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摘 要：地区所处经济阶段差异会使地方政府行为激励产生异质性，进而影响地区举债压力弹性。从经济阈值效应的独特视角，探究不同经济门槛区间压力波动引起的地方政府举债行為变化，利用举债压力弹性解释地方政府债务规模扩张成因。基于我国283个地级市数据，构建门槛面板模型对理论假设进行经验检验。研究发现：从低到高的经济阈值区间下地方政府举债压力弹性翻倍增长，尤其是在第三经济阈值区间，举债规模扩张呈现加速度特征;财政压力对地方政府举债的刺激作用，只有在第三经济阈值区间才会得以释放;“土地财政”的存在强化了地方政府举债对压力变化的敏感度，并助推了地方政府举债压力的弹性波动。经济处于发达阶段的地方政府的举债压力敏感度，显著高于处于欠发达阶段的地方政府，因此，高水平的城市举债压力弹性及其潜在的债务风险应成为下一步关注的焦点。
关键词：地方政府债务;财政压力;发展压力;经济阈值效应
中图分类号：F812.5 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2020）05-0080-14
防控地方政府债务风险是打好防范化解重大风险攻坚战的重要任务之一。自2014年8月修订的《预算法》放开地方政府发债后，我国地方政府债务规模扩张速度加快，存在风险爆发的隐患。财政部公布的数据显示，截至2019年末，全国地方政府债务余额达213 072亿元，其中，地方政府债券占99.11%，地方政府偿债压力巨大。随着经济增速放缓，过快增长的债务规模潜藏的风险逐渐增大。而1994年的分税制改革与近些年加速的城镇化进程，使地方政府面临不断增大的财政支出压力和经济发展压力，这些压力是否激发了债务规模扩张？我国长期以来的地区经济发展差异在其中扮演了什么角色？研究这些问题，有助于从源头上有效防范化解地方政府债务风险，因而具有重大而深远的现实价值。
已有文献主要从经济发展、财政体制、管理制度等方面探讨地方政府债务规模扩张的成因。一方面，Bird等认为，地区经济发展所需的巨额资金需求迫使地方政府通过借款进行资本性支出融资[1];另一方面，Akai等提出财政收支不对等带来的支出压力迫使地方政府大规模举债以弥补财政缺口[2]，而地区本身存在的体制性问题如财政体制不完善、投融资体制不健全、预算软约束、政绩考核制度不合理等均有可能导致地方政府债务规模扩张[3-4]。中国地区间发展差距较大，忽略地区异质性而研究地方政府债务规模扩张成因显然不符合现实。田伟、田红云研究认为，经济发展水平越高，政绩产出系数越大，地方官员的晋升激励也会更强[5]。进一步地，曹婧、毛捷、薛熠通过实证研究指出，我国东部地区在面临发展压力时的反应更敏感，更偏好通过举债融资发展经济以缓解压力[6]。受以上研究的启发，本文提出如下问题：在经济发展水平差异明显的地区之间地方政府面临财政压力和发展压力时的举债反应是否一致？本文重点关注经济发展阶段不同的地区间地方政府举债的压力弹性问题。
禀赋结构不同的地区面临财政压力和发展压力变化时，地方政府的反应可能呈现异质性特征。将地方政府视为同质的个体，难以解释地区间经济绩效差异或市场化进程不一致的现象。已有研究关注地方政府行为的差异多是从财政分权理论下的财政激励角度来探讨，经济与要素禀赋等差异下的地方政府所受激励和约束也可能不同，从而表现出不同的行为方式。经济越发达的地区，地方政府越偏好努力促进经济增长。周业安从政治晋升的角度来解释这一现象，其基于政治晋升理论，根据地方政府参与竞争的行为将地方政府分为进取型、保护型、掠夺型[7]。田伟、田红云进一步探讨了引发政府行为差异背后的体制性原因，以及政治晋升激励下地方官员行为差异的演进趋势，认为经济越是发达的地区，政绩产出系数越大，地方政府官员更倾向于通过发展经济以追求政治晋升[5]。因此，当经济发达地区面临财政压力和发展压力的变化时，也会反应更加敏感。陈菁、李建发提出，以经济指标为核心的晋升激励机制会刺激地方官员主动借债[8]，为了在晋升锦标赛中获得晋升位次的提高，他们会通过各种手段攫取金融资源。因此，经济越发达的地区可能在面临压力变化时会越敏感，反应会更加迅速，可能通过扩大债务融资等资金来源缓解压力。
综上所述，本文试图回答如下问题：对于我国市级层面的地方政府，其面临财政压力和发展压力时必然会希望通过举债缓解压力吗？在地区所处经济阶段存在异质性的现实情况下，城市间举债压力弹性一致吗？地方政府举债反应是否存在经济阈值效应？这背后的机理是什么？本文使用2006—2015年283个地级市为样本，以发展压力和财政压力为切入点，探究不同经济发展水平下的城市举债面临压力变化时的敏感度和压力弹性。
一、相关文献回顾与研究假设的提出
发展压力对地方政府举债的影响逻辑来自政府官员的晋升激励。晋升激励的存在使政府官员在面临外部刺激时的反应带有较强的政治色彩。余泳泽、杨晓章研究认为，我国地方政府官员具有绩效目标设定的主动权[9]，晋升期望越强烈的地方官员，在政治激励的影响下，越倾向于选择更高的绩效目标促进地区经济发展以实现晋升[10]。因此，晋升期望强烈的官员对本地区面临的经济发展压力也会越敏感，缓解压力的动机也会越强。贾俊雪等认为，在以经济指标为核心的晋升激励机制下，地方政府官员倾向于通过借债获取金融资源[11]。以往关于地方政府债务规模成因的研究多是以政府为整体，忽略了官员的动机问题。事实上，何杨和王蔚指出，官员特征及其面临的政治激励对政府债务的影响显著[12];缪小林和伏润民认为，政府官员的任期和债务期限结构不一致，导致举债权利与偿还责任分离，加剧了地方政府官员的超常规举债行为[13]。而政治晋升动机下的地方政府倾向于选择投入基础设施等资源密集型工程，这类项目可以在短期内刺激经济增长，这就需要大规模的资金投入。Baskaran认为，迫于发展压力的影响，地方政府举债不仅要考虑到本地区经济发展，而且会关注其他地区举债，竞争金融资源，形成举债的关联性[14]。吴小强、韩立彬研究发现，发展压力越大，债务关联性越强，债务规模扩张越快[15]。 常晨和陆铭认为，财政分权体制改革遗留下的问题是财权不断上移，而事权逐级下放，再加上城镇化进程的不断加快，大量人口向城市集中的同时伴随着大量的基础设施等公共服务支出需求，财权事权不对等形成財政收支“剪刀差”[16]。财政压力一方面来自财政分权引起的财力上移和事权下移造成的天然缺口，另一方面来自官员发展经济和参与晋升竞争所需的大量资金支出形成的竞争型财力缺口，财政压力的存在迫使地方官员寻求体制外资金来源[17]。范剑勇、莫家伟认为，地方政府通过大规模举债以缓解财政压力就是这样的一种财政机会主义行为[18]。已有研究主流观点认为，财政压力显著刺激地方政府举债，财政压力越大，地方政府债务规模也会随之增长。庞保庆、陈硕从我国省级层面延伸到市级层面，发现了财政压力对地方政府债务助推作用的经验证据[19]。然而，黄春元、毛捷研究认为，财政缺口压力并没有显著影响地方政府举债[20]。王术华认为，地区异质性的存在可能会具有显著影响，在一些地区财政压力并没有促进地方政府债务规模的扩大，甚至表现出抑制作用或者作用不显著[21]。
以上研究就财政压力和发展压力对地方政府债务规模的影响尚未得到一致结论，然而一致的观点是财政压力和发展压力可能通过晋升激励这一路径显著影响地方政府债务规模。田伟、田红云发现，我国晋升考核标准存在地域差异，经济发展水平较高的地区，“政绩产出系数”更大，因此也更加倾向于通过追求晋升以获得自利性的满足，晋升激励更强，其进一步在实证研究中发现了我国东部地区的地方官员更加偏好于努力促进经济增长的经验证据[5]。曹婧、毛捷、薛熠研究了地区差异是否会导致债务对发展压力的敏感度不同，其研究发现，东部地区的地方官员在发展压力的作用下更倾向于通过举债来发展地区经济，以缓解压力;其研究还认为财政压力对地方政府债务影响不显著，但是其未进一步展开异质性研究[6]。东部地区整体相对来说经济更加发达，发展压力对地方政府债务的影响可能因为地区经济发展水平不同而呈现差异化特征，经济发展越快的地区，地方官员晋升激励越强，对发展压力的敏感度也会越高，进而通过举债发展经济以缓解压力的动机也会越大。基于此，提出如下假设：
假设1：随着经济发展水平的提高，地方政府债务对财政压力和发展压力的波动越敏感，地方政府的举债压力弹性越高，尤其是在发达阶段，这种刺激作用释放得更强烈。
推行分税制改革后，地方政府财政压力逐渐增加，其财政收入高度依赖“土地财政”，并以土地融资的债务作为发展经济的重要资金来源。土地资源在地方政府债务融资中发挥着重要作用。根据国家审计署的地方政府债务审计结果，在地方政府债务中有40%承诺以土地出让收入偿还，而这一比例在部分省份高达60%。蒋省三等认为，大多数地方政府投融资平台贷款是依靠土地抵押获得[22]。一方面，何杨、满燕云认为地方政府融资平台在发行城投债时往往以土地为抵押品进行担保[23]，另一方面齐天翔等认为地方政府财政收入为融资平台举债提供保障[24]，这种依靠土地资源资本化拓展债务资金的行为就是“土地财政”现象。学术界的主流观点认为“土地财政”显著促进了地方政府举债规模的增加，地方政府的土地出让收入越高，其通过土地抵押获得的贷款规模越大，对应的地方政府债务规模也越大，而这种以土地为杠杆的债务融资进一步加大了债务风险。王华春等研究发现，地方财政收支缺口越大，地方政府越有动力通过“土地财政”行为弥补缺口，以缓解财政压力[25]。“土地财政”依赖度越高，地方政府债务规模越大，地方政府通过“土地财政”融资的后果是地价的上涨和伴随的地方政府举债动机的增强。本文认为，地方政府债务规模的急剧扩张是发展压力和财政压力与“土地财政”综合作用的结果。地方政府对“土地财政”的依赖度越强，当其面临发展压力和财政压力时，就越倾向于选择通过举债获取资金，以缓解压力。由此，提出如下假设：
假设2：“土地财政”的存在强化了地方政府举债对财政压力和发展压力变化的敏感度，进一步刺激了举债压力弹性的增加。
二、研究设计
财政压力和发展压力对地方政府举债的影响可能受到当地经济所处的发展阶段的影响，表现出阈值效应。为了规避由某个指标而人为地划分区间，产生具有主观性的回归分组结果，本文参考Hansen的非线性计量经济模型[26]，检验压力对地方政府举债的非线性关系。这种方法在弥补人为划分缺陷的同时，能够结合数据本身的特点进行科学严谨的区间划分。基于前文的理论假设，本文引入门槛面板模型，以各城市人均GDP为门槛变量，财政压力和发展压力为解释变量，地方政府发债规模为被解释变量，通过模型估计得到有效门槛值，划定门槛区间，以讨论压力对地方政府举债的非线性影响。
由此，构建的门槛面板模型如下：
式（1）中的被解释变量lndebti，t表示的是地方政府发债规模，本文使用发债金额（加1取对数）的方法得到发债规模数据。为了增强实证结果的稳健性，本文参考Faber & Gaubert的处理方法[27]，对发债金额通过Inverse Hyperbolic Sine（IHS）变换得到发债规模，引入模型进行稳健性检验，其中IHS转换公式为：ln（debtIHS）=ln[debt+（debt2+1）1/2]。本文的解释变量stressi，t-1为地方政府面临的压力，包括财政压力和发展压力，其中财政压力用财政缺口表示，测算公式为地方财政支出与收入的差值除以财政收入;而在发展压力的选择方面，本文参考缪小林等的研究，使用经济赶超压力作为城市发展压力指标[28]。根据本文研究需要及理论假设，本部分选择经济发展压力作为发展压力的代理变量，测算方法是使用同省份排名前一位地级市的经济指标与本地级市经济指标的比重来表示。门槛变量lnpgdpi，t-1是地区人均GDP，代表经济发展水平，也是考察本研究阈值效应的重要变量。Xi，t-1为控制变量，依据现有文献，选择地区经济发展、人口密度、“土地财政”依赖度等经济社会特征，作为影响城投债规模扩张的重要因素引入模型。I（·）为示性函数，当满足括号内条件时，取值为1，否则取值为0。γ1，γ2，…，γn-1，γn为特定的门槛值;λ1，λ2，…，λn为区间估计参数;λ0反映的是不同地区的个体效应;εit为随机干扰项。 根据本文的假设2，“土地财政”是地方政府偿债的重要来源，为进一步考察“土地财政”背景下城市发债受到发展压力和财政压力的影响差异，在模型（1）中引入发展压力和财政压力与“土地财政”的交互项，构建以下门槛面板模型进行检验：
模型（2）中解释变量stress*landi，t-1为经济发展压力和财政压力与“土地财政”依赖度的交互项，探究的是“土地财政”依赖度越高的地区，发展压力和财政压力与地方政府债务的非线性关系，考察“土地财政”是否强化了发展压力和财政压力对城市举债的激励强度。
本文采用2006—2015年283个地级市面板数据，模型（1）和模型（2）中所有解释变量、控制变量、门槛变量均采用一阶滞后变量。在数据来源方面，已有研究通常使用Wind数据库提供的城投债数据作为地方债务规模的数据来源，然而目前Wind口径的城投债数据存在较大的局限性，一方面Wind数据库对城投债的定义不清导致在不同时点从Wind数据库中导出的城投债数据差异较大，另一方面Wind口径的城投债数据大量遗漏了地方融资平台的债券发行信息，以及存在重复计算、部分信息真实性有待考证等问题，因此曹婧、毛捷、薛熠重新测算中国城市发行的城投债，分别计算使用银监会口径或Wind口径对全国城投债发行情况进行统计的评价标准误，由此得到了更加准确的城投债数据[6]。为保证研究结论的稳健性，本文参考曹婧、毛捷、薛熠测算的数据作为地方政府债务规模的原始数据来源[6]，以更加准确地反映中国地级城市的发债水平。而模型中的发展压力、财政压力、“土地财政”依赖度、人口密度等解释变量、门槛变量和控制变量测算过程中的原始数据主要来自《中国城市统计年鉴》和《中国国土资源年鉴》。
三、模型估计结果与分析
（一）财政压力、发展压力与地方政府债务模型估计结果
门槛效应检验的目的是寻找适合本研究的门槛值，检验模型存在的有效门槛区间，检验方法是从单一门槛到多重门槛模型逐一估计。本文对模型（1）依次估计了单一门槛模型、双重门槛模型和三重门槛模型，结果发现，单一门槛模型和双重门槛模型均显著，而三重门槛效应模型不显著，因此应该选择双重门槛模型。另外，估计了线性模型，用于比较分析线性模型与非线性模型的估计结果差异，由此得到四个模型的估计结果（见表1，下页）。
为进一步检验门槛效应是否显著，我们利用Bootstrap反复抽样400次计算F值，对门槛模型进行有效性检验，得到如表1所示的检验结果。单一门槛模型和双重门槛模型都通过了1%的显著性水平检验，P值均小于0.01，而三重门槛效应未通过显著性检验，因此从估计结果来看可以拒绝不存在门槛效应的原假设，认为显著存在双重门槛值。故这里选择双重门槛效应模型，分析其估计结果。门槛效应检验结果说明经济发展压力影响地方政府举债的阈值效应确实存在，且存在双重门槛值。这两个门槛值划分出三个门槛区间，在三个门槛区间下经济发展压力对地方政府举债的影响呈现异质性特征。表1中线性基准模型估计结果显示经济发展压力对地方政府举债为正向影响，且通过了10%的显著性检验，经济发展压力每增加1单位，地方政府债务规模增加0.318个单位。门槛效应检验结果显示双重门槛模型是合适的，因此模型估计得到95%置信水平下的两个有效门槛值，分别是10.5619和11.0927，本文的门槛变量是人均GDP，两个门槛值对应的人均GDP为38 634.46元/人和65 689.87元/人。这两个门槛值将阈值效应划分为三个门槛区间，当地区处于不同的经济发展水平时，地方政府债务对经济发展压力的敏感度不同。由双重门槛模型的估计结果可知，随着经济发展水平的提高，地方政府举债对经济发展压力的敏感度逐渐增强且越来越显著。
具体来看，在第一门槛区间时，也即城市的人均GDP小于38 634.46元/人时，地方政府举债对经济发展压力的敏感度为0.092，但是此时的影响系数不显著，也即经济发展压力的增加尚未释放出对地方政府举债的刺激作用。当城市经济发展水平跨过第一门槛区间，进入第二门槛区间，人均GDP介于38 634.46元/人至65 689.87元/人之间时，经济发展压力对地方政府举债的影响表现为显著正向影响，弹性系数为0.579，也即经济发展压力每提高1个单位，将导致地方政府举债增加0.579個单位，在这个区间内地方政府举债对发展压力的敏感度开始变得显著。当城市经济发展跨过第二门槛区间，进入第三门槛区间，人均GDP提高到大于65 689.87元/人时，城市经济发展压力仍然显著刺激地方政府举债，且影响的显著性明显增强，t值从0.18增加到0.234，影响系数从0.579提高到1.340。
以上实证模型估计结果表明，欠发达地区地方政府举债对发展压力的敏感性不显著，经济发展水平越高的地区的地方政府在经济发展压力的作用下，举债发展经济的积极性更高，这符合理论预期。地区的经济发展越快，说明地方官员越有动力发展地区经济，这些地区更倾向于考察地方官员在经济发展方面的政绩，因此经济越发达的地区，其对努力促进经济增长的偏好就越强烈，那么对经济发展压力的敏感度也会越强，面临较高的经济发展压力时，往往倾向于通过举债促进地区经济增长以缓解压力。这也从阈值效应的角度印证了田伟、田红云在早期的猜想，即经济越发达的地区，伴随着越大的政绩产出，官员会为了获得“自利性”的满足，倾向于追求政治晋升的方式，对经济赶超压力的敏感性更强，更加有动机提升经济发展水平[5]。
表2（下页）是地方政府举债对财政压力的敏感度的模型估计结果。可以看出，线性基准模型的估计结果中财政压力对地方政府债务的影响为正，系数为0.023，但是没有通过10%的显著性检验。因此，从线性关系检验来看，财政压力对地方政府举债的影响不显著，这一结果与曹婧、毛捷、薛熠的研究结论一致[6]，然而当我们进一步进行非线性关系分析时，发现了不一样的结果。本文对门槛面板模型进行检验，发现单门槛模型和双重门槛模型的门槛效应均显著，通过了1%的显著性检验，三重门槛效应不显著，因此存在两个有效门槛值，使财政压力对地方政府债务呈现显著的阈值效应。具体来看，两个门槛值分别为9.2401和11.0927，对应的人均GDP分别为10 302.07元/人和65 689.87元/人，由此划定的三个门槛区间中，地方政府债务对财政压力表现的敏感度也不同。 具体来看，在第一门槛区间，城市人均GDP低于10 302.07元/人时，财政压力对地方政府债务的影响显著为正，影响系数为0.096，显著性较弱，仅通过了10%的显著性水平检验，这期间地方政府债务对财政压力的敏感度较弱，财政压力的激励能力还未释放出来。当城市人均GDP跨过第一门槛，介于10 302.07元/人至65 689.87元/人之间，进入第二门槛区间时，财政压力对地方政府债务的影响从弱显著变得不显著，财政压力的刺激作用消失。当城市经济发展进入第三门槛区间，人均GDP超过65 689.87元/人时，财政压力对城市举债的影响显著增强，系数为1.377，远远超过前两个门槛区间，并且通过了1%的显著性检验。城市面临的财政压力每增加一个单位，地方政府债务规模将提高1.377个单位。经济越发达的城市，科技、文化、教育、基础设施等公共服务相关的财政支出越多，其越可能对面临的财政压力敏感，从而通过举债缓解压力的可能性也越大。这一实证结果符合理论预期，经济发展水平越高的城市，要求的配套公共服务支出规模也越大，其对财政压力变化也会越敏感，当其面临的财政压力增加时，更加倾向于通过大规模举债以缓解压力。
（二）考虑“土地财政”中介作用的模型估计结果
“土地财政”影响着地方政府行为，也可能影响地方政府举债对财政压力和发展压力的敏感度。为考察“土地财政”背景下的地方政府举债是否因“土地财政”依赖度的增加，而受到财政压力和发展压力的影响程度有所变化，以及“土地财政”在其中呈现怎样的中介效应，本部分分别引入“土地财政”依赖度与发展压力、财政压力的交互项，估计得到如表3（下页）和表4所示的结果。
表3中的估计结果显示，线性基准模型中发展压力在与“土地财政”依赖度交互后对地方政府债务的影响为正，系数为0.307，但是没有通过10%的显著性检验。进一步估计门槛效应模型时，单门槛模型和双重门槛模型的门槛效应分别通过了1%和5%的显著性检验，三重门槛模型未通过显著性检验，因此据此可以选择双重门槛模型进行估计。双重门槛模型估计结果显示，发展压力与“土地财政”交互项对地方政府债务的影响存在两个门槛值下的阈值效应，这两个门槛值分别为10.5354和11.0758，对应的人均GDP分别为37 624.1元/人和64 589.04元/人，由此划分出三个门槛区间，可以看出这两个门槛值与模型（1）估计发展压力阈值效应的门槛值相近。从估计结果来看，与模型（1）中发展压力对债务的阈值效应相近，均为随着经济发展水平进入第一、第二、第三门槛区间，地方政府举债对发展压力的敏感度逐渐增强，并且越来越显著。而从发展压力与“土地财政”依赖度的交互项系数来看，在第一门槛区间，即人均GDP低于37 624.1元/人时，“土地财政”也未能改变地方政府债务对发展压力的敏感度不显著特征，而当城市的经济发展水平进入第二门槛区间，即人均GDP介于37 624.1元/人至64 589.04元/人之间时，交互项系数为0.577，且通过了1%的显著性检验，可见“土地财政”的存在强化了发展压力对地方政府债务的刺激作用，在这一门槛区间内，“土地财政”依赖度越高的地区，城市举债对发展压力的敏感度也越高。当城市经济发展水平跨过第二门槛区间，进入第三门槛区间，即地区人均GDP超过64 589.04元/人时，交互项系数为1.227，并且通过了1%的显著性检验。这一区间内的城市经济发展水平较高，对发展压力也更加敏感，在这种情况下，对“土地财政”依赖度越高的城市，将会偏好选择举债来发展地区经济。
因此，从总体来看，城市经济越发达，地方政府对发展压力越敏感，对“土地财政”依赖度越高，这会激励其通过举债投资来发展经济，以缓解其面临的经济赶超压力，这符合本文的理论预期。正如前文所述的，“土地财政”与地方政府举债本身存在着天然的关联，“土地财政”依赖度较高的地区，地方政府倾向于以土地抵押担保举债，同时以土地出让收入偿还债务，因此土地依赖度越高、经济发展水平较高的城市对发展压力敏感度也高時，地方政府越偏好以举债行为来缓解发展压力。
表4是对模型（2）中财政压力与“土地财政”依赖度的交互项对地方政府债务影响的估计，可以看出在线性基准模型中，两者的影响不显著，进一步估计门槛模型，发现单门槛模型和双重门槛模型分别通过了1%和5%的显著性检验，三重门槛模型未通过显著性检验。双重门槛模型估计得到两个有效门槛值，分别是9.0287和11.0758，对应的门槛变量人均GDP分别是8339.012元/人和64 589.04元/人，由此在双重门槛模型中存在三个门槛区间，财政压力与“土地财政”的交互项对地方政府债务的影响存在阈值效应。当城市的人均GDP小于8339.012元/人时，进入第一门槛区间，这一区间内的交互项系数为0.096，说明“土地财政”背景下财政压力对地方政府债务的影响为正，但是与模型（1）的估计结果一样，估计系数仅通过了10%的显著性检验，表现为弱影响。这种弱影响一直持续到第二门槛区间，即城市人均GDP介于8339.012元/人至64 589.04元/人之间。而当城市经济进入第三门槛区间，即人均GDP高于64 589.04元/人时，交互项系数开始变得非常显著，通过了1%的显著性检验，影响系数为2.003，远高于模型（1）中不含“土地财政”交互项的发展压力影响。由此可见，在经济发达阶段，发展压力本身显著刺激地方政府举债的同时，对“土地财政”的依赖强化了这种促进作用。
四、稳健性检验
为增强实证结果的稳健性，本文使用HIS转换后的发债金额，作为城投债发行规模的辅助变量，由此分别引入发展压力、财政压力及其与“土地财政”依赖度的交互项进行模型（1）和（2）的估计，得到结果如表5（下页）所示①。稳健性检验结果表明，使用HIS变换后的发债金额作为被解释变量，不影响实证结论。进一步对门槛值的有效性进行LR检验，结果如图1所示。 图1为实证研究中门槛模型及其稳健性检验模型的门槛效应LR统计量与95%置信区间下的阈值，结合似然比函数图，可以更加清晰地理解门槛值的估计和置信区间的构造过程。门槛参数的估计值是似然比检验统计量LR为零时的取值，门槛估计值的95%置信区间指的是所有似然比检验统计量LR值小于5%的显著性水平下的临界值（图中对应的虚线显示的纵轴值）构成的区间。由图1的LR检验结果可知，本文门槛模型门槛值的确定是严谨且有效的。
五、研究结论与政策建议
本文在理论分析的基础上提出假设，并构建门槛面板模型，以2006—2015年我国283个地级市为样本进行实证检验，得到了与理论预期一致的结论，在进行稳健性检验后，结论依然成立。研究发现，地方政府举债的压力弹性存在显著的经济阈值效应，地方政府举债对压力变化的敏感度随着逐级跨入不同的经济门槛区间而不断增强，尤其是财政压力波动对地方政府举债的刺激作用只有在第三门槛区间即经济发达阶段才得以释放。而“土地财政”的存在又进一步强化了地方政府的举债压力弹性，助推了经济发达阶段压力波动下的地方政府债务规模扩张。为缓解财政压力和发展压力，降低地方政府举债的压力敏感性，有效防控地方政府债务风险，提出如下政策建议：
第一，在现行分权体制下构建财权事权对等的央地财政关系，以缓解地方政府面临的巨大财政压力。党的十九大已经明确提出要建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的央地财政关系。长期以来事权划分不明确是地方财政压力增长的重要原因，因此，要明确央地事权范围，细化支出职责，同时为补充地方可支配财力，应推进税制改革，对于中央地方共享税，应合理确定共享方式与比例，并完善包括房地产税、环保税、资源税等在内的地方税收体系，减小地方政府财政收支缺口，抑制地方政府财政压力过大范围的波动。
第二，健全地方官员政绩考核体系，优化官员晋升激励机制。财政压力和发展压力通过晋升激励刺激地方政府举债的作用路径，论证了贯彻执行党的十九大报告提出的“完善干部考核评价机制”的必要性。为此，应健全官员晋升考核体系，弱化经济增长绩效考核权重，在考核体系中引入财政可持续性及债务风险水平等指标，并完善民意约束机制。通过官员晋升激励机制的逐步转变，地方政府之间可以形成良性循环的“示范效应”，以改变地方政府的行为激励，降低地方政府面对压力时的举债冲动。
第三，改革现有土地管理制度，规范地方政府土地征收行为。城乡二元土地管理和土地所有权界定不清等问题，强化了地方官员的政治晋升激励和财政收入激励，进一步导致土地过度出让，地方政府对“土地财政”的过度依赖刺激了其大规模举债行为。因此，应在土地交易市场中适度引入竞争机制，从源头切断地方政府对土地的绝对控制和交易垄断，从法律层面加强对土地资源的合理规划和保护，建立健全相关法律法规以规范地方政府的融资行为，用制度和法律约束地方政府实施“土地财政”的自利性行为，将“土地财政”规模控制在合理范围内，严控地方政府债务风险。
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（责任编辑：许志敏）
关键词：地方政府债务;财政压力;发展压力;经济阈值效应
中图分类号：F812.5 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2020）05-0080-14
防控地方政府债务风险是打好防范化解重大风险攻坚战的重要任务之一。自2014年8月修订的《预算法》放开地方政府发债后，我国地方政府债务规模扩张速度加快，存在风险爆发的隐患。财政部公布的数据显示，截至2019年末，全国地方政府债务余额达213 072亿元，其中，地方政府债券占99.11%，地方政府偿债压力巨大。随着经济增速放缓，过快增长的债务规模潜藏的风险逐渐增大。而1994年的分税制改革与近些年加速的城镇化进程，使地方政府面临不断增大的财政支出压力和经济发展压力，这些压力是否激发了债务规模扩张？我国长期以来的地区经济发展差异在其中扮演了什么角色？研究这些问题，有助于从源头上有效防范化解地方政府债务风险，因而具有重大而深远的现实价值。
已有文献主要从经济发展、财政体制、管理制度等方面探讨地方政府债务规模扩张的成因。一方面，Bird等认为，地区经济发展所需的巨额资金需求迫使地方政府通过借款进行资本性支出融资[1];另一方面，Akai等提出财政收支不对等带来的支出压力迫使地方政府大规模举债以弥补财政缺口[2]，而地区本身存在的体制性问题如财政体制不完善、投融资体制不健全、预算软约束、政绩考核制度不合理等均有可能导致地方政府债务规模扩张[3-4]。中国地区间发展差距较大，忽略地区异质性而研究地方政府债务规模扩张成因显然不符合现实。田伟、田红云研究认为，经济发展水平越高，政绩产出系数越大，地方官员的晋升激励也会更强[5]。进一步地，曹婧、毛捷、薛熠通过实证研究指出，我国东部地区在面临发展压力时的反应更敏感，更偏好通过举债融资发展经济以缓解压力[6]。受以上研究的启发，本文提出如下问题：在经济发展水平差异明显的地区之间地方政府面临财政压力和发展压力时的举债反应是否一致？本文重点关注经济发展阶段不同的地区间地方政府举债的压力弹性问题。
禀赋结构不同的地区面临财政压力和发展压力变化时，地方政府的反应可能呈现异质性特征。将地方政府视为同质的个体，难以解释地区间经济绩效差异或市场化进程不一致的现象。已有研究关注地方政府行为的差异多是从财政分权理论下的财政激励角度来探讨，经济与要素禀赋等差异下的地方政府所受激励和约束也可能不同，从而表现出不同的行为方式。经济越发达的地区，地方政府越偏好努力促进经济增长。周业安从政治晋升的角度来解释这一现象，其基于政治晋升理论，根据地方政府参与竞争的行为将地方政府分为进取型、保护型、掠夺型[7]。田伟、田红云进一步探讨了引发政府行为差异背后的体制性原因，以及政治晋升激励下地方官员行为差异的演进趋势，认为经济越是发达的地区，政绩产出系数越大，地方政府官员更倾向于通过发展经济以追求政治晋升[5]。因此，当经济发达地区面临财政压力和发展压力的变化时，也会反应更加敏感。陈菁、李建发提出，以经济指标为核心的晋升激励机制会刺激地方官员主动借债[8]，为了在晋升锦标赛中获得晋升位次的提高，他们会通过各种手段攫取金融资源。因此，经济越发达的地区可能在面临压力变化时会越敏感，反应会更加迅速，可能通过扩大债务融资等资金来源缓解压力。
综上所述，本文试图回答如下问题：对于我国市级层面的地方政府，其面临财政压力和发展压力时必然会希望通过举债缓解压力吗？在地区所处经济阶段存在异质性的现实情况下，城市间举债压力弹性一致吗？地方政府举债反应是否存在经济阈值效应？这背后的机理是什么？本文使用2006—2015年283个地级市为样本，以发展压力和财政压力为切入点，探究不同经济发展水平下的城市举债面临压力变化时的敏感度和压力弹性。
一、相关文献回顾与研究假设的提出
发展压力对地方政府举债的影响逻辑来自政府官员的晋升激励。晋升激励的存在使政府官员在面临外部刺激时的反应带有较强的政治色彩。余泳泽、杨晓章研究认为，我国地方政府官员具有绩效目标设定的主动权[9]，晋升期望越强烈的地方官员，在政治激励的影响下，越倾向于选择更高的绩效目标促进地区经济发展以实现晋升[10]。因此，晋升期望强烈的官员对本地区面临的经济发展压力也会越敏感，缓解压力的动机也会越强。贾俊雪等认为，在以经济指标为核心的晋升激励机制下，地方政府官员倾向于通过借债获取金融资源[11]。以往关于地方政府债务规模成因的研究多是以政府为整体，忽略了官员的动机问题。事实上，何杨和王蔚指出，官员特征及其面临的政治激励对政府债务的影响显著[12];缪小林和伏润民认为，政府官员的任期和债务期限结构不一致，导致举债权利与偿还责任分离，加剧了地方政府官员的超常规举债行为[13]。而政治晋升动机下的地方政府倾向于选择投入基础设施等资源密集型工程，这类项目可以在短期内刺激经济增长，这就需要大规模的资金投入。Baskaran认为，迫于发展压力的影响，地方政府举债不仅要考虑到本地区经济发展，而且会关注其他地区举债，竞争金融资源，形成举债的关联性[14]。吴小强、韩立彬研究发现，发展压力越大，债务关联性越强，债务规模扩张越快[15]。 常晨和陆铭认为，财政分权体制改革遗留下的问题是财权不断上移，而事权逐级下放，再加上城镇化进程的不断加快，大量人口向城市集中的同时伴随着大量的基础设施等公共服务支出需求，财权事权不对等形成財政收支“剪刀差”[16]。财政压力一方面来自财政分权引起的财力上移和事权下移造成的天然缺口，另一方面来自官员发展经济和参与晋升竞争所需的大量资金支出形成的竞争型财力缺口，财政压力的存在迫使地方官员寻求体制外资金来源[17]。范剑勇、莫家伟认为，地方政府通过大规模举债以缓解财政压力就是这样的一种财政机会主义行为[18]。已有研究主流观点认为，财政压力显著刺激地方政府举债，财政压力越大，地方政府债务规模也会随之增长。庞保庆、陈硕从我国省级层面延伸到市级层面，发现了财政压力对地方政府债务助推作用的经验证据[19]。然而，黄春元、毛捷研究认为，财政缺口压力并没有显著影响地方政府举债[20]。王术华认为，地区异质性的存在可能会具有显著影响，在一些地区财政压力并没有促进地方政府债务规模的扩大，甚至表现出抑制作用或者作用不显著[21]。
以上研究就财政压力和发展压力对地方政府债务规模的影响尚未得到一致结论，然而一致的观点是财政压力和发展压力可能通过晋升激励这一路径显著影响地方政府债务规模。田伟、田红云发现，我国晋升考核标准存在地域差异，经济发展水平较高的地区，“政绩产出系数”更大，因此也更加倾向于通过追求晋升以获得自利性的满足，晋升激励更强，其进一步在实证研究中发现了我国东部地区的地方官员更加偏好于努力促进经济增长的经验证据[5]。曹婧、毛捷、薛熠研究了地区差异是否会导致债务对发展压力的敏感度不同，其研究发现，东部地区的地方官员在发展压力的作用下更倾向于通过举债来发展地区经济，以缓解压力;其研究还认为财政压力对地方政府债务影响不显著，但是其未进一步展开异质性研究[6]。东部地区整体相对来说经济更加发达，发展压力对地方政府债务的影响可能因为地区经济发展水平不同而呈现差异化特征，经济发展越快的地区，地方官员晋升激励越强，对发展压力的敏感度也会越高，进而通过举债发展经济以缓解压力的动机也会越大。基于此，提出如下假设：
假设1：随着经济发展水平的提高，地方政府债务对财政压力和发展压力的波动越敏感，地方政府的举债压力弹性越高，尤其是在发达阶段，这种刺激作用释放得更强烈。
推行分税制改革后，地方政府财政压力逐渐增加，其财政收入高度依赖“土地财政”，并以土地融资的债务作为发展经济的重要资金来源。土地资源在地方政府债务融资中发挥着重要作用。根据国家审计署的地方政府债务审计结果，在地方政府债务中有40%承诺以土地出让收入偿还，而这一比例在部分省份高达60%。蒋省三等认为，大多数地方政府投融资平台贷款是依靠土地抵押获得[22]。一方面，何杨、满燕云认为地方政府融资平台在发行城投债时往往以土地为抵押品进行担保[23]，另一方面齐天翔等认为地方政府财政收入为融资平台举债提供保障[24]，这种依靠土地资源资本化拓展债务资金的行为就是“土地财政”现象。学术界的主流观点认为“土地财政”显著促进了地方政府举债规模的增加，地方政府的土地出让收入越高，其通过土地抵押获得的贷款规模越大，对应的地方政府债务规模也越大，而这种以土地为杠杆的债务融资进一步加大了债务风险。王华春等研究发现，地方财政收支缺口越大，地方政府越有动力通过“土地财政”行为弥补缺口，以缓解财政压力[25]。“土地财政”依赖度越高，地方政府债务规模越大，地方政府通过“土地财政”融资的后果是地价的上涨和伴随的地方政府举债动机的增强。本文认为，地方政府债务规模的急剧扩张是发展压力和财政压力与“土地财政”综合作用的结果。地方政府对“土地财政”的依赖度越强，当其面临发展压力和财政压力时，就越倾向于选择通过举债获取资金，以缓解压力。由此，提出如下假设：
假设2：“土地财政”的存在强化了地方政府举债对财政压力和发展压力变化的敏感度，进一步刺激了举债压力弹性的增加。
二、研究设计
财政压力和发展压力对地方政府举债的影响可能受到当地经济所处的发展阶段的影响，表现出阈值效应。为了规避由某个指标而人为地划分区间，产生具有主观性的回归分组结果，本文参考Hansen的非线性计量经济模型[26]，检验压力对地方政府举债的非线性关系。这种方法在弥补人为划分缺陷的同时，能够结合数据本身的特点进行科学严谨的区间划分。基于前文的理论假设，本文引入门槛面板模型，以各城市人均GDP为门槛变量，财政压力和发展压力为解释变量，地方政府发债规模为被解释变量，通过模型估计得到有效门槛值，划定门槛区间，以讨论压力对地方政府举债的非线性影响。
由此，构建的门槛面板模型如下：
式（1）中的被解释变量lndebti，t表示的是地方政府发债规模，本文使用发债金额（加1取对数）的方法得到发债规模数据。为了增强实证结果的稳健性，本文参考Faber & Gaubert的处理方法[27]，对发债金额通过Inverse Hyperbolic Sine（IHS）变换得到发债规模，引入模型进行稳健性检验，其中IHS转换公式为：ln（debtIHS）=ln[debt+（debt2+1）1/2]。本文的解释变量stressi，t-1为地方政府面临的压力，包括财政压力和发展压力，其中财政压力用财政缺口表示，测算公式为地方财政支出与收入的差值除以财政收入;而在发展压力的选择方面，本文参考缪小林等的研究，使用经济赶超压力作为城市发展压力指标[28]。根据本文研究需要及理论假设，本部分选择经济发展压力作为发展压力的代理变量，测算方法是使用同省份排名前一位地级市的经济指标与本地级市经济指标的比重来表示。门槛变量lnpgdpi，t-1是地区人均GDP，代表经济发展水平，也是考察本研究阈值效应的重要变量。Xi，t-1为控制变量，依据现有文献，选择地区经济发展、人口密度、“土地财政”依赖度等经济社会特征，作为影响城投债规模扩张的重要因素引入模型。I（·）为示性函数，当满足括号内条件时，取值为1，否则取值为0。γ1，γ2，…，γn-1，γn为特定的门槛值;λ1，λ2，…，λn为区间估计参数;λ0反映的是不同地区的个体效应;εit为随机干扰项。 根据本文的假设2，“土地财政”是地方政府偿债的重要来源，为进一步考察“土地财政”背景下城市发债受到发展压力和财政压力的影响差异，在模型（1）中引入发展压力和财政压力与“土地财政”的交互项，构建以下门槛面板模型进行检验：
模型（2）中解释变量stress*landi，t-1为经济发展压力和财政压力与“土地财政”依赖度的交互项，探究的是“土地财政”依赖度越高的地区，发展压力和财政压力与地方政府债务的非线性关系，考察“土地财政”是否强化了发展压力和财政压力对城市举债的激励强度。
本文采用2006—2015年283个地级市面板数据，模型（1）和模型（2）中所有解释变量、控制变量、门槛变量均采用一阶滞后变量。在数据来源方面，已有研究通常使用Wind数据库提供的城投债数据作为地方债务规模的数据来源，然而目前Wind口径的城投债数据存在较大的局限性，一方面Wind数据库对城投债的定义不清导致在不同时点从Wind数据库中导出的城投债数据差异较大，另一方面Wind口径的城投债数据大量遗漏了地方融资平台的债券发行信息，以及存在重复计算、部分信息真实性有待考证等问题，因此曹婧、毛捷、薛熠重新测算中国城市发行的城投债，分别计算使用银监会口径或Wind口径对全国城投债发行情况进行统计的评价标准误，由此得到了更加准确的城投债数据[6]。为保证研究结论的稳健性，本文参考曹婧、毛捷、薛熠测算的数据作为地方政府债务规模的原始数据来源[6]，以更加准确地反映中国地级城市的发债水平。而模型中的发展压力、财政压力、“土地财政”依赖度、人口密度等解释变量、门槛变量和控制变量测算过程中的原始数据主要来自《中国城市统计年鉴》和《中国国土资源年鉴》。
三、模型估计结果与分析
（一）财政压力、发展压力与地方政府债务模型估计结果
门槛效应检验的目的是寻找适合本研究的门槛值，检验模型存在的有效门槛区间，检验方法是从单一门槛到多重门槛模型逐一估计。本文对模型（1）依次估计了单一门槛模型、双重门槛模型和三重门槛模型，结果发现，单一门槛模型和双重门槛模型均显著，而三重门槛效应模型不显著，因此应该选择双重门槛模型。另外，估计了线性模型，用于比较分析线性模型与非线性模型的估计结果差异，由此得到四个模型的估计结果（见表1，下页）。
为进一步检验门槛效应是否显著，我们利用Bootstrap反复抽样400次计算F值，对门槛模型进行有效性检验，得到如表1所示的检验结果。单一门槛模型和双重门槛模型都通过了1%的显著性水平检验，P值均小于0.01，而三重门槛效应未通过显著性检验，因此从估计结果来看可以拒绝不存在门槛效应的原假设，认为显著存在双重门槛值。故这里选择双重门槛效应模型，分析其估计结果。门槛效应检验结果说明经济发展压力影响地方政府举债的阈值效应确实存在，且存在双重门槛值。这两个门槛值划分出三个门槛区间，在三个门槛区间下经济发展压力对地方政府举债的影响呈现异质性特征。表1中线性基准模型估计结果显示经济发展压力对地方政府举债为正向影响，且通过了10%的显著性检验，经济发展压力每增加1单位，地方政府债务规模增加0.318个单位。门槛效应检验结果显示双重门槛模型是合适的，因此模型估计得到95%置信水平下的两个有效门槛值，分别是10.5619和11.0927，本文的门槛变量是人均GDP，两个门槛值对应的人均GDP为38 634.46元/人和65 689.87元/人。这两个门槛值将阈值效应划分为三个门槛区间，当地区处于不同的经济发展水平时，地方政府债务对经济发展压力的敏感度不同。由双重门槛模型的估计结果可知，随着经济发展水平的提高，地方政府举债对经济发展压力的敏感度逐渐增强且越来越显著。
具体来看，在第一门槛区间时，也即城市的人均GDP小于38 634.46元/人时，地方政府举债对经济发展压力的敏感度为0.092，但是此时的影响系数不显著，也即经济发展压力的增加尚未释放出对地方政府举债的刺激作用。当城市经济发展水平跨过第一门槛区间，进入第二门槛区间，人均GDP介于38 634.46元/人至65 689.87元/人之间时，经济发展压力对地方政府举债的影响表现为显著正向影响，弹性系数为0.579，也即经济发展压力每提高1个单位，将导致地方政府举债增加0.579個单位，在这个区间内地方政府举债对发展压力的敏感度开始变得显著。当城市经济发展跨过第二门槛区间，进入第三门槛区间，人均GDP提高到大于65 689.87元/人时，城市经济发展压力仍然显著刺激地方政府举债，且影响的显著性明显增强，t值从0.18增加到0.234，影响系数从0.579提高到1.340。
以上实证模型估计结果表明，欠发达地区地方政府举债对发展压力的敏感性不显著，经济发展水平越高的地区的地方政府在经济发展压力的作用下，举债发展经济的积极性更高，这符合理论预期。地区的经济发展越快，说明地方官员越有动力发展地区经济，这些地区更倾向于考察地方官员在经济发展方面的政绩，因此经济越发达的地区，其对努力促进经济增长的偏好就越强烈，那么对经济发展压力的敏感度也会越强，面临较高的经济发展压力时，往往倾向于通过举债促进地区经济增长以缓解压力。这也从阈值效应的角度印证了田伟、田红云在早期的猜想，即经济越发达的地区，伴随着越大的政绩产出，官员会为了获得“自利性”的满足，倾向于追求政治晋升的方式，对经济赶超压力的敏感性更强，更加有动机提升经济发展水平[5]。
表2（下页）是地方政府举债对财政压力的敏感度的模型估计结果。可以看出，线性基准模型的估计结果中财政压力对地方政府债务的影响为正，系数为0.023，但是没有通过10%的显著性检验。因此，从线性关系检验来看，财政压力对地方政府举债的影响不显著，这一结果与曹婧、毛捷、薛熠的研究结论一致[6]，然而当我们进一步进行非线性关系分析时，发现了不一样的结果。本文对门槛面板模型进行检验，发现单门槛模型和双重门槛模型的门槛效应均显著，通过了1%的显著性检验，三重门槛效应不显著，因此存在两个有效门槛值，使财政压力对地方政府债务呈现显著的阈值效应。具体来看，两个门槛值分别为9.2401和11.0927，对应的人均GDP分别为10 302.07元/人和65 689.87元/人，由此划定的三个门槛区间中，地方政府债务对财政压力表现的敏感度也不同。 具体来看，在第一门槛区间，城市人均GDP低于10 302.07元/人时，财政压力对地方政府债务的影响显著为正，影响系数为0.096，显著性较弱，仅通过了10%的显著性水平检验，这期间地方政府债务对财政压力的敏感度较弱，财政压力的激励能力还未释放出来。当城市人均GDP跨过第一门槛，介于10 302.07元/人至65 689.87元/人之间，进入第二门槛区间时，财政压力对地方政府债务的影响从弱显著变得不显著，财政压力的刺激作用消失。当城市经济发展进入第三门槛区间，人均GDP超过65 689.87元/人时，财政压力对城市举债的影响显著增强，系数为1.377，远远超过前两个门槛区间，并且通过了1%的显著性检验。城市面临的财政压力每增加一个单位，地方政府债务规模将提高1.377个单位。经济越发达的城市，科技、文化、教育、基础设施等公共服务相关的财政支出越多，其越可能对面临的财政压力敏感，从而通过举债缓解压力的可能性也越大。这一实证结果符合理论预期，经济发展水平越高的城市，要求的配套公共服务支出规模也越大，其对财政压力变化也会越敏感，当其面临的财政压力增加时，更加倾向于通过大规模举债以缓解压力。
（二）考虑“土地财政”中介作用的模型估计结果
“土地财政”影响着地方政府行为，也可能影响地方政府举债对财政压力和发展压力的敏感度。为考察“土地财政”背景下的地方政府举债是否因“土地财政”依赖度的增加，而受到财政压力和发展压力的影响程度有所变化，以及“土地财政”在其中呈现怎样的中介效应，本部分分别引入“土地财政”依赖度与发展压力、财政压力的交互项，估计得到如表3（下页）和表4所示的结果。
表3中的估计结果显示，线性基准模型中发展压力在与“土地财政”依赖度交互后对地方政府债务的影响为正，系数为0.307，但是没有通过10%的显著性检验。进一步估计门槛效应模型时，单门槛模型和双重门槛模型的门槛效应分别通过了1%和5%的显著性检验，三重门槛模型未通过显著性检验，因此据此可以选择双重门槛模型进行估计。双重门槛模型估计结果显示，发展压力与“土地财政”交互项对地方政府债务的影响存在两个门槛值下的阈值效应，这两个门槛值分别为10.5354和11.0758，对应的人均GDP分别为37 624.1元/人和64 589.04元/人，由此划分出三个门槛区间，可以看出这两个门槛值与模型（1）估计发展压力阈值效应的门槛值相近。从估计结果来看，与模型（1）中发展压力对债务的阈值效应相近，均为随着经济发展水平进入第一、第二、第三门槛区间，地方政府举债对发展压力的敏感度逐渐增强，并且越来越显著。而从发展压力与“土地财政”依赖度的交互项系数来看，在第一门槛区间，即人均GDP低于37 624.1元/人时，“土地财政”也未能改变地方政府债务对发展压力的敏感度不显著特征，而当城市的经济发展水平进入第二门槛区间，即人均GDP介于37 624.1元/人至64 589.04元/人之间时，交互项系数为0.577，且通过了1%的显著性检验，可见“土地财政”的存在强化了发展压力对地方政府债务的刺激作用，在这一门槛区间内，“土地财政”依赖度越高的地区，城市举债对发展压力的敏感度也越高。当城市经济发展水平跨过第二门槛区间，进入第三门槛区间，即地区人均GDP超过64 589.04元/人时，交互项系数为1.227，并且通过了1%的显著性检验。这一区间内的城市经济发展水平较高，对发展压力也更加敏感，在这种情况下，对“土地财政”依赖度越高的城市，将会偏好选择举债来发展地区经济。
因此，从总体来看，城市经济越发达，地方政府对发展压力越敏感，对“土地财政”依赖度越高，这会激励其通过举债投资来发展经济，以缓解其面临的经济赶超压力，这符合本文的理论预期。正如前文所述的，“土地财政”与地方政府举债本身存在着天然的关联，“土地财政”依赖度较高的地区，地方政府倾向于以土地抵押担保举债，同时以土地出让收入偿还债务，因此土地依赖度越高、经济发展水平较高的城市对发展压力敏感度也高時，地方政府越偏好以举债行为来缓解发展压力。
表4是对模型（2）中财政压力与“土地财政”依赖度的交互项对地方政府债务影响的估计，可以看出在线性基准模型中，两者的影响不显著，进一步估计门槛模型，发现单门槛模型和双重门槛模型分别通过了1%和5%的显著性检验，三重门槛模型未通过显著性检验。双重门槛模型估计得到两个有效门槛值，分别是9.0287和11.0758，对应的门槛变量人均GDP分别是8339.012元/人和64 589.04元/人，由此在双重门槛模型中存在三个门槛区间，财政压力与“土地财政”的交互项对地方政府债务的影响存在阈值效应。当城市的人均GDP小于8339.012元/人时，进入第一门槛区间，这一区间内的交互项系数为0.096，说明“土地财政”背景下财政压力对地方政府债务的影响为正，但是与模型（1）的估计结果一样，估计系数仅通过了10%的显著性检验，表现为弱影响。这种弱影响一直持续到第二门槛区间，即城市人均GDP介于8339.012元/人至64 589.04元/人之间。而当城市经济进入第三门槛区间，即人均GDP高于64 589.04元/人时，交互项系数开始变得非常显著，通过了1%的显著性检验，影响系数为2.003，远高于模型（1）中不含“土地财政”交互项的发展压力影响。由此可见，在经济发达阶段，发展压力本身显著刺激地方政府举债的同时，对“土地财政”的依赖强化了这种促进作用。
四、稳健性检验
为增强实证结果的稳健性，本文使用HIS转换后的发债金额，作为城投债发行规模的辅助变量，由此分别引入发展压力、财政压力及其与“土地财政”依赖度的交互项进行模型（1）和（2）的估计，得到结果如表5（下页）所示①。稳健性检验结果表明，使用HIS变换后的发债金额作为被解释变量，不影响实证结论。进一步对门槛值的有效性进行LR检验，结果如图1所示。 图1为实证研究中门槛模型及其稳健性检验模型的门槛效应LR统计量与95%置信区间下的阈值，结合似然比函数图，可以更加清晰地理解门槛值的估计和置信区间的构造过程。门槛参数的估计值是似然比检验统计量LR为零时的取值，门槛估计值的95%置信区间指的是所有似然比检验统计量LR值小于5%的显著性水平下的临界值（图中对应的虚线显示的纵轴值）构成的区间。由图1的LR检验结果可知，本文门槛模型门槛值的确定是严谨且有效的。
五、研究结论与政策建议
本文在理论分析的基础上提出假设，并构建门槛面板模型，以2006—2015年我国283个地级市为样本进行实证检验，得到了与理论预期一致的结论，在进行稳健性检验后，结论依然成立。研究发现，地方政府举债的压力弹性存在显著的经济阈值效应，地方政府举债对压力变化的敏感度随着逐级跨入不同的经济门槛区间而不断增强，尤其是财政压力波动对地方政府举债的刺激作用只有在第三门槛区间即经济发达阶段才得以释放。而“土地财政”的存在又进一步强化了地方政府的举债压力弹性，助推了经济发达阶段压力波动下的地方政府债务规模扩张。为缓解财政压力和发展压力，降低地方政府举债的压力敏感性，有效防控地方政府债务风险，提出如下政策建议：
第一，在现行分权体制下构建财权事权对等的央地财政关系，以缓解地方政府面临的巨大财政压力。党的十九大已经明确提出要建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的央地财政关系。长期以来事权划分不明确是地方财政压力增长的重要原因，因此，要明确央地事权范围，细化支出职责，同时为补充地方可支配财力，应推进税制改革，对于中央地方共享税，应合理确定共享方式与比例，并完善包括房地产税、环保税、资源税等在内的地方税收体系，减小地方政府财政收支缺口，抑制地方政府财政压力过大范围的波动。
第二，健全地方官员政绩考核体系，优化官员晋升激励机制。财政压力和发展压力通过晋升激励刺激地方政府举债的作用路径，论证了贯彻执行党的十九大报告提出的“完善干部考核评价机制”的必要性。为此，应健全官员晋升考核体系，弱化经济增长绩效考核权重，在考核体系中引入财政可持续性及债务风险水平等指标，并完善民意约束机制。通过官员晋升激励机制的逐步转变，地方政府之间可以形成良性循环的“示范效应”，以改变地方政府的行为激励，降低地方政府面对压力时的举债冲动。
第三，改革现有土地管理制度，规范地方政府土地征收行为。城乡二元土地管理和土地所有权界定不清等问题，强化了地方官员的政治晋升激励和财政收入激励，进一步导致土地过度出让，地方政府对“土地财政”的过度依赖刺激了其大规模举债行为。因此，应在土地交易市场中适度引入竞争机制，从源头切断地方政府对土地的绝对控制和交易垄断，从法律层面加强对土地资源的合理规划和保护，建立健全相关法律法规以规范地方政府的融资行为，用制度和法律约束地方政府实施“土地财政”的自利性行为，将“土地财政”规模控制在合理范围内，严控地方政府债务风险。
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（责任编辑：许志敏）