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摘要：党的十九大报告中明确要求“实施乡村振兴战略”，并以此为主题，对“三农”工作进行了部署。农民专业合作社作为重要的新型经营主体，既涉及农民的经济利益，又关系到农业现代化建设，农村经济和社会稳定。需要各级政府和部门依据2017年12月27日第十二届全国人大常委会第三十一次会议表决通过的《中华人民共和国农民专业合作社法》要求，面对农民专业合作社运行中出现的问题，强化对农民专业合作社的规范引导和扶持监督，以进一步促进对农民专业合作社的规范化和可持续发展，并有利于合作社在实施乡村振兴战略中发挥更大作用。
关键词：农民专业合作社 问题 对策及建议
一、农民专业合作社是引导贫困农民走向致富道路的必经之路
党的十九大提出要实施乡村振兴战略，打赢脱贫攻坚战，确保在2021年中国共产党成立100周年之际，我国全面实现小康社会。而要实现这一伟大目标，必须推进农业供给侧结构性改革，促进农村一二三产业融合发展，延伸农业产业链、价值链，引导农民走专业合作化社的新路，以构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业综合效益和竞争力，帮助贫困农民走向致富道路，实现农村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，有效促进农村地区经济和社会发展。农民专业合作社作为引导农户与现代农业建设有机衔接的重要载体，自2007年全国人大通过并实施《中华人民共和国农民专业合作社法》之后，便如雨后春笋般的发展壮大，组织形式不断丰富，行业领域不断拓展，产业链条不断延伸，带动引领作用不断增强，对于提升农业产业化水平，构建新型农业经营体系、增加农产品收入，实施精准扶贫、打赢脱贫攻坚战，促进农村繁荣稳定的作用将日益突出。根据农业部截止2017年11月底的统计，农业专业合作社在工商部门登记的家数达到199.9万（其中农民专业合作联社7200多家，涵盖农民专业合作社9.4万，带动农户超560万户），入社农户超过一亿户，约占全国农户总数的46.8%。但伴随农民专业合作社粗放式发展的同时，其在管理方面也日益暴露出一些亟待解决的问题，迫切需要各级各部门按照十九大报告的要求，综合施策，强化监管，引导各类农民专业合作社实现规范化管理，不断促进农民专业合作社健康发展。
二、农民专业合作社运营管理中存在的问题
（一）合作社运作模式良莠不齐，辐射带动能力弱
目前，农民专业合作社尚处于粗放式发展阶段，总体上合作形式多样，运作模式良莠不齐，普遍存在规模偏小、合作类型不多、综合实力不强，缺乏科技支撑，生命力弱、缺乏创新意识，市场品牌意识淡漠等问题，难以真正发挥应有辐射带动作用。2007年全国人大通过并实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》虽对设立农民专业合作社应具备的条件及申请登记做了明确规定，但在实际操作中可操作性较差，注册门槛低，造成部分合作社在登记注册时提供虚假资料，注册资金弄虚作假，出资资产不实，成立后由于资金薄弱、入社农户少，在运行中逐步成为空壳合作社、挂牌社、家庭社；一些合作社成立时竟以获取国家政策补贴、挤占会员贷款和变相套取银行贷款发展其他实体经济为目的，严重违反了国家法律，损害了农户利益；一些合作社组织松散、虽制定了章程，成立了理事会、监事会等机构，但在运行中不能真正履职，带动当地农户入社增收的能力较弱，采购、销售等方面的谈判能力很低，難以在市场竞争中发挥开拓市场的作用，对农户缺乏吸引力，导致农户参与率低、入社意愿不强，也极大地影响了农民专业合作社健康、持续的发展。
（二） 合作社人才稀缺、成员素质有待提升、 内部管理机制亟待加强
农民专业合作社的发展，离不开技术精湛、管理妥善、经营有道的合作人才，而现阶段农民专业合作社成员多以年龄偏大的中老年人为主，文化素质总体偏低，接受新事物、新技术的意愿与能力相对不高，品牌理念和创牌意识不强，成员对合作社运行的相关法律、财务制度认识模糊，大多不能依照法律规定制定合作社内部章程，内部管理制度，内部控制制度、资金积累制度和风险保障等制度，造成合作社成员大会、监事会形同虚设，社内事务缺乏应有监督，基本由理事长说了算，达不到真正的公开透明。合作社经营管理体制的混乱、民主决策监督程序的缺失，专业管理人员的缺乏，使得一些合作社财务管理不规范，资金使用随意，会计核算方法混乱，财务不公开，合作社成员对本社经营运作、利润分配情况不知晓，不能体现民主监督管理，容易引起舞弊；部分合作社由于缺少抵押物银行不予贷款，运营资金筹集困难，转而采用高利贷，甚至挪用贷款或成员资金，产生债权、债务纠纷，损害成员利益。上述问题使得合作社在运营过程存在较大的法律风险、财务风险。
（三）合作层次需提高、服务水平需提升、市场主体地位有待增强
目前，农民专业合作社的规模普遍偏小，各个合作社孤立运行，没有系统的生产计划，生产的产品质量得不到保证，相互之间无序竞争，缺乏有机合作，难以形成规模经济和品牌效应。专业合作社相关技术人员服务水平偏低，获取相关知识的方式依然采用传统的书籍、面授、报纸等，不能熟练使用现代信息网络技术获取技术资料，所以提供的服务内容单一，仅仅局限于提供技术咨询，生产资料购买、提供部分市场信息服务，而对开展加工、销售等方面提供的服务较少，造成社员和合作社之间联系松散，农民专业合作社在市场中整体处于弱势地位，无法与那些生产组织上已经产业化、集约化、规模化的经济组织抗衡，不能形成利润和积累。
（四）外部指导扶持和服务监督管理缺位
自2007年实施《中华人民共和国农民专业合作社法》后，不少地方注重发展数量，忽视运行质量，一直对合作社缺乏有效的外部监督。随着外部经济社会环境的变化，大多农民专业合作社从农民手中筹集的资金有限，银行贷款缺乏优惠政策，筹集资金困难，严重制约了合作社的发展，而政府各部门对于合作社在资金、信息、技术、管理服务方面择优扶强，归口管理，相互之间缺乏沟通和协调，不能提供统筹的服务和监督，往往发展势头好的龙头专业合作社能得到财政长期支持，享受各项优惠政策，造成过度依赖心理。而刚起步的合作社扶持不能得到支持，濒临倒闭，一些合作社长期违规经营，侵害国家和成员利益，无序发展，得不到必要的监管。上述现象说明原法中的条例已不能完全适应合作社发展的需要，迫切需要修改，制定行之有效的扶持和服务监督制度，强化外部扶持和服务监督，确保合作社规范、健康运行。 三、进一步促进农民专业合作社规范化和可持续发展的对策及建议
（一）严把注册登记关，确保农民专业合作健康有序运行
新修订的《中华人民共和国农民专业合作社法》将于2018年7月1日起施行，规定专业合作社应向登记机关报送年度报告，并向社会公示。其中会明确规定农业合作社连续两年未从事经营活动的，或者连续三年未报送年度报告的，吊销其营业执照。另外对相关违反新法的法律责任也作出了补充和完善。因此农民专业合作社登记机关不仅要严格农民专业合作社登记注册资料的审核，而且要在注册前对申报户进行必要的引导，使不同类型合作社在尊重民意，自发联合、自主管理的基础上合理设置内部机构，组建一个过得硬的理事会，选配一名高素质的理事长，选聘一名业务精的财会人员，真正体现“民办、民管、民收益”。在充分保护农民专业合作社法律自治权的同时，对注册后的合作社运营情况也要依法予以监督，防止空壳合作社、挂牌社、家庭社等问题的发生，利用法律手段杜绝虚假注册等违法行为，确保国家利益和农户利益不受损失，农民专业合作健康有序运行。
（二）加大培训力度、强化内部管理、完善治理机制
人才是合作社发展的关键、因此不仅要培养农民专业合作社需要的专业人才和相关链条行业的人才，还要引进专业人才，帮助合作社进行管理，完善相关制度，增强农民专业合作社内部的凝聚力，降低运行成本，提高市场竞争力。职能部门也应强化对农民专业合作社的骨干人员教育培训，使其掌握市场营销、信息利用、财务核算、经济合同、计算机等方面的知识，不断提高素质，增强合作意识、合作理念、促进合作社管理内部水平的提高。同时还要运用各种媒体，加大宣传力度，普及农业法规，社会主义核心价值观等方面的内容，使合作社成员增强道德观念，提高法治意识。
农民专业合作社内部规范管理是壮大农民专业合作社的前提和基础，有关部门应按照新修订的《中华人民共和国农民专业合作社法》要求，对于具备自主管理，基础较好的合作社，可以引导、帮助合作社从本社实际出发，制定符合本社实际的章程、财务制度、运营制度，明确成员大会、理事会、监事会、监事长工作职责，逐步实现民主管理，建立严格的内部监督约束机制、合理的利益分配机制、风险补偿和积累机制，增强风险防范和补偿能力，从制度和机制上保证普通社员对合作社的知情权和监督权，保护农户在合作社的民主权利，自然体现惠顾额返还为主的盈余分配原则，并保障财政补助形成的财产利益由全体成员均相等，确保合作社发展的稳定性和连续性。对于现阶段运行管理基础较差的合作社，可委托专业人士进行财务管理和专业管理，以有效避免合作社在财务管理和相关专业管理上的劣势，有效规避财务风险、控制舞弊风险。
（三）发展联合社，提升服务水平，做大做强合作社
联合社的建立与发展，可以有效解决合作社规模过小，竞争力较弱等问题，可以更好的配置资源，延伸农业产业链，提高合作社经营效率。新修订的《中华人民共和国农民专业合作社法》以列举的方式明确了农民专业合作社经营和服务的业务范围，取消了有关同类农产品或者同类农业生产经营服务中的同类限制，新增加了“农民专业社联合社”一章，对合社成员资格、组织机构、治理结构等做出了规定；明确三个以上的农民专业合作社在自愿的基础上可以出资设立农民专业合作联社。因此农民专业合作社应以此为发展契机，积极宣传政策，加强自我服务的能力，及时为社员提供代加工、存储、销售的服务以及生产资料、生产技术、土地流转、资金、市场信息等方面的服务，提升服务标准，提高服务质量，吸收有条件能遵守合作社章程的农民自愿加入合作社。有条件的合作社应引导农民敞开大门，打破区域局限性，通过横向合并，同业联合组建联合社、合作社联合会或产业总社等方式，重新进行资源整合、扩大规模、增强实力，真正把合作社做大做强，提升市场竞争力。
（四）加强指导、扶持和服务，有效推进精细化管理监督
农民专业合作社是农村经济发展的加速器，新法的制度创新，为农民专业合作社的发展提供了更好的法律环境。但制度的实施还需要一系列配套法规、规章的完善，如农民专业合作社的注册登记制度，财务会计制度，税收优惠制度等度也需要进行修订，才能使新法规定的制度更具可操作性。因此，各级政府和相关部门应以新发的颁布实施为契机，通过加大宣传力度，分工负责，规范引导，建立指导扶持和服务、监督管理长效机制，以加强对合作社日常监督和指导；通过制定操作规程和考核办法、加大财政扶持力度、加强监管和检查工作，规范合作社的各项制度，促进扶持政策，考评激励机制更加公平公正，以提高财政资金使用效益；通过招商引资、开放信贷支持、引进社会力量、鼓励投资机构参与农民专业合作社运营等措施解决合作社融资难问题；通过引导合作社树立品牌意识，加强品牌培育，把好产品宣传出去，提高产品及合作社的知名度和美誉度，从而提升合作社市场竞争力；通过定期开展检查评估，对虚假运营、经营不善、管理混乱的合作社引入退出机制，有序进行规范管理和清理注销，不断推动农民专业合作社由数量型向质量型转变，保证参社人员的权力和利益；通过农业局、农技推广部门的技术支撑工作，加大技术人才扶持力度，为合作社提供先进农业技术和农业信息；通过金融机构将农民专业合作社纳入信用等级评定范围，建立信贷倾斜机制，实施差別化的支持措施，重点支持产业基础牢、带动农户多、规范管理好、信用记录良好的农民专业合作社。政府和各部门相关部门应通过以上政策的落实，在政府、部门、合作社之间形成精细化的统筹、协调的服务和监督机制，推动合作社在实施乡村振兴战略中发挥更大作用。
参考文献
[1]陈汉平.农民专业合作社发展存在的问题及对策[J].当代经济，2015第23期.
[2]张志刚.农民专业合作社规范化管理问题探讨[J].中国集体经济，2017（9）.
[3]安育洁，常锋，金立文.农民专业合作社规范化建设解决的问题[J].经贸实践，2017（7）.
关键词：农民专业合作社 问题 对策及建议
一、农民专业合作社是引导贫困农民走向致富道路的必经之路
党的十九大提出要实施乡村振兴战略，打赢脱贫攻坚战，确保在2021年中国共产党成立100周年之际，我国全面实现小康社会。而要实现这一伟大目标，必须推进农业供给侧结构性改革，促进农村一二三产业融合发展，延伸农业产业链、价值链，引导农民走专业合作化社的新路，以构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业综合效益和竞争力，帮助贫困农民走向致富道路，实现农村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，有效促进农村地区经济和社会发展。农民专业合作社作为引导农户与现代农业建设有机衔接的重要载体，自2007年全国人大通过并实施《中华人民共和国农民专业合作社法》之后，便如雨后春笋般的发展壮大，组织形式不断丰富，行业领域不断拓展，产业链条不断延伸，带动引领作用不断增强，对于提升农业产业化水平，构建新型农业经营体系、增加农产品收入，实施精准扶贫、打赢脱贫攻坚战，促进农村繁荣稳定的作用将日益突出。根据农业部截止2017年11月底的统计，农业专业合作社在工商部门登记的家数达到199.9万（其中农民专业合作联社7200多家，涵盖农民专业合作社9.4万，带动农户超560万户），入社农户超过一亿户，约占全国农户总数的46.8%。但伴随农民专业合作社粗放式发展的同时，其在管理方面也日益暴露出一些亟待解决的问题，迫切需要各级各部门按照十九大报告的要求，综合施策，强化监管，引导各类农民专业合作社实现规范化管理，不断促进农民专业合作社健康发展。
二、农民专业合作社运营管理中存在的问题
（一）合作社运作模式良莠不齐，辐射带动能力弱
目前，农民专业合作社尚处于粗放式发展阶段，总体上合作形式多样，运作模式良莠不齐，普遍存在规模偏小、合作类型不多、综合实力不强，缺乏科技支撑，生命力弱、缺乏创新意识，市场品牌意识淡漠等问题，难以真正发挥应有辐射带动作用。2007年全国人大通过并实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》虽对设立农民专业合作社应具备的条件及申请登记做了明确规定，但在实际操作中可操作性较差，注册门槛低，造成部分合作社在登记注册时提供虚假资料，注册资金弄虚作假，出资资产不实，成立后由于资金薄弱、入社农户少，在运行中逐步成为空壳合作社、挂牌社、家庭社；一些合作社成立时竟以获取国家政策补贴、挤占会员贷款和变相套取银行贷款发展其他实体经济为目的，严重违反了国家法律，损害了农户利益；一些合作社组织松散、虽制定了章程，成立了理事会、监事会等机构，但在运行中不能真正履职，带动当地农户入社增收的能力较弱，采购、销售等方面的谈判能力很低，難以在市场竞争中发挥开拓市场的作用，对农户缺乏吸引力，导致农户参与率低、入社意愿不强，也极大地影响了农民专业合作社健康、持续的发展。
（二） 合作社人才稀缺、成员素质有待提升、 内部管理机制亟待加强
农民专业合作社的发展，离不开技术精湛、管理妥善、经营有道的合作人才，而现阶段农民专业合作社成员多以年龄偏大的中老年人为主，文化素质总体偏低，接受新事物、新技术的意愿与能力相对不高，品牌理念和创牌意识不强，成员对合作社运行的相关法律、财务制度认识模糊，大多不能依照法律规定制定合作社内部章程，内部管理制度，内部控制制度、资金积累制度和风险保障等制度，造成合作社成员大会、监事会形同虚设，社内事务缺乏应有监督，基本由理事长说了算，达不到真正的公开透明。合作社经营管理体制的混乱、民主决策监督程序的缺失，专业管理人员的缺乏，使得一些合作社财务管理不规范，资金使用随意，会计核算方法混乱，财务不公开，合作社成员对本社经营运作、利润分配情况不知晓，不能体现民主监督管理，容易引起舞弊；部分合作社由于缺少抵押物银行不予贷款，运营资金筹集困难，转而采用高利贷，甚至挪用贷款或成员资金，产生债权、债务纠纷，损害成员利益。上述问题使得合作社在运营过程存在较大的法律风险、财务风险。
（三）合作层次需提高、服务水平需提升、市场主体地位有待增强
目前，农民专业合作社的规模普遍偏小，各个合作社孤立运行，没有系统的生产计划，生产的产品质量得不到保证，相互之间无序竞争，缺乏有机合作，难以形成规模经济和品牌效应。专业合作社相关技术人员服务水平偏低，获取相关知识的方式依然采用传统的书籍、面授、报纸等，不能熟练使用现代信息网络技术获取技术资料，所以提供的服务内容单一，仅仅局限于提供技术咨询，生产资料购买、提供部分市场信息服务，而对开展加工、销售等方面提供的服务较少，造成社员和合作社之间联系松散，农民专业合作社在市场中整体处于弱势地位，无法与那些生产组织上已经产业化、集约化、规模化的经济组织抗衡，不能形成利润和积累。
（四）外部指导扶持和服务监督管理缺位
自2007年实施《中华人民共和国农民专业合作社法》后，不少地方注重发展数量，忽视运行质量，一直对合作社缺乏有效的外部监督。随着外部经济社会环境的变化，大多农民专业合作社从农民手中筹集的资金有限，银行贷款缺乏优惠政策，筹集资金困难，严重制约了合作社的发展，而政府各部门对于合作社在资金、信息、技术、管理服务方面择优扶强，归口管理，相互之间缺乏沟通和协调，不能提供统筹的服务和监督，往往发展势头好的龙头专业合作社能得到财政长期支持，享受各项优惠政策，造成过度依赖心理。而刚起步的合作社扶持不能得到支持，濒临倒闭，一些合作社长期违规经营，侵害国家和成员利益，无序发展，得不到必要的监管。上述现象说明原法中的条例已不能完全适应合作社发展的需要，迫切需要修改，制定行之有效的扶持和服务监督制度，强化外部扶持和服务监督，确保合作社规范、健康运行。 三、进一步促进农民专业合作社规范化和可持续发展的对策及建议
（一）严把注册登记关，确保农民专业合作健康有序运行
新修订的《中华人民共和国农民专业合作社法》将于2018年7月1日起施行，规定专业合作社应向登记机关报送年度报告，并向社会公示。其中会明确规定农业合作社连续两年未从事经营活动的，或者连续三年未报送年度报告的，吊销其营业执照。另外对相关违反新法的法律责任也作出了补充和完善。因此农民专业合作社登记机关不仅要严格农民专业合作社登记注册资料的审核，而且要在注册前对申报户进行必要的引导，使不同类型合作社在尊重民意，自发联合、自主管理的基础上合理设置内部机构，组建一个过得硬的理事会，选配一名高素质的理事长，选聘一名业务精的财会人员，真正体现“民办、民管、民收益”。在充分保护农民专业合作社法律自治权的同时，对注册后的合作社运营情况也要依法予以监督，防止空壳合作社、挂牌社、家庭社等问题的发生，利用法律手段杜绝虚假注册等违法行为，确保国家利益和农户利益不受损失，农民专业合作健康有序运行。
（二）加大培训力度、强化内部管理、完善治理机制
人才是合作社发展的关键、因此不仅要培养农民专业合作社需要的专业人才和相关链条行业的人才，还要引进专业人才，帮助合作社进行管理，完善相关制度，增强农民专业合作社内部的凝聚力，降低运行成本，提高市场竞争力。职能部门也应强化对农民专业合作社的骨干人员教育培训，使其掌握市场营销、信息利用、财务核算、经济合同、计算机等方面的知识，不断提高素质，增强合作意识、合作理念、促进合作社管理内部水平的提高。同时还要运用各种媒体，加大宣传力度，普及农业法规，社会主义核心价值观等方面的内容，使合作社成员增强道德观念，提高法治意识。
农民专业合作社内部规范管理是壮大农民专业合作社的前提和基础，有关部门应按照新修订的《中华人民共和国农民专业合作社法》要求，对于具备自主管理，基础较好的合作社，可以引导、帮助合作社从本社实际出发，制定符合本社实际的章程、财务制度、运营制度，明确成员大会、理事会、监事会、监事长工作职责，逐步实现民主管理，建立严格的内部监督约束机制、合理的利益分配机制、风险补偿和积累机制，增强风险防范和补偿能力，从制度和机制上保证普通社员对合作社的知情权和监督权，保护农户在合作社的民主权利，自然体现惠顾额返还为主的盈余分配原则，并保障财政补助形成的财产利益由全体成员均相等，确保合作社发展的稳定性和连续性。对于现阶段运行管理基础较差的合作社，可委托专业人士进行财务管理和专业管理，以有效避免合作社在财务管理和相关专业管理上的劣势，有效规避财务风险、控制舞弊风险。
（三）发展联合社，提升服务水平，做大做强合作社
联合社的建立与发展，可以有效解决合作社规模过小，竞争力较弱等问题，可以更好的配置资源，延伸农业产业链，提高合作社经营效率。新修订的《中华人民共和国农民专业合作社法》以列举的方式明确了农民专业合作社经营和服务的业务范围，取消了有关同类农产品或者同类农业生产经营服务中的同类限制，新增加了“农民专业社联合社”一章，对合社成员资格、组织机构、治理结构等做出了规定；明确三个以上的农民专业合作社在自愿的基础上可以出资设立农民专业合作联社。因此农民专业合作社应以此为发展契机，积极宣传政策，加强自我服务的能力，及时为社员提供代加工、存储、销售的服务以及生产资料、生产技术、土地流转、资金、市场信息等方面的服务，提升服务标准，提高服务质量，吸收有条件能遵守合作社章程的农民自愿加入合作社。有条件的合作社应引导农民敞开大门，打破区域局限性，通过横向合并，同业联合组建联合社、合作社联合会或产业总社等方式，重新进行资源整合、扩大规模、增强实力，真正把合作社做大做强，提升市场竞争力。
（四）加强指导、扶持和服务，有效推进精细化管理监督
农民专业合作社是农村经济发展的加速器，新法的制度创新，为农民专业合作社的发展提供了更好的法律环境。但制度的实施还需要一系列配套法规、规章的完善，如农民专业合作社的注册登记制度，财务会计制度，税收优惠制度等度也需要进行修订，才能使新法规定的制度更具可操作性。因此，各级政府和相关部门应以新发的颁布实施为契机，通过加大宣传力度，分工负责，规范引导，建立指导扶持和服务、监督管理长效机制，以加强对合作社日常监督和指导；通过制定操作规程和考核办法、加大财政扶持力度、加强监管和检查工作，规范合作社的各项制度，促进扶持政策，考评激励机制更加公平公正，以提高财政资金使用效益；通过招商引资、开放信贷支持、引进社会力量、鼓励投资机构参与农民专业合作社运营等措施解决合作社融资难问题；通过引导合作社树立品牌意识，加强品牌培育，把好产品宣传出去，提高产品及合作社的知名度和美誉度，从而提升合作社市场竞争力；通过定期开展检查评估，对虚假运营、经营不善、管理混乱的合作社引入退出机制，有序进行规范管理和清理注销，不断推动农民专业合作社由数量型向质量型转变，保证参社人员的权力和利益；通过农业局、农技推广部门的技术支撑工作，加大技术人才扶持力度，为合作社提供先进农业技术和农业信息；通过金融机构将农民专业合作社纳入信用等级评定范围，建立信贷倾斜机制，实施差別化的支持措施，重点支持产业基础牢、带动农户多、规范管理好、信用记录良好的农民专业合作社。政府和各部门相关部门应通过以上政策的落实，在政府、部门、合作社之间形成精细化的统筹、协调的服务和监督机制，推动合作社在实施乡村振兴战略中发挥更大作用。
参考文献
[1]陈汉平.农民专业合作社发展存在的问题及对策[J].当代经济，2015第23期.
[2]张志刚.农民专业合作社规范化管理问题探讨[J].中国集体经济，2017（9）.
[3]安育洁，常锋，金立文.农民专业合作社规范化建设解决的问题[J].经贸实践，2017（7）.