论文部分内容阅读
政府投资和以政府投资为主的大项目建设领域，一直是腐败问题的多发、高发地带，不仅严重影响建设资金的使用效益，而且因腐败导致的劣质工程还会带来严重的环境及社会问题，甚至危及公共安全。近年来，各地区各部门采取有效措施认真治理工程建设领域中存在的问题，笔者认为，机制优于强制，腐败问题治理的关键是建立科学有效的防范机制。
一、政府投资建设项目的内涵与环节
所谓的政府投资建设项目，是指经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金全部或部分投资的基本建设项目和技术改造项目，又被称为国家建设项目。一般包括项目策划立项、工程预算、勘察设计、征地拆迁、施工企业招标、施工过程管理、工程监理、竣工验收、工程决算等环节。由于建设资金来源于财政，而且涉及的环节较多，因此政府投资建设项目从“做胎”时候起，就成了腐败分子窥觑的“蛋糕”或“唐僧肉”。
二、政府投资建设项目各环节易发腐败的表征现象及原因
（一）腐败现象的体现
1.策划立项环节。主要表现为缺乏民主决策程序和效益意识，造成乱立项、重复建设或资源的损失浪费。其表征现象背后隐藏的是有些决策者在项目立项环节不经过可行性研究，拍脑门“上项目”并妄图在建设过程中渔利。民间流行的一句话“新官一到、维修改造”，虽然不能代表整体，但也形象地道出了有些腐败分子将投资项目当成敛财途径的现实。
2.工程预算环节。主要表现为超标准、超规模、超范围编制预算，为项目建设单位套取政府投资提供便利。其表征现象背后隐藏的是预算部门或人员在接受申请单位的贿赂以后，互相串通，使建设单位虚假预算资料得以核准，从而骗取政府投资资金。
3.勘察设计环节。主要表现为施工企业给予建设单位和勘察、设计单位相关人员一定好处，提前拉关系，利诱其通过干预投资规模、建设标准、补偿金额来加大工程量或工程造价，帮助施工企业获取非法利益。
4.征地拆迁环节。主要表现为征地拆迁部门通过虚报土地面积、补偿等级、征地对象或虚构补偿项目等手段向政府多报补偿款侵吞或私分；建设单位与拆迁公司勾结，将拆迁工作高价委托给拆迁公司，加大拆迁成本，从中收取回扣；工作人员利用职务之便收取被征地人贿赂，为其非法获取补偿款提供便利。
5.施工企业招标环节。主要表现为建设单位肢解工程，规避招投标；附属工程不进行招投标；施工企业通过事先向参与项目标底设计和成本测算人员行贿，非法获取标底；围标、串标；与招标人、招标代理机构事先串通，通过清标程序为事先串通好的投标方排除竞争对手；通过拉拢评标专家，误导招标结果；拉拢、利诱个别领导干部非法插手干预招投标，或帮助自己中标。
6.施工管理环节。主要表现为通过变更设计增加额外工程量、在隐蔽工程中偷工减料等手段直接或变相提高工程造价；非法转包或分包，使一些资质不达标的企业、工队进场施工。其表征现象背后隐藏的是建设方现场代表与施工企业、监理人员相互勾结，虚报冒领、收取回扣。
7.工程监理环节。主要表现为建设单位不依法委托监理，由现场监管人员替代监理；或者虽然委托了工程监理，但监理单位无监理资质或资质不达标，只收费不监理或不认真监理，造成监理形同虚设；施工单位通过向工程建设单位、监理单位、质量检测机构相关人员行贿，使之放松监管责任，为其偷工减料、粗制滥造提供可乘之机。
8.竣工验收环节。主要表现为一些工程建设项目竣工后，不及时组织质量评审，在未按规定程序进行质量检测、呈报验收的情况下，将工程违规投入使用，有的甚至在使用很长一段时间后才呈报验收。其表征现象背后隐藏的是在“政绩工程”思想怂恿下，一些项目主管领导急于出“成绩”而忽略建设程序；另一方面工程建设中的腐败分子与施工单位受利益驱使相互勾结，借用领导急于交工“出成绩”的心理，启图避开验收或草率验收，从而使不合格工程或劣质工程蒙蔽过关。
9.工程决算环节。主要表现为在未对建设项目进行决算审查或对建设资金进行审计的情况下，违规办理工程决算。其表征现象背后隐藏的是项目管理人员建设项目管理水平低下，甚至不懂建设程序而管理工程，根本没有工程竣工需决算和审计的意识，不愿或不敢接受决算和审计程序，目的是掩盖资金管理中存在的问题。
（二）腐败问题产生的原因
1.主观意识方面。一些主管或分管工程建设领导干部理想信念缺失，经受不住“糖衣炮弹”的侵蚀，登上工程承包商的“贼船”，时时受制于人，最后走上腐败道路；一些领导干部受利益诱惑，心理失衡、贪欲膨胀、心存侥幸，利用手中的权力与承包商相互勾结，为承包商谋利益，并从中收取回扣或渔利。
2.法规制度方面。虽然国家已经制定了一些工程建设领域相关管理规定，但是制度间衔接不紧密、不系统，原则规定多、具体细则少；有的是以行业性的制度或部门规章代替法律法规，部门规定多、适用规范少。使得一些行业主管部门既是项目建设的监督者，又是组织者，这种既当“裁判员”又当“运动员”的管理模式，使监督流于形式；有些建设单位利用法规之外的部门规定予以变通，貌似补充相关法规，实则为行业内的“潜规则”制造方便，为一些权钱交易提供了保护伞。
3.权力制约方面。决策环节权力过于集中、监管环节权力过于分散、违规成本较低，是导致工程建设领域产生腐败的温床。工程建设每个环节的决策权大都集中在个别“一把手”的手里，较多的人为因素和较大的自由裁量权使监督手段显得苍白无力，存在着上级监督太远、同级监督太浅、下级监督太软、法律监督太晚的问题；另外，违规成本较低，而反腐成本较大，极易导致少数领导干部权力失控，行为失范。
4.行政监管方面。行政监管意识不强，目前关于政府投资项目建设的监管，除了委托专业监理以外，国土、建设、规划、环保、安监等政府相关职能部门都应当依法履行相应的监管职责。然而在实践中，各地对政府投资项目工程的监管除了客观上的因素外，在主观上还存在责任心不强、推诿扯皮的问题，有利可图大家争着插手，“油水”不大则相互推诿，导致“龙多不治水”，给腐败滋生留下了条件和空间。 5.市场环境方面。领导干部利用职权插手干预工程建设，索贿受贿；为了所谓的“政绩”违背科学决策乱上“形象工程”；审批部门为了部门利益违规审批、擅自改变土地用途、提高建筑容积率；招标人、投标人和招标代理机构相互勾结，通过钱权交易、商业贿赂违规操作，规避招标、虚假招标、围标串标、转包分包，诱发腐败的环境依然存在。
三、政府投资项目应建立的防腐机制探究
有效预防政府投资项目工程腐败问题的发生，除了加强思想教育，增强自律意识之外，关键还是要靠改革现行管理体制、健全有效监管机制、完善相关法规、运用现代技术和信息手段、严厉惩戒腐败行为等措施，建立起全过程的监管和腐败风险的预警防控机制。
（一）创新建设管理方式。国家应规范统一的建设程序，避免制度弹性，不给腐败分子制度上的可乘之机；实行“投资、建设、使用”职能分离的思路，尽量尝试代建制和BT运行方式，分清利益链；设置相互独立、又相互制约的机构，分别承担管理职责。如“决策立项”由用方承担，避免为利益或政绩乱上项目；“工程建设”由代建方承担，通过合同、法律、经济约束来控制项目质量；“投资控制”由政府成立投资控制评审小组负责，强化责任追究和权力制约。
（二）完善监督管理体制。在立项审批和决算验收环节，成立政府投资建设项目“政府集中评审中心”，将原分散于发改、财政、建设、规划、土地等部门的监管职责进行整合；在建设环节建立诚信评价奖惩机制，实行警告、淘汰、限其准入或处理、处罚。这样既精减了审批程序，提高了运行效率，又在一定程度上改变了政府官员决策、审批、经营、监管和评估“一肩挑”或“一言堂”的状况，弱化官员的自由裁量权，减少权钱交易和投资失误的机会。
（三）优化监管方式，突出重点环节的防范。针对政府投资项目工程腐败问题的易发环节和主要问题，通过职务犯罪预防、行政监察介入以及跟踪审计等监管方式，将犯罪预防、行政监察落实到人，跟踪审计落实到具体环节，从而有效防范各环节权力的滥用。
（四）完善相关建设管理法规，运用现代技术和信息管理手段。国家应统一制定一套与建设环节相适应的法规制度和操作规范，取缔或减少行业性规定，不给腐败滋生和行业“潜规则”留有可乘之机。建立政府投资项目管理信息平台、招投标活动、网络电子监控系统、施工资质和建材供应资质网上查询、工程跟踪审计现场勘测专用仪器等技术手段，做到全程留痕、全程可控、即时监督纠正。
任何事物都不是孤立存在的，政府投资建设领域腐败问题治理和控制主体只有相互配合、长抓不懈，各种防范机制和措施才能相互补充、共同发挥作用，才能更好地解决自律不强、体制障碍、监管缺位、制度失效、手段落后、惩戒不力等弊端，预防腐败的长效机制才能真正建立起来。
（作者单位：黑龙江省鸡西市审计局）
一、政府投资建设项目的内涵与环节
所谓的政府投资建设项目，是指经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金全部或部分投资的基本建设项目和技术改造项目，又被称为国家建设项目。一般包括项目策划立项、工程预算、勘察设计、征地拆迁、施工企业招标、施工过程管理、工程监理、竣工验收、工程决算等环节。由于建设资金来源于财政，而且涉及的环节较多，因此政府投资建设项目从“做胎”时候起，就成了腐败分子窥觑的“蛋糕”或“唐僧肉”。
二、政府投资建设项目各环节易发腐败的表征现象及原因
（一）腐败现象的体现
1.策划立项环节。主要表现为缺乏民主决策程序和效益意识，造成乱立项、重复建设或资源的损失浪费。其表征现象背后隐藏的是有些决策者在项目立项环节不经过可行性研究，拍脑门“上项目”并妄图在建设过程中渔利。民间流行的一句话“新官一到、维修改造”，虽然不能代表整体，但也形象地道出了有些腐败分子将投资项目当成敛财途径的现实。
2.工程预算环节。主要表现为超标准、超规模、超范围编制预算，为项目建设单位套取政府投资提供便利。其表征现象背后隐藏的是预算部门或人员在接受申请单位的贿赂以后，互相串通，使建设单位虚假预算资料得以核准，从而骗取政府投资资金。
3.勘察设计环节。主要表现为施工企业给予建设单位和勘察、设计单位相关人员一定好处，提前拉关系，利诱其通过干预投资规模、建设标准、补偿金额来加大工程量或工程造价，帮助施工企业获取非法利益。
4.征地拆迁环节。主要表现为征地拆迁部门通过虚报土地面积、补偿等级、征地对象或虚构补偿项目等手段向政府多报补偿款侵吞或私分；建设单位与拆迁公司勾结，将拆迁工作高价委托给拆迁公司，加大拆迁成本，从中收取回扣；工作人员利用职务之便收取被征地人贿赂，为其非法获取补偿款提供便利。
5.施工企业招标环节。主要表现为建设单位肢解工程，规避招投标；附属工程不进行招投标；施工企业通过事先向参与项目标底设计和成本测算人员行贿，非法获取标底；围标、串标；与招标人、招标代理机构事先串通，通过清标程序为事先串通好的投标方排除竞争对手；通过拉拢评标专家，误导招标结果；拉拢、利诱个别领导干部非法插手干预招投标，或帮助自己中标。
6.施工管理环节。主要表现为通过变更设计增加额外工程量、在隐蔽工程中偷工减料等手段直接或变相提高工程造价；非法转包或分包，使一些资质不达标的企业、工队进场施工。其表征现象背后隐藏的是建设方现场代表与施工企业、监理人员相互勾结，虚报冒领、收取回扣。
7.工程监理环节。主要表现为建设单位不依法委托监理，由现场监管人员替代监理；或者虽然委托了工程监理，但监理单位无监理资质或资质不达标，只收费不监理或不认真监理，造成监理形同虚设；施工单位通过向工程建设单位、监理单位、质量检测机构相关人员行贿，使之放松监管责任，为其偷工减料、粗制滥造提供可乘之机。
8.竣工验收环节。主要表现为一些工程建设项目竣工后，不及时组织质量评审，在未按规定程序进行质量检测、呈报验收的情况下，将工程违规投入使用，有的甚至在使用很长一段时间后才呈报验收。其表征现象背后隐藏的是在“政绩工程”思想怂恿下，一些项目主管领导急于出“成绩”而忽略建设程序；另一方面工程建设中的腐败分子与施工单位受利益驱使相互勾结，借用领导急于交工“出成绩”的心理，启图避开验收或草率验收，从而使不合格工程或劣质工程蒙蔽过关。
9.工程决算环节。主要表现为在未对建设项目进行决算审查或对建设资金进行审计的情况下，违规办理工程决算。其表征现象背后隐藏的是项目管理人员建设项目管理水平低下，甚至不懂建设程序而管理工程，根本没有工程竣工需决算和审计的意识，不愿或不敢接受决算和审计程序，目的是掩盖资金管理中存在的问题。
（二）腐败问题产生的原因
1.主观意识方面。一些主管或分管工程建设领导干部理想信念缺失，经受不住“糖衣炮弹”的侵蚀，登上工程承包商的“贼船”，时时受制于人，最后走上腐败道路；一些领导干部受利益诱惑，心理失衡、贪欲膨胀、心存侥幸，利用手中的权力与承包商相互勾结，为承包商谋利益，并从中收取回扣或渔利。
2.法规制度方面。虽然国家已经制定了一些工程建设领域相关管理规定，但是制度间衔接不紧密、不系统，原则规定多、具体细则少；有的是以行业性的制度或部门规章代替法律法规，部门规定多、适用规范少。使得一些行业主管部门既是项目建设的监督者，又是组织者，这种既当“裁判员”又当“运动员”的管理模式，使监督流于形式；有些建设单位利用法规之外的部门规定予以变通，貌似补充相关法规，实则为行业内的“潜规则”制造方便，为一些权钱交易提供了保护伞。
3.权力制约方面。决策环节权力过于集中、监管环节权力过于分散、违规成本较低，是导致工程建设领域产生腐败的温床。工程建设每个环节的决策权大都集中在个别“一把手”的手里，较多的人为因素和较大的自由裁量权使监督手段显得苍白无力，存在着上级监督太远、同级监督太浅、下级监督太软、法律监督太晚的问题；另外，违规成本较低，而反腐成本较大，极易导致少数领导干部权力失控，行为失范。
4.行政监管方面。行政监管意识不强，目前关于政府投资项目建设的监管，除了委托专业监理以外，国土、建设、规划、环保、安监等政府相关职能部门都应当依法履行相应的监管职责。然而在实践中，各地对政府投资项目工程的监管除了客观上的因素外，在主观上还存在责任心不强、推诿扯皮的问题，有利可图大家争着插手，“油水”不大则相互推诿，导致“龙多不治水”，给腐败滋生留下了条件和空间。 5.市场环境方面。领导干部利用职权插手干预工程建设，索贿受贿；为了所谓的“政绩”违背科学决策乱上“形象工程”；审批部门为了部门利益违规审批、擅自改变土地用途、提高建筑容积率；招标人、投标人和招标代理机构相互勾结，通过钱权交易、商业贿赂违规操作，规避招标、虚假招标、围标串标、转包分包，诱发腐败的环境依然存在。
三、政府投资项目应建立的防腐机制探究
有效预防政府投资项目工程腐败问题的发生，除了加强思想教育，增强自律意识之外，关键还是要靠改革现行管理体制、健全有效监管机制、完善相关法规、运用现代技术和信息手段、严厉惩戒腐败行为等措施，建立起全过程的监管和腐败风险的预警防控机制。
（一）创新建设管理方式。国家应规范统一的建设程序，避免制度弹性，不给腐败分子制度上的可乘之机；实行“投资、建设、使用”职能分离的思路，尽量尝试代建制和BT运行方式，分清利益链；设置相互独立、又相互制约的机构，分别承担管理职责。如“决策立项”由用方承担，避免为利益或政绩乱上项目；“工程建设”由代建方承担，通过合同、法律、经济约束来控制项目质量；“投资控制”由政府成立投资控制评审小组负责，强化责任追究和权力制约。
（二）完善监督管理体制。在立项审批和决算验收环节，成立政府投资建设项目“政府集中评审中心”，将原分散于发改、财政、建设、规划、土地等部门的监管职责进行整合；在建设环节建立诚信评价奖惩机制，实行警告、淘汰、限其准入或处理、处罚。这样既精减了审批程序，提高了运行效率，又在一定程度上改变了政府官员决策、审批、经营、监管和评估“一肩挑”或“一言堂”的状况，弱化官员的自由裁量权，减少权钱交易和投资失误的机会。
（三）优化监管方式，突出重点环节的防范。针对政府投资项目工程腐败问题的易发环节和主要问题，通过职务犯罪预防、行政监察介入以及跟踪审计等监管方式，将犯罪预防、行政监察落实到人，跟踪审计落实到具体环节，从而有效防范各环节权力的滥用。
（四）完善相关建设管理法规，运用现代技术和信息管理手段。国家应统一制定一套与建设环节相适应的法规制度和操作规范，取缔或减少行业性规定，不给腐败滋生和行业“潜规则”留有可乘之机。建立政府投资项目管理信息平台、招投标活动、网络电子监控系统、施工资质和建材供应资质网上查询、工程跟踪审计现场勘测专用仪器等技术手段，做到全程留痕、全程可控、即时监督纠正。
任何事物都不是孤立存在的，政府投资建设领域腐败问题治理和控制主体只有相互配合、长抓不懈，各种防范机制和措施才能相互补充、共同发挥作用，才能更好地解决自律不强、体制障碍、监管缺位、制度失效、手段落后、惩戒不力等弊端，预防腐败的长效机制才能真正建立起来。
（作者单位：黑龙江省鸡西市审计局）