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摘要随着沿海产业的转移和中部崛起战略的实施,内陆地区城镇化步伐明显加快,商业开发和基础实施建设过程中,出现了大量的农民建筑房屋拆迁和耕地被占用的情况。特别是农民房屋拆迁后,补偿标准过低,宅基地被村委会无偿收回,拆迁中的农民对此很不满意。本文围绕构建和谐社会、保护农民利益的目标,探寻新的补偿安置方法,以期为解决该问题有所助益。
关键词拆迁 宅基地 补偿安置 司法保护
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-145-02
一、关于宅基地和农村宅基地使用权的认识
农民的宅基地是农民的生存之本,立足之地,农民对之非常关心。首先,它们都属于集体土地;其次,它使用权获取是无偿的,尽管农民对自己的宅基地要缴纳宅基地使用费,但此费用比起国有土地使用权的获取代价要低得多,可以看成是无偿获取;第三,使用权的主体具有特定性,集体土地使用权的主体主要是农村的集体组织和农业集体经济组织的内部成员,但如果是使用权发生流转就要另当别论了;第四,宅基地使用权的行使均受到较多的限制,这也是我国保护土地资源所必需的。例如,我国的《土地管理法》规定:农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
二、征地拆迁中对农村宅基地所有权、使用权的法律保护不足
(一)征地拆迁中违法现象损害农村宅基地所有权和使用权
现实中许多农村集体土地征用都打着“公共利益”的牌子。某些政府和开发商与村委会谈妥条件,由村委会作说服农民的工作。很多宅基地被村委会无偿收回后又以所有者的身份低价卖给建设单位用于娱乐场所、房地产开发等商业性开发,从而直接侵害了农民宅基地的使用权;忽视对被征用土地及被拆迁农民权益的保护。村委会不经过土地所有者村民代表大会及农民同意。就以土地所有者的身份办理征地手续,并任意支配征地费。导致被拆迁农民的生活一度处于困境,使大量被拆迁农民因未被妥善安置所引发的大量信访、上访。从而暴露出了这种违法行为以及不规范行为的危害性。这与“保民生”以及惠“三农”建和谐社会不符。
另外,因农村集体土地被征用而引起的房屋拆迁中,补偿安置不合理。在土地征用后的拆迁补偿安置法律关系中,其法律关系主体是拆迁人与被拆迁户的农民。而现实中给予补偿安置的是村委会。农民根本不知道拆迁主体是谁。如:我国《城市房屋拆迁管理条例》也规定:政府不能成为拆迁人。但是在拆迁中,因拆迁进程直接影响规划的实施进程,有的政府部门介入要求村委会作说服工作。开出很多不兑现的优惠条件诱使不懂法律的农民签订合同。无偿收回宅基地使用权。甚至存在强迫被拆迁户签订拆迁补偿协议的现象、违反法律规定强制拆除房屋的现象时有发生。补偿安置方面村委会说补偿安置是多少就是多少,甚至存在同一标准不同补偿。
(二)法律的漏洞使侵害农民宅基地使用权行为有机可乘
法律缺陷主要表现在:农村宅基地管理无论是在立法还是在政策制定方面一直处于政府主导的地位,实际上是完全由政府决定的,是否真正体现了农民的意志和利益恐怕一言难尽。《物权法》第152条规定,“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。由此可知,宅基地使用权应当包括占有、使用这两项最明确权能。但是“宅基地使用权”中是否包含收益的权能,则难以从该条文得以体现。这也是导致农民宅基地使用权得不到有效保护的根本原因。而另一方面村委会以较低的价格转让土地所有权。使大量圈用集体土地的行为有了愈演愈烈之势。集体土地转让过程中。村委会有不少收入。由于集体经济组织法律的缺位,村级集体经济管理混乱。集体经济流失严重。全村村民集体所有“有其名而无其实,实际变成村干部个人所有,是村官腐败之源。
(三)拆迁补偿标准偏低
拆迁补偿标准偏低是侵害农民宅基地使用权并导致不满的普遍原因。各地都有补偿安置办法出台。但定在实践操作中往往补偿标准会低于市场标准,对于被拆迁房屋区位价值、用途价值一般不会补偿。特别是拆迁评估往往不会正确的评估被拆迁房屋的价值,很多时候拆迁人指定的补偿标准就是评估单位作出评估结果的唯一依据。一些地方制定补偿标准时,过多考虑了地方利益或用地单位的利益,忽视被征地农民的利益,一味强调无偿收回宅基地使用权。甚至将补偿费尽量压低。从发展的角度来看,宅基地被征农民与那些宅基地未被征用的农民比较,就显得很不公平。农村集体土地征用补偿费管理混乱,乡扣村留现象严重,最后真正分到农民手中的补偿费已经不多。
(四)农村宅基地所有权、使用权受益情况存在虚化现象
我国农村集体土地所有权、使用权受益主体是农村集体经济组织的每一个成员。他们都平等地拥有一份土地权利。在撤迁中使有些农民失去宅基地使用权而丧失宅基地,失去拥有土地的权利。村里有条件重新划拨宅基地而不给丧失宅基地的农民划分。哄骗农民说让其住小区。但小区还不知道建在哪里。但是现实中,宅基地流转现象较普遍。非集体成员占用宅基地较多。甚至一户多个宅基地的现象大有人在。真正集体成员无宅基地。例如《土地管理法》规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地”,并且“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”,可见宅基地的流转是不合法的;但从现实中看,有些农民一户有几处宅基地。只要有钱就能买到宅基地。这种情况已是司空见惯的事情。村委会为了自身利益而忽视了部分农民的利益。对拆迁的农户来说是一种较大的伤害。
(五)征地拆迁安置中违约现象严重
农民宅基地使用权出让以后主要是补偿和拆迁后的住房安置问题。补偿安置协议签订后,农民拆除了房屋腾出了宅基地。而拆迁人不能依照协议按期给付拆迁补偿费、过渡安置费。农民自己搭棚居住。拆迁人提供的安置房面积大于拆迁面积的还要补差价。补差价价格高于拆迁补偿价格。农民交不了差价迟迟得不到安置。还有安置房的地点、质量不符合合同约定,拆迁人的违约行为严重损害了被拆迁农民的利益。从而导致农民大量上访、诉讼。
三、完善拆迁中农村宅基地使用权保护的思考
由于我国土地使用权制度改革尚需一个过程,不可能在短时间内一蹴而就。,拆迁中引发许多社会问题的主要原因之一“是农村宅基地使用权”民事权益的保护问题。所以有必要尽快修订《土地管理法》及其相关法律规范。用发展的眼光、发展的思路、发展的办法解决前进中的问题。具体来说包括以下方面:
(一)界定国家征用土地权的范围
土地征用涉及国家、集体和农民个人三方的利益,所以必须严格界定公共利益的范围,这是规范土地征用制度的前提条件,也可遏制非法“圈地”行为的发生。保护集体利益,避免大规模的拆迁给农民带来的破坏。防止交易双方倒买倒卖土地,促使新的土地使用人通过支付较高的土地使用费而珍惜土地使用权,有效利用土地。
(二)允许农村宅基地使用权提前收回给予合理补偿
国家规定宅基地使用权期限。对提前收回宅基地使用权给予合理补偿。补偿标准应根据市场流转价格来规定。或与宅基地使用权人协商决定。协商不成的。由房地产价格评估机构按国家规定的技术标准和评估程序,以基准地价为基础,参照当地市场价格进行。
(三)保护拆迁中农民房屋所有权及其合法权益
1.被撤迁房屋统一测算口径。测算标准有人为因素。应打破人为因数的影响,由市政府派具有测量资格的人员进行测量,测量人员有徇私舞弊的应严加惩办。
2.实行市价补偿标准。补偿标准由当地政府统一定价。定价不得低于市场价格,遵从市场经济规律办事。以公平、合理地弥补拆迁农民,维持拆迁农民生活的稳定,公开公示价格补偿标准。
3.征求被拆迁见人意。补偿方式应征求被拆迁人意见。法律规定农村集体经济组织或者村民委员会作为拆迁人拆迁宅基地上房屋,有条件的地区,可以按照土地管理法律、法规和规章的规定,另行审批宅基地由被拆迁人自建房屋,并对被拆除的房屋按照重置成新价给予补偿。房屋所有权与土地使用权是不能分离的。拆迁房屋自然构成土地使用权灭失,故撤迁过程中仅对被拆迁房屋进行补偿是明显不合理的。应征求被拆迁人意见,满足被拆迁人合理要求。
4.解决拆迁后农民的安置问题。拆迁后订立补偿安置协议。就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿安置协议。拆迁人应对被拆迁人支付搬家补助费,设备迁移费,过渡期内临时安置补助费。迁拆人不得延长过渡期限。由有关机关监督实行。
5.尽快修改完善拆迁方面的法律。对于在拆迁中农民宅基地的保护方面,要完善立法,保护农民对宅基地的使用权。限制政府强拆。同时完善司法对此类纠纷救助功能,加强管理以对农民合法权益的保护。
终上所述,笔者认为我国今后立法核心应当是完善农民的宅基地使用权,以挖掘其作为用益物权的收益和处分权能,充分发挥财产权利的交换价值,从而真正地维护农民的切实利益。
参考文献:
[1]赵树枫.试论农村宅基地制度改革.农村工作通讯.2006(10).
[2]沐兰琼.农村宅基地使用权之法律研究.广西政法管理干部学院学报.2006(1).
[3]郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议.法学论坛.2007(1).
关键词拆迁 宅基地 补偿安置 司法保护
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)06-145-02
一、关于宅基地和农村宅基地使用权的认识
农民的宅基地是农民的生存之本,立足之地,农民对之非常关心。首先,它们都属于集体土地;其次,它使用权获取是无偿的,尽管农民对自己的宅基地要缴纳宅基地使用费,但此费用比起国有土地使用权的获取代价要低得多,可以看成是无偿获取;第三,使用权的主体具有特定性,集体土地使用权的主体主要是农村的集体组织和农业集体经济组织的内部成员,但如果是使用权发生流转就要另当别论了;第四,宅基地使用权的行使均受到较多的限制,这也是我国保护土地资源所必需的。例如,我国的《土地管理法》规定:农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
二、征地拆迁中对农村宅基地所有权、使用权的法律保护不足
(一)征地拆迁中违法现象损害农村宅基地所有权和使用权
现实中许多农村集体土地征用都打着“公共利益”的牌子。某些政府和开发商与村委会谈妥条件,由村委会作说服农民的工作。很多宅基地被村委会无偿收回后又以所有者的身份低价卖给建设单位用于娱乐场所、房地产开发等商业性开发,从而直接侵害了农民宅基地的使用权;忽视对被征用土地及被拆迁农民权益的保护。村委会不经过土地所有者村民代表大会及农民同意。就以土地所有者的身份办理征地手续,并任意支配征地费。导致被拆迁农民的生活一度处于困境,使大量被拆迁农民因未被妥善安置所引发的大量信访、上访。从而暴露出了这种违法行为以及不规范行为的危害性。这与“保民生”以及惠“三农”建和谐社会不符。
另外,因农村集体土地被征用而引起的房屋拆迁中,补偿安置不合理。在土地征用后的拆迁补偿安置法律关系中,其法律关系主体是拆迁人与被拆迁户的农民。而现实中给予补偿安置的是村委会。农民根本不知道拆迁主体是谁。如:我国《城市房屋拆迁管理条例》也规定:政府不能成为拆迁人。但是在拆迁中,因拆迁进程直接影响规划的实施进程,有的政府部门介入要求村委会作说服工作。开出很多不兑现的优惠条件诱使不懂法律的农民签订合同。无偿收回宅基地使用权。甚至存在强迫被拆迁户签订拆迁补偿协议的现象、违反法律规定强制拆除房屋的现象时有发生。补偿安置方面村委会说补偿安置是多少就是多少,甚至存在同一标准不同补偿。
(二)法律的漏洞使侵害农民宅基地使用权行为有机可乘
法律缺陷主要表现在:农村宅基地管理无论是在立法还是在政策制定方面一直处于政府主导的地位,实际上是完全由政府决定的,是否真正体现了农民的意志和利益恐怕一言难尽。《物权法》第152条规定,“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。由此可知,宅基地使用权应当包括占有、使用这两项最明确权能。但是“宅基地使用权”中是否包含收益的权能,则难以从该条文得以体现。这也是导致农民宅基地使用权得不到有效保护的根本原因。而另一方面村委会以较低的价格转让土地所有权。使大量圈用集体土地的行为有了愈演愈烈之势。集体土地转让过程中。村委会有不少收入。由于集体经济组织法律的缺位,村级集体经济管理混乱。集体经济流失严重。全村村民集体所有“有其名而无其实,实际变成村干部个人所有,是村官腐败之源。
(三)拆迁补偿标准偏低
拆迁补偿标准偏低是侵害农民宅基地使用权并导致不满的普遍原因。各地都有补偿安置办法出台。但定在实践操作中往往补偿标准会低于市场标准,对于被拆迁房屋区位价值、用途价值一般不会补偿。特别是拆迁评估往往不会正确的评估被拆迁房屋的价值,很多时候拆迁人指定的补偿标准就是评估单位作出评估结果的唯一依据。一些地方制定补偿标准时,过多考虑了地方利益或用地单位的利益,忽视被征地农民的利益,一味强调无偿收回宅基地使用权。甚至将补偿费尽量压低。从发展的角度来看,宅基地被征农民与那些宅基地未被征用的农民比较,就显得很不公平。农村集体土地征用补偿费管理混乱,乡扣村留现象严重,最后真正分到农民手中的补偿费已经不多。
(四)农村宅基地所有权、使用权受益情况存在虚化现象
我国农村集体土地所有权、使用权受益主体是农村集体经济组织的每一个成员。他们都平等地拥有一份土地权利。在撤迁中使有些农民失去宅基地使用权而丧失宅基地,失去拥有土地的权利。村里有条件重新划拨宅基地而不给丧失宅基地的农民划分。哄骗农民说让其住小区。但小区还不知道建在哪里。但是现实中,宅基地流转现象较普遍。非集体成员占用宅基地较多。甚至一户多个宅基地的现象大有人在。真正集体成员无宅基地。例如《土地管理法》规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地”,并且“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”,可见宅基地的流转是不合法的;但从现实中看,有些农民一户有几处宅基地。只要有钱就能买到宅基地。这种情况已是司空见惯的事情。村委会为了自身利益而忽视了部分农民的利益。对拆迁的农户来说是一种较大的伤害。
(五)征地拆迁安置中违约现象严重
农民宅基地使用权出让以后主要是补偿和拆迁后的住房安置问题。补偿安置协议签订后,农民拆除了房屋腾出了宅基地。而拆迁人不能依照协议按期给付拆迁补偿费、过渡安置费。农民自己搭棚居住。拆迁人提供的安置房面积大于拆迁面积的还要补差价。补差价价格高于拆迁补偿价格。农民交不了差价迟迟得不到安置。还有安置房的地点、质量不符合合同约定,拆迁人的违约行为严重损害了被拆迁农民的利益。从而导致农民大量上访、诉讼。
三、完善拆迁中农村宅基地使用权保护的思考
由于我国土地使用权制度改革尚需一个过程,不可能在短时间内一蹴而就。,拆迁中引发许多社会问题的主要原因之一“是农村宅基地使用权”民事权益的保护问题。所以有必要尽快修订《土地管理法》及其相关法律规范。用发展的眼光、发展的思路、发展的办法解决前进中的问题。具体来说包括以下方面:
(一)界定国家征用土地权的范围
土地征用涉及国家、集体和农民个人三方的利益,所以必须严格界定公共利益的范围,这是规范土地征用制度的前提条件,也可遏制非法“圈地”行为的发生。保护集体利益,避免大规模的拆迁给农民带来的破坏。防止交易双方倒买倒卖土地,促使新的土地使用人通过支付较高的土地使用费而珍惜土地使用权,有效利用土地。
(二)允许农村宅基地使用权提前收回给予合理补偿
国家规定宅基地使用权期限。对提前收回宅基地使用权给予合理补偿。补偿标准应根据市场流转价格来规定。或与宅基地使用权人协商决定。协商不成的。由房地产价格评估机构按国家规定的技术标准和评估程序,以基准地价为基础,参照当地市场价格进行。
(三)保护拆迁中农民房屋所有权及其合法权益
1.被撤迁房屋统一测算口径。测算标准有人为因素。应打破人为因数的影响,由市政府派具有测量资格的人员进行测量,测量人员有徇私舞弊的应严加惩办。
2.实行市价补偿标准。补偿标准由当地政府统一定价。定价不得低于市场价格,遵从市场经济规律办事。以公平、合理地弥补拆迁农民,维持拆迁农民生活的稳定,公开公示价格补偿标准。
3.征求被拆迁见人意。补偿方式应征求被拆迁人意见。法律规定农村集体经济组织或者村民委员会作为拆迁人拆迁宅基地上房屋,有条件的地区,可以按照土地管理法律、法规和规章的规定,另行审批宅基地由被拆迁人自建房屋,并对被拆除的房屋按照重置成新价给予补偿。房屋所有权与土地使用权是不能分离的。拆迁房屋自然构成土地使用权灭失,故撤迁过程中仅对被拆迁房屋进行补偿是明显不合理的。应征求被拆迁人意见,满足被拆迁人合理要求。
4.解决拆迁后农民的安置问题。拆迁后订立补偿安置协议。就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿安置协议。拆迁人应对被拆迁人支付搬家补助费,设备迁移费,过渡期内临时安置补助费。迁拆人不得延长过渡期限。由有关机关监督实行。
5.尽快修改完善拆迁方面的法律。对于在拆迁中农民宅基地的保护方面,要完善立法,保护农民对宅基地的使用权。限制政府强拆。同时完善司法对此类纠纷救助功能,加强管理以对农民合法权益的保护。
终上所述,笔者认为我国今后立法核心应当是完善农民的宅基地使用权,以挖掘其作为用益物权的收益和处分权能,充分发挥财产权利的交换价值,从而真正地维护农民的切实利益。
参考文献:
[1]赵树枫.试论农村宅基地制度改革.农村工作通讯.2006(10).
[2]沐兰琼.农村宅基地使用权之法律研究.广西政法管理干部学院学报.2006(1).
[3]郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议.法学论坛.2007(1).