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城市管理是指城市政府和其他有关机构,为达到城市资源的最优配置,促进城市的可持续发展,不断提高城市居民的生活质量和水平,实现提高城市综合效益的最终目的,而对城市各项事务进行的导引、规范、治理、经营和服务等活动。随着城市的发展,城市管理的重要性愈来愈突出。在许多城市,政府引入了经营城市的概念,使得城市的规模不断扩大,管理的事务不断增加,管理的内容不断丰富,但管理的效率与经济性则很少有人关注。本文从经济学的角度阐述现代城市管理的效率与经济性的关系。
一、概念的提出
现代城市管理的效率是指城市政府对城市资源的有效配置产生的效益与为配置城市资源所付出的合理成本的百分比值。而城市管理的经济性是指城市政府管理城市达到城市资源的最优配置付出的优化成本。
二、城市管理的现状
1. 管理体制方面
由于我国的城市管理体制是在由计划经济向市场经济过渡的历史环境下、随着城市的发展自下而上产生的,因此,管理体制至今仍在探索中前行,具体表现为:管理体制不一,五花百门。有的城市是建委的一个下属或分支机构,名称有城建监察大队、市容管理局、建委城市管理分局等;有的是地方政府的一个独立机构,名称有城市管理局、城市管理办公室、城市管理行政执法局、城市综合管理局等;有的为了执法的方便,挂靠在公安局的,比如公安城管大队等;有的归口工商系统,主要有工商市容大队等。在管理方式上,大多以属地管理为主,条线管理为辅。
2. 管理权限和责任方面
管理权限和责任结合交叉。一是权责一致。如工商方面的无证设摊、店外出摊、异地出摊,交警方面的乱停车、交通管理工作,建设部门的违章占道等以委托的形式委托城管部门管理。二是设区的市,权在市条线上,责任由市条、区共同承担。如创建卫生城市、生态城市、文明城市、城中村改造、撤村建居、建设项目前期管理等工作。三是权利和责任相分离。如街道是辖区环境卫生的责任单位,但街道无任何有关审批执法权;又如信访工作,有不少群众投诉的问题管理权限在市有关部门,但责任由区承担,且多数属信访难点、热点问题。
3. 管理经费保障方面
现行城市管理经费保障一般采用分供制,比如设区的市,经费分以下几块:一是市财政专项经费,即环卫、市政、绿化等部分城市基础设施维护费;二是区财政专项经费,如辖区内街道、小区公共设施维护费;三是市政府各项创建活动“以奖代拨”经费;四是市政府“费随事转” 专项经费;五是街道收取的部分规费,如“门前三包”清扫费;六是街镇投入经费;七是社会资金,该项经费主要是个别产权单位自行维护公建设施(如沿街建筑立面)费用,企业获取冠名权后付出的公建养护费。
4. 长效管理运行机制方面
城市长效管理运行机制主要落实在监督考核上。一是日常督办形式,市、区文明办,爱卫办,城管办等对城市各项管理实施监督;二是人大、政协对实事工程,当前中心工作等重点项目实施监督;三是推行“数字城管”的城市对各职能部门和各区履行城市管理职能的情况进行的监督考核;四是新闻媒体及社会舆论对城市管理存在问题提出的批评和监督。
三、城市管理存在的问题所导致的管理不经济性
1. 管理体制不顺带来的不经济性
管理体制不顺所导致的管理成本是很大的。有的城市既有城管办,也有城市管理行政执法局,还有“数字城管”指挥中心、城建监察大队、城管应急指挥中心等等,这些机构职能相近,职责交叉。有利时,大家争着干;无利时,大家推着干。一套机构一班人马,都由财政供养,不光是社会管理资源的浪费相当惊人,更麻烦的是由于机构重叠,还会产生一些负效应。有的城市管理体制条块纵横交错,政出多门,各自为政,说起来齐抓共管,实际是相互扯皮推诿,削弱了管理权威,使城市整体功能难以得到发挥,事权、财权过于集中在“条条”,城管部门责大权小,难以起到协调作用。
2. 管理观念上的不适应带来的不经济性
由于“重建设轻管理”,“先建设后管理”,“重经济效益、轻社会效益”,“重视眼前利益、忽视长远利益”的观念还未真正扭转过来,城市管理还未摆脱传统管理的模式和框框,造成一些“安全文明小区”不安全、不文明,环境依然脏、乱、差的状况。管理观念上的不适应直接导致了城市管理资源配置的极大浪费,有的城市道路修了挖、挖了又修,老百姓戏称“拉链路”;有的城市户外广告遍地开花、管理无序、空间资源白白浪费。
3. 管理范围上的不清晰带来的不经济性
随着城市范围的不断扩大,一方面城管部门经常化、规范化管理不到位,人手少素质低,致使占道经营、乱倒垃圾、违章建筑、破坏路灯、损坏绿化等现象得不到彻底整治,严重损害了市容环境;另一方面,城市与城镇、乡村之间职责不清、界限不明,管理层次参差不齐,同一件事情有的多头管理,有的缺位管理,尤其在城乡结合部,这种现象更加突出。乱搭乱建等公共资源被无偿占有现象屡见不鲜。
4. 管理手段上的不到位带来的不经济性
城市管理涉及的事情面广量大,但管理城市缺乏有效的手段。一方面是因为城市管理至今还没有自己的法律作支撑,管理队伍、管理装备、管理水平还停留在杂牌军阶段,另一方面城市管理执法需要各职能部门的大力配合,需要公安、城建、工商等部门的大力支持、联合执法才能顺利开展。否则,行政执法缺乏必备的约束力和强制力,有法不能依,违法抗法现象时有发生。如私宰生猪、违章建筑、占道设摊、无牌无证门店的查处等。管理手段上的不到位使得城市管理成果经常出现反复,尤其是创建文明卫生城市活动,反复反弹比比皆是,造成了很大的不经济性。
四、提高城市管理的效率与经济性
要解决城市管理的效率与经济性,关键是要理顺城市管理的体制,健全法制依法行政,完善机制,提高效率。
1. 理顺体制
由于我国目前城市管理尚处在探索阶段,城市管理体制五花八门,因此,以法制为基础,理顺城市的管理体制,切实解决不同程度存在的部门职能交叉、条块分割、职责不清、协调不力的问题,形成统一、协调、高效的城市管理系统成为当务之急。可以考虑撤销目前各式各样的城市管理机构,由城市警察承担起管理城市的职责,从而消除因体制不顺、多头管理带来的政府资源的极大浪费和管理成本的不断膨胀。在公安局内部设立城市管理警察局,具体承担管理城市的职责。城市管理警察局内部可内设办公室、执法科(法规科)、数字城管信息指挥监督中心、市容中队、交通中队、城管行风建设督察室(文明办)等。使城市规划、建设、管理相分离,消除城市管理目前存在的既是裁判员、又是运动员的现象,具体管理体系见下图:
2. 健全法制
要不断健全城市管理法律法规,量体裁衣,制定一部合身合体的城市管理法律法规。城市管理法律法规要从实际出发,明确机构、职能、经费保障、执法依据、执法程序、司法救济等主要的方面。
3. 依法行政
城市管理警察局要切实承担起管理城市的职责,依法行政,进一步规范执法行为,严格遵循执法程序,细化量化行政处罚标准,最大限度地减少行政执法自由裁量权,坚持做到有法必依、执法必严、违法必究。避免执法过程中“小过重罚”、“大过轻罚”和随意处罚现象;实行案件审理领导小组会议制度,定期对执法案件进行研究讨论,集体审议,确保案件办理事实清楚、证据确凿、程序合法、手续完备、处罚适当,把每一个案件都办成经得起历史检验的铁案,切实体现出执法办案的公正文明。
4. 完善机制
要不断完善城市管理机制,利用现代信息技术手段管理城市。数字城管指挥中心要充分发挥信息指挥监督作用,将信息巡查覆盖到城市的大街小巷,将各城管职能部门纳入数字城管的管理网络,便于统一指挥和协调。要完善城市管理考核机制,日常考核与月度、季度、年度考核相结合,使城管问题第一时间发现、第一时间处置、第一时间解决。
5. 提高效率
要精兵简政、统筹兼顾、提高效率。在理顺城市管理体制的前提下,城市管理警察局要全面推行“网格化”城管执法责任制,建立数字化的量化考核体系,对管理、执法、工作绩效实施量化考核,形成快速反应机制,不断提高城市管理的效率和经济性。
(作者单位:嘉兴市建委规划局)
一、概念的提出
现代城市管理的效率是指城市政府对城市资源的有效配置产生的效益与为配置城市资源所付出的合理成本的百分比值。而城市管理的经济性是指城市政府管理城市达到城市资源的最优配置付出的优化成本。
二、城市管理的现状
1. 管理体制方面
由于我国的城市管理体制是在由计划经济向市场经济过渡的历史环境下、随着城市的发展自下而上产生的,因此,管理体制至今仍在探索中前行,具体表现为:管理体制不一,五花百门。有的城市是建委的一个下属或分支机构,名称有城建监察大队、市容管理局、建委城市管理分局等;有的是地方政府的一个独立机构,名称有城市管理局、城市管理办公室、城市管理行政执法局、城市综合管理局等;有的为了执法的方便,挂靠在公安局的,比如公安城管大队等;有的归口工商系统,主要有工商市容大队等。在管理方式上,大多以属地管理为主,条线管理为辅。
2. 管理权限和责任方面
管理权限和责任结合交叉。一是权责一致。如工商方面的无证设摊、店外出摊、异地出摊,交警方面的乱停车、交通管理工作,建设部门的违章占道等以委托的形式委托城管部门管理。二是设区的市,权在市条线上,责任由市条、区共同承担。如创建卫生城市、生态城市、文明城市、城中村改造、撤村建居、建设项目前期管理等工作。三是权利和责任相分离。如街道是辖区环境卫生的责任单位,但街道无任何有关审批执法权;又如信访工作,有不少群众投诉的问题管理权限在市有关部门,但责任由区承担,且多数属信访难点、热点问题。
3. 管理经费保障方面
现行城市管理经费保障一般采用分供制,比如设区的市,经费分以下几块:一是市财政专项经费,即环卫、市政、绿化等部分城市基础设施维护费;二是区财政专项经费,如辖区内街道、小区公共设施维护费;三是市政府各项创建活动“以奖代拨”经费;四是市政府“费随事转” 专项经费;五是街道收取的部分规费,如“门前三包”清扫费;六是街镇投入经费;七是社会资金,该项经费主要是个别产权单位自行维护公建设施(如沿街建筑立面)费用,企业获取冠名权后付出的公建养护费。
4. 长效管理运行机制方面
城市长效管理运行机制主要落实在监督考核上。一是日常督办形式,市、区文明办,爱卫办,城管办等对城市各项管理实施监督;二是人大、政协对实事工程,当前中心工作等重点项目实施监督;三是推行“数字城管”的城市对各职能部门和各区履行城市管理职能的情况进行的监督考核;四是新闻媒体及社会舆论对城市管理存在问题提出的批评和监督。
三、城市管理存在的问题所导致的管理不经济性
1. 管理体制不顺带来的不经济性
管理体制不顺所导致的管理成本是很大的。有的城市既有城管办,也有城市管理行政执法局,还有“数字城管”指挥中心、城建监察大队、城管应急指挥中心等等,这些机构职能相近,职责交叉。有利时,大家争着干;无利时,大家推着干。一套机构一班人马,都由财政供养,不光是社会管理资源的浪费相当惊人,更麻烦的是由于机构重叠,还会产生一些负效应。有的城市管理体制条块纵横交错,政出多门,各自为政,说起来齐抓共管,实际是相互扯皮推诿,削弱了管理权威,使城市整体功能难以得到发挥,事权、财权过于集中在“条条”,城管部门责大权小,难以起到协调作用。
2. 管理观念上的不适应带来的不经济性
由于“重建设轻管理”,“先建设后管理”,“重经济效益、轻社会效益”,“重视眼前利益、忽视长远利益”的观念还未真正扭转过来,城市管理还未摆脱传统管理的模式和框框,造成一些“安全文明小区”不安全、不文明,环境依然脏、乱、差的状况。管理观念上的不适应直接导致了城市管理资源配置的极大浪费,有的城市道路修了挖、挖了又修,老百姓戏称“拉链路”;有的城市户外广告遍地开花、管理无序、空间资源白白浪费。
3. 管理范围上的不清晰带来的不经济性
随着城市范围的不断扩大,一方面城管部门经常化、规范化管理不到位,人手少素质低,致使占道经营、乱倒垃圾、违章建筑、破坏路灯、损坏绿化等现象得不到彻底整治,严重损害了市容环境;另一方面,城市与城镇、乡村之间职责不清、界限不明,管理层次参差不齐,同一件事情有的多头管理,有的缺位管理,尤其在城乡结合部,这种现象更加突出。乱搭乱建等公共资源被无偿占有现象屡见不鲜。
4. 管理手段上的不到位带来的不经济性
城市管理涉及的事情面广量大,但管理城市缺乏有效的手段。一方面是因为城市管理至今还没有自己的法律作支撑,管理队伍、管理装备、管理水平还停留在杂牌军阶段,另一方面城市管理执法需要各职能部门的大力配合,需要公安、城建、工商等部门的大力支持、联合执法才能顺利开展。否则,行政执法缺乏必备的约束力和强制力,有法不能依,违法抗法现象时有发生。如私宰生猪、违章建筑、占道设摊、无牌无证门店的查处等。管理手段上的不到位使得城市管理成果经常出现反复,尤其是创建文明卫生城市活动,反复反弹比比皆是,造成了很大的不经济性。
四、提高城市管理的效率与经济性
要解决城市管理的效率与经济性,关键是要理顺城市管理的体制,健全法制依法行政,完善机制,提高效率。
1. 理顺体制
由于我国目前城市管理尚处在探索阶段,城市管理体制五花八门,因此,以法制为基础,理顺城市的管理体制,切实解决不同程度存在的部门职能交叉、条块分割、职责不清、协调不力的问题,形成统一、协调、高效的城市管理系统成为当务之急。可以考虑撤销目前各式各样的城市管理机构,由城市警察承担起管理城市的职责,从而消除因体制不顺、多头管理带来的政府资源的极大浪费和管理成本的不断膨胀。在公安局内部设立城市管理警察局,具体承担管理城市的职责。城市管理警察局内部可内设办公室、执法科(法规科)、数字城管信息指挥监督中心、市容中队、交通中队、城管行风建设督察室(文明办)等。使城市规划、建设、管理相分离,消除城市管理目前存在的既是裁判员、又是运动员的现象,具体管理体系见下图:
2. 健全法制
要不断健全城市管理法律法规,量体裁衣,制定一部合身合体的城市管理法律法规。城市管理法律法规要从实际出发,明确机构、职能、经费保障、执法依据、执法程序、司法救济等主要的方面。
3. 依法行政
城市管理警察局要切实承担起管理城市的职责,依法行政,进一步规范执法行为,严格遵循执法程序,细化量化行政处罚标准,最大限度地减少行政执法自由裁量权,坚持做到有法必依、执法必严、违法必究。避免执法过程中“小过重罚”、“大过轻罚”和随意处罚现象;实行案件审理领导小组会议制度,定期对执法案件进行研究讨论,集体审议,确保案件办理事实清楚、证据确凿、程序合法、手续完备、处罚适当,把每一个案件都办成经得起历史检验的铁案,切实体现出执法办案的公正文明。
4. 完善机制
要不断完善城市管理机制,利用现代信息技术手段管理城市。数字城管指挥中心要充分发挥信息指挥监督作用,将信息巡查覆盖到城市的大街小巷,将各城管职能部门纳入数字城管的管理网络,便于统一指挥和协调。要完善城市管理考核机制,日常考核与月度、季度、年度考核相结合,使城管问题第一时间发现、第一时间处置、第一时间解决。
5. 提高效率
要精兵简政、统筹兼顾、提高效率。在理顺城市管理体制的前提下,城市管理警察局要全面推行“网格化”城管执法责任制,建立数字化的量化考核体系,对管理、执法、工作绩效实施量化考核,形成快速反应机制,不断提高城市管理的效率和经济性。
(作者单位:嘉兴市建委规划局)