设立于1987年的导游许可制度,已明显跟不上当前大众旅游阶段的发展节奏。在许多新业态旅游活动中,获得导游许可,持有有导游证的人,不能胜任新业态旅游的带团服务;能够胜任的,又往往是无证人员。这造成了两个方面的困境:一是新业态旅游经营者方面,如安排持证导游,服务不到位,实质上损害游客权益;安排无证专业人员,存在民事纠纷和行政处罚的风险。二是新业态从业人员方面,例如户外运动专家如果要想合法带团,就必须考取导游证;但导游考试强调的主要是景点、景区旅游讲解的知识和技能,实际带团基本用不上。这种"合法性与合理性"对立的局面,凸显了导游许可制度本身的正当性危机。鉴于导游服务具有公共利益属性以及其他特性,该许可尚符合《行政许可法》有关许可设立的规定,有必要予以保留,但须及时改革调整。为此首先要重新认识导游服务的内容,它可以为两个部分:一是基础导游服务,是所有旅游业态的导游服务通用的,即安全、准时地为旅游团队提供组织、协调、陪同服务;二是专项导游服务,如观光讲解、户外运动、摄影、儿童教育等,不同的业态有不同的类型。以该分类为基础,实行"许可+认证"的方案。许可仅针对基础导游服务部分,由政府依法实施;认证针对专项导游服务,由社会第三方组织根据市场需要实施。一个是法律、是强制、是兜底;一个是市场、是自愿、是优质。在这样的框架下,导游许可制度需要调整的主要是导游考试,考试科目设置应以基础导游服务的内容为依据,侧重考核提供基础导游服务所需要的知识与技能。