论文部分内容阅读
摘要：近年来，水利水电工程蓬勃发展，但在移民安置工作中依然存在很多问题和困难。本文以四川省水电移民为例，分析阐述了城市化背景下水电移民安置工作中所遇到的一些问题，并得出相应结论。
关键词：水利水电 移民 政策 城市化
一、引言
水利水电工程的开发建设是一项庞大而复杂的系统工程，除水电主体工程外，因水电工程建设征地引起的移民安置已成为水电工程建设和开发的难点。近年来，四川省水电资源开发步入高峰期，水电移民安置工作面临诸多困难和问题。
中国的城市化深受全球化的影响，人口流动在很大程度上将跟随城市和非农产业在空间上重组。由于中西部地区劳动力向沿海地区迁移的成本相对于内地投资环境改善和物质资本向内地转移的成本更低，未来相当长时期内城市、产业和人口在全国范围内进行的空间重组仍不可避免地会以向沿海发达地区和主要大中城市集中为主，从而吸引人口的大规模迁移。水电移民基本上产生于中西部地区，因此，从城市化的角度来审视水电移民问题的解决，就应该顺应这个趋势，将沿海发达地区和主要大城市作为水电移民永久安置的主体之一。这个战略实施的成败取决于两个方面：一是安置地能否提供基本的生活保障和更好的工作机会 ，即所谓的“拉”。二是水库移民能否得到足够的补偿和扶持，按自己的意愿选择自己愿意去的地方，即所谓的“推”。
二、水电移民中存在的问题分析
在水电移民安置中，农村移民安置最为复杂，难度最大。为有效保护生态环境，仅靠当地有限的耕地资源，全部实现就地后靠安置显然难以做到。为此，中国政府对农村移民采取了形式多样的安置方式，如继续以种植业为主的就地后靠安置、政府组织外迁或投亲靠友自主外迁、自谋职业、从事第二或第三产业安置、社会福利安置等。政府积极引导和鼓励移民远迁到库区以外的适宜地区安置，这些安置似乎存在着将移民“推”出去的动力。即使是后靠安置的移民和受他们影响的原居民，虽然可以在当地发展生态农业和循环经济，但随着人口增长对土地压力的不断增大，他们也应该有外出定居就业的可能性和权利。
从已有的水电移民实践看，绝大多数的外出务工人员在今后的安家意向上选择了回农村。对于这个现象可以作以下解释，由于户籍制度的存在，城市无法为流动人口建立基本的社会保障体制和相应的居住、子女教育安排，从而无法构建一个使这些人口从农村逐渐而全面地转移出来的良性循环机制。正是由于这种 “永久迁移” 的机制无法启动，进城就业的农民即使根本不想回乡务农，但为规避未来失业风险而无法放弃农村土地。解决上述问题的关键，就是要通过在城市中建立一个有效的融资机制，为迁移人口提供基本的社会保障和相应的居住、子女教育服务，从而使后者能够在自愿的基础上放弃农村土地，完成彻底的城市化。水电移民在补偿、搬迁、安置、生产生活的恢复和后期扶持中都能得到国家或业主的资金补偿和支持，为水电移民城市安置的融资问题的解决提供了可能性。
三、水电移民相关政策总结以及所存在问题分析
与许多其他发展中国家不同，中国很早就制定了与非自愿移民相关的法律框架和条例。根据学术界理解，开发性移民的一般含义是应该把失去家园的移民安置看成是一次发展的机会，从而能够改善移民搬迁后的生活水平。通过总结有关法规对开发性移民的定义和学术界对开发性移民的解释，中国开发性移民政策的基本框架由以下几个方面构成：（1）生产条件的改善和移民收入恢复是开发性移民的核心；（2）移民补偿是开发性移民的经济基础；（3）移民安置与库区经济发展相结合的移民安置规划的编制与实施是开发性移民的中心内容；（4）移民参与是开发性移民的社会基础；（5）健全的管理体制是实施开发性移民的组织保证；（6） 库区建设基金、后期扶持措施、优惠政策和对口支援政策等系列扶持政策是开发性移民的支撑体系；（7）移民生活水平提高、社会稳定和谐、生态环境得到保护是开发性移民的终极目标。
由于补偿费是开发性移民的经济基础，因此公平合理的补偿机制便是开发性移民成败的关键。不幸的是，目前的补偿机制体现的是国家征地的强制权，国家对农民的征地费用是补偿性质的，并不是两者平等协商的结果，对移民利益保护不够。同时补无形损失，对安置区及其他项目受影响地区群体如何进行补偿未做规定。补偿标准并没有反映市场价格，导致移民补偿投资与实际所需的开发性生产投资往往存在相当大的缺口，这必然影响开发性移民生产活动的效果，也使开发性移民政策成为空中楼阁。
四、结论
综上所述，就目前依然严峻的水电移民形式来看，我国有必要对开发性移民的含义做进一步的拓宽。首先，开发性移民政策和措施需要前瞻性。要充分考虑我国未来快速城市化的背景，而不能把视线仅放在库区经济的发展上，作为项目受益区的东部发达地区和特大城市的发展机会也应该包括进来，以弥补补偿费不足的缺陷和减轻库区人口对环境生态的压力。其次，开发性移民政策应该给予移民多次机会，提高他们应对各种风险的能力，这就要建立相应的社会保障机制。因此，一个既考虑中国城市化、工业化的背景，又充分考虑移民情况的社会保障机制就显得十分必要。
（作者单位：中国水电顾问集团成都勘测设计研究院）
参考文献：
[1]张捷.城市化进程中农民工再社会化问题的思考[J].人口与经济，2008 ，增刊.
[2]段跃芳编.水库移民补偿理论与实证研究[M].武汉：武汉出版社，2005.
[3]阳义南.建立移民社会保障制度的可行性研究[J].人口与经济，2003，138： （3）.
[4]朱艳群，段跃芳.农村非自愿移民征地补偿方法研究综述[J].三峡大学学报（人文社会科学版），2006，28（4）：73～76.
[5]皮海峰.三峡移民思想稳定状况研究[J].江汉论坛，2004，7：70-72.
关键词：水利水电 移民 政策 城市化
一、引言
水利水电工程的开发建设是一项庞大而复杂的系统工程，除水电主体工程外，因水电工程建设征地引起的移民安置已成为水电工程建设和开发的难点。近年来，四川省水电资源开发步入高峰期，水电移民安置工作面临诸多困难和问题。
中国的城市化深受全球化的影响，人口流动在很大程度上将跟随城市和非农产业在空间上重组。由于中西部地区劳动力向沿海地区迁移的成本相对于内地投资环境改善和物质资本向内地转移的成本更低，未来相当长时期内城市、产业和人口在全国范围内进行的空间重组仍不可避免地会以向沿海发达地区和主要大中城市集中为主，从而吸引人口的大规模迁移。水电移民基本上产生于中西部地区，因此，从城市化的角度来审视水电移民问题的解决，就应该顺应这个趋势，将沿海发达地区和主要大城市作为水电移民永久安置的主体之一。这个战略实施的成败取决于两个方面：一是安置地能否提供基本的生活保障和更好的工作机会 ，即所谓的“拉”。二是水库移民能否得到足够的补偿和扶持，按自己的意愿选择自己愿意去的地方，即所谓的“推”。
二、水电移民中存在的问题分析
在水电移民安置中，农村移民安置最为复杂，难度最大。为有效保护生态环境，仅靠当地有限的耕地资源，全部实现就地后靠安置显然难以做到。为此，中国政府对农村移民采取了形式多样的安置方式，如继续以种植业为主的就地后靠安置、政府组织外迁或投亲靠友自主外迁、自谋职业、从事第二或第三产业安置、社会福利安置等。政府积极引导和鼓励移民远迁到库区以外的适宜地区安置，这些安置似乎存在着将移民“推”出去的动力。即使是后靠安置的移民和受他们影响的原居民，虽然可以在当地发展生态农业和循环经济，但随着人口增长对土地压力的不断增大，他们也应该有外出定居就业的可能性和权利。
从已有的水电移民实践看，绝大多数的外出务工人员在今后的安家意向上选择了回农村。对于这个现象可以作以下解释，由于户籍制度的存在，城市无法为流动人口建立基本的社会保障体制和相应的居住、子女教育安排，从而无法构建一个使这些人口从农村逐渐而全面地转移出来的良性循环机制。正是由于这种 “永久迁移” 的机制无法启动，进城就业的农民即使根本不想回乡务农，但为规避未来失业风险而无法放弃农村土地。解决上述问题的关键，就是要通过在城市中建立一个有效的融资机制，为迁移人口提供基本的社会保障和相应的居住、子女教育服务，从而使后者能够在自愿的基础上放弃农村土地，完成彻底的城市化。水电移民在补偿、搬迁、安置、生产生活的恢复和后期扶持中都能得到国家或业主的资金补偿和支持，为水电移民城市安置的融资问题的解决提供了可能性。
三、水电移民相关政策总结以及所存在问题分析
与许多其他发展中国家不同，中国很早就制定了与非自愿移民相关的法律框架和条例。根据学术界理解，开发性移民的一般含义是应该把失去家园的移民安置看成是一次发展的机会，从而能够改善移民搬迁后的生活水平。通过总结有关法规对开发性移民的定义和学术界对开发性移民的解释，中国开发性移民政策的基本框架由以下几个方面构成：（1）生产条件的改善和移民收入恢复是开发性移民的核心；（2）移民补偿是开发性移民的经济基础；（3）移民安置与库区经济发展相结合的移民安置规划的编制与实施是开发性移民的中心内容；（4）移民参与是开发性移民的社会基础；（5）健全的管理体制是实施开发性移民的组织保证；（6） 库区建设基金、后期扶持措施、优惠政策和对口支援政策等系列扶持政策是开发性移民的支撑体系；（7）移民生活水平提高、社会稳定和谐、生态环境得到保护是开发性移民的终极目标。
由于补偿费是开发性移民的经济基础，因此公平合理的补偿机制便是开发性移民成败的关键。不幸的是，目前的补偿机制体现的是国家征地的强制权，国家对农民的征地费用是补偿性质的，并不是两者平等协商的结果，对移民利益保护不够。同时补无形损失，对安置区及其他项目受影响地区群体如何进行补偿未做规定。补偿标准并没有反映市场价格，导致移民补偿投资与实际所需的开发性生产投资往往存在相当大的缺口，这必然影响开发性移民生产活动的效果，也使开发性移民政策成为空中楼阁。
四、结论
综上所述，就目前依然严峻的水电移民形式来看，我国有必要对开发性移民的含义做进一步的拓宽。首先，开发性移民政策和措施需要前瞻性。要充分考虑我国未来快速城市化的背景，而不能把视线仅放在库区经济的发展上，作为项目受益区的东部发达地区和特大城市的发展机会也应该包括进来，以弥补补偿费不足的缺陷和减轻库区人口对环境生态的压力。其次，开发性移民政策应该给予移民多次机会，提高他们应对各种风险的能力，这就要建立相应的社会保障机制。因此，一个既考虑中国城市化、工业化的背景，又充分考虑移民情况的社会保障机制就显得十分必要。
（作者单位：中国水电顾问集团成都勘测设计研究院）
参考文献：
[1]张捷.城市化进程中农民工再社会化问题的思考[J].人口与经济，2008 ，增刊.
[2]段跃芳编.水库移民补偿理论与实证研究[M].武汉：武汉出版社，2005.
[3]阳义南.建立移民社会保障制度的可行性研究[J].人口与经济，2003，138： （3）.
[4]朱艳群，段跃芳.农村非自愿移民征地补偿方法研究综述[J].三峡大学学报（人文社会科学版），2006，28（4）：73～76.
[5]皮海峰.三峡移民思想稳定状况研究[J].江汉论坛，2004，7：70-72.