满足经济发展的要求，增加的这部分建设用地来源除了依靠内部挖潜、提高建设用地利用率外，一项重要的增加途径便是通过政府征用的方式，改变农村集体所有土地的性质，达到增加建设用地的目的；从而占用大量农田。事实上，在我国，耕地被占用的最主要、直接原因就是征收农民的耕地进行非农建设。这也为导致政府违反用地规划和计划指标批地用地行为的可能性设下伏笔。
(2)地方政府過多地直接插手、参与经济领域。政府对于经济领域的管理，主要应该是宏观调控、规范引导、提供公共服务、监督检查及相关行政管理。对于企业投资建设，除国家项目外，主要应由企业自己考虑，政府不应直接参与和干预。而一些地方政府却直接插手、参与经济领域，热衷于招商引资。上级政府对下级政府政绩考核的标准，有相当一部分是经济指标。为了完成经济指标，地方政府想方设法加大招商引资力度，甚至层层下达招商引资指标。招商引资之后，紧跟着就是想方设法为其提供土地。
(3)法律对规划调整存在漏洞。按照现行土地管理法律法规，省级政府享有土地利用总体规划的审批权，地级市政府经省级政府授权享有乡镇土地利用总体规划的审批权。而对于规划调整(是否可以调整及由哪级政府审批)却没有作出相应规定。按照一般理解，有权批准规划自然也有权调整规划。而问题正是出在此处。当前，调整土地利用总体规划相当混乱，问题十分突出，已成为各地规避法律的普遍手段，也是造成基本农田数量减少、质量大幅度下降的重要原因。
同时，导致政府土地违法的还有其它的一些主观客观原因：诸如发展地方经济的指导思想问题，错误的政绩观，决策机制不合理等等。
3 政府违法用地行为的解决对策
寻找减少和杜绝土地违法行为的办法，应该从多方面人手。在国务院下发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中，与以往规定相比，在完善责任追究制度方面有了重大突破，即首次明确规定要对政府实行问责制。问责主要是对地方政府负责人的违法违规领导责任进行追究。
除了地方政府责问制外，笔者认为还应该从下几点人手：
(1)进一步加大治理整顿土地市场秩序力度。要把治理整顿土地市场秩序作为当前查处各类违法用地的一项重要手段来抓，加强领导和措施落实，严格实行对土地的集中统一管理，严禁多头批地、多头供地，使违规设立的各类开发区得到清理和规范，乱占滥用耕地和非法转让土地的行为得到依法查处，经营性用地招标拍卖挂牌出让制度得到全面推行和落实，土地市场秩序和土地执法环境得到明显改善。
(2)应当加大处罚力度。首先必须加大对土地违法行为的刑事处罚力度。我们知道，犯罪最本质的特征就是社会危害性。非法审批、非法供地的行为造成国家和集体土地资产成百上千万的损失，与盗窃几十万元公司或个人财物的行为哪一个社会危害性更大呢?答案不言自明。但前者的最高法定刑只有7年，而后者则可判处死刑。对于土地市场的混乱，违法行为的猖獗，必须加大刑事打击的力度，提高法定量刑的标准。
在加大处罚力度的同时，还应该提高对违法行为的查处比例。如果大多数违法行为甚至连最轻的党纪、政纪或经济处罚都逃脱了，违法行为少风险或没风险，那么法律就形同虚设了。
(3)应当大幅度提高征地成本。土地违法案件中，数量最多、危害最大的莫过于以各种名义圈占、征用农民集体土地的违法行为了。虽然党中央、国务院多年来一直强调保护耕地的重要性，要求建立最严格的土地保护制度，但随意征收农民集体土地、滥占耕地的行为仍是屡禁不止，有些地方甚至越来越严重。其中的一个重要原因就是征收集体土地成本太低。政府通过“先征后卖，贱买贵卖”的方式以获得巨额的财政收入。因此，如果大幅度提高征地的补偿标准，征收后被用来出让给开发商搞商业开发的土地，可以让农民平等地与开发商讨价还价，那么还会有如此大的规模土地征收吗?
总之，国土资源违法行为产生的原因是多方面的，既有管理机制上的原因，也有法制不健全的原因；既有管理不到位的原因，也有利益分配上的原因。因此应该从源头上分析政府的土地违法行为，并且采取严厉的措施加以制止。