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国有资本经营预算是近年来理论界较为关注的问题，是随着我国经济体制改革的进一步深化，结合逐步推进社会主义政治体制改革的形势所推出的一项旨在加强国有资本管理、确保国有资本保值增殖、优化产业布局和产业结构，同时有利于完善财政复式预算体系的重要举措。落实和推进国有资本经营预算制度是一项系统性的工程，要求按照客观经济规律安排其主客体，科学组织编制、报批、审核及监督活动，与此同时国有资本经营预算也对公共预算制度、现行法律法规等提出了改革的要求，牵一发而动全局。如何确立国有资本经营预算在政府复式预算体系中的地位，如何保证国有资本经营预算管理主体的协调性、与国家公共财政预算的协调性、与现行法律法规的协调性，是有效施行国有资本经营预算的一个重要条件，也是目前一项重要而紧迫的任务。
一、国有资本经营预算与政府复式预算的关系
作为行政管理者的政府，要对包括领土完整、环境保护、税收征管、社会保障、安全秩序、公共福利等社会事务行使充分的管辖权，其前提取决于国家机器的性质，其依据是法律制度。在这种管辖的对象中，当然也包括全体各类企业，既包括非国有企业，也包括国有企业。但是这种管辖是行使社会事务管辖权并承担维护公共事务正常运转责任的过程，所有被管辖的对象在法律面前都是平等的。
而与此同时，政府也是国有企业或国有控股企业的出资者。国有资本是资本，具有资本最重要的一般属性即增值性，这就要求必须按照经济规律由出资人对其实施管理，保证满足其保值增值的根本要求；另外，我国是以公有制为基础的社会主义国家，而国有资本毕竟不同于与此对应的其他社会资本，它承载着实现政府目的的任务，因此国有资本的增值性必定受到政府目的的制约。国有资本财政最本质的特征在于通过国有资本的战略性配置，优化经济结构，取得宏观经济效益；确保国有经济质量和控制力，保障宏观经济健康运行（焦建国，2008）。即国有资本财政必须在国有资本的政府目的与资本增值之间寻求平衡，既要追求资本配置的整体效率，又要追求整个国民经济的宏观资源配置效率和社会效益。
我国的国家财政必须建立起包括公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的复式预算制度，以利进一步转变和拓宽国家财政职能，增强财政宏观、调控能力，强化预算约束。国有资本经营预算是指反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算（李燕，2004），因而国有资本经营预算乃是我国财政复式预算体系体系中间的一个有机组成部分；建立国有资本经营预算乃是深化我国财政体制改革，促进我国复式预算制度不断完善发展的需要（邓子基，2006）。
二、国有资本经营预算管理主体及其协调性
一项完备的国有资本经营预算制度应当在科学理论基础上准确界定其管理主体、管理客体和管理活动等要素，并使它们具有合理的对接与协调关系。
在实行分税制改革之后，国有资本就按照政府级次划分为中央政府地方政府和地方政府管理的国有资本两块，其中地方政府管理的国有资本又可以按照省、市、自治区和地区（地级市）、县（县级市）、区（镇、乡）等不同行政级次管理的国有资本。按照国有资本管理原则，应当分别由对应级次的国有资本管理部门行使出资者的权利，分别纳入对应级次的国有资本经营预算管理范围之内。
目前学术界对于国有资本经营预算管理主体有两种意见。一种意见是根据现行《预算法》的要求提出的以财政部门作为管理主体；另一种意见根据理论分析认为，国有资本预算体现的是国家作为国有资本所有者的身份，为利于政资分开，应由政府部门与国有资产管理部门分别管理公共预算与国有资本预算，以分别向人民代表大会汇报。
由于国有资本经营预算以国有资本的宏观运营为目标，反映国家作为资本所有者代表与国有资本经营者之间的收益分配关系和再投资关系，是对国家在一个财政年度内国有资本经营性收支活的反映。管理资本经营预算既是完善国有资本绩效考核的必要基础，也是强化对国有企业约束和激励的有效方式。所以，以国资委作为国有资本经营预算管理主体较为合理。此外，在国有资本经营预算的管理级次上，应由中央和地方国资委分别管理中央和地方预算，两级预算的内容相同，但中央预算要包括地方预算，以便全国人大了解全国国有资本的整体运营情况，并通过预算的形式控制整个国有资本的运营，达到调控国有经济的目的（耿建新等，2005）。
三、国有资本经营预算与公共财政预算的协调性
关于国有资本经营预算与公共财政预算的协调，要在明确将前者纳入后者的范畴中考虑的基础上，解决好两者之间有效对接的问题。根据政府复式预算的统一性及完整性原则，国有资本经营预算的管理、审批与执行不应该脱离国家的大财政预算，而应当纳入政府复式预算进行协调管理，同财政公共预算一并报请本级人民代表大会批准后执行。在确定以国有资本经营管理主体之后，国有资本经营预算要采取“统一领导、分级管理”的管理体制。统一制定国有资本经营预算的方针政策；统一规定预算收人和支出项目；统一规范预算的有关规章制度等。各预算管理与执行部门在总预算范围内安排本级国有资本经营预算。国有资本经营预算的管理，既要体现政府预算的完整性和统一性，又要保证不同预算的相对独立性，能够满足各类不同性质支出的需要。
正是基于公共财政预算和国有资本经营预算之间存在着既有分工又有衔接的关系，所以在明晰界定公共财政预算和国有资本经营预算的外在边界后，有必要建立两者密切衔接与适度互通的关系。在此应当把握以下三个原则，具体包括：
其一，两者同属一个主体之内，同为政府复式预算的有机组成部分。国家所进行的政府财政活动是界定于公共财政和国有资本财政两大领域之内的，这样就将政府财政活动划分为公共财政活动和国有资本财政两大块。两种财政活动之间虽然在活动目的、运作方式和收支内容等方面存在着现实差异，但国家作为共同的财政主体却是唯一的（尽管在行使两项功能时国家的身份不同）。因此，公共财政预算与社会保障预算均是以税收为主要收入来源与以满足公共需要为主要支出，而国有资本经营预算则是以国有资本收益为主要收入来源与以再投入、扩大投资为主要支出，这种关系格局恰恰是政府复式预算的两个组成部分的体现。
其二，两者作为一体之内的两个有机部分而相对独立存在。首先它们体现不同的身份、权力、职能、收支形式与分配关系；其次它们有自己的收入来源与支出结构。政府公共预算的收入来源是面向社会各经济主体征收的税款，相应的支出结构要满足公共需要，其规模必须严格控制在税费收入的范围内，保持公共预算的收支平衡。而国有资本经营预算的收入应主要来源于国家以国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益，包括国有企业上缴的利润、国有股份红利收入、国有资产产权转让收入等。这些收入原则上由中央或地方国有资产监管部门自行积累，不宜上交同级财政部门，但须列入同级政府预算。国有资本经营预算的支出结构也与公共预算不同，其目的必须用于国有资本的再投入、扩大投资，这些支出包括对新建项目的资本金投入、向不同所有制企业参股控股、对国家鼓励发展的建设项目进行贴息等。
其三，两者密切衔接，适度互通。首先在预算收支结构上，公共预算和国有资本经营预算之间存在着既有分工又有衔接的关系。这就是说，应当在两者预算收支科目中，分别设置专门衔接科目，按照预算收支平衡的原则，在公共预算有结余的时候，可按产业政策要求，实行转移支付，对国有资本财政进行投资。如果这种财政投资项目本身缺乏应有的投资收益，无法在短时间内实现投资本身的保值增值时，公共预算也可对该项目拨出专项投资或采取补贴办法，弥补国有资本经营预算的损失，以期在彼此分工的原则前提下，共同完成宏观调控任务。要发挥国有资本经营预算作为政府宏观调控衍生手段的重要作用，支持并服从于公共财政职能的发挥，通过支出安排弥补公共财政预算缺口。这些缺口主要包括：各级政府承接国有企业剥离的社会职能必然加大公共财政支出；过去的积极财政政策形成的后续工程和稳健财政政策执行所导致的一定公共财政缺口；为化解基层财政风险而导致的潜在公共财政支出缺口；中央财政为降低国有商业银行金融风险必须支付的成本等。
就收支科目而言，国有资本经营预算要在政府收支科目要求下建立起自己的收支科目体系。在此基础上，要进一步对公共财政预算中的相同科目进行调整和修订，使两个预算的收支科目互不重复或各有侧重，实现政府资金的统筹安排和技术管理上的统一（文宗瑜等，2008）。
四、国有资本经营预算与现行法律法规的协调性
建立和完善国有资本经营预算制度，需要强有力的法律保障。随着国有资本经营预算的施行，国家制定和颁布了一系列的法律法规，以提供规范与支持。但或者由于现行法律法规制定的时间较早，而制定时的背景条件也发生了很大变化，所以与实行国有资本经营预算的相关要求出现了许多不协调的因素；或者由于人们的认识是一个渐进的过程，而制定颁布法律法规的时候并没有考虑周全，导致规范本身存在着一定的问题。所以伴随着改革的推进，结合环境的变化进一步建立和完善与国有资本经营预算制度相适应的法律制度保障体系，是非常必要的。
1994年颁布的《预算法》已不能适应新形势的发展变化，也不能满足各级人大加强对预算审查监督的要求。主要表现在：国有资本经营预算的性质、地位以及管理、审批、调整和监督的相关规定，在《预算法》中没有加以明确；对预算编制、报送、审批、执行、修改、反馈及监管的具体时间、具体内容和具体程序都没有制定出可操作的细化规范，使《预算法》缺乏可操作性和指导作用。此外非常重要的一个问题是，在目前已经发布的相关规定中，对国有资本经营预算管理主体的界定存在着理论上的问题（对于国有资本经营预算管理主体问题前文已有分析，在此不再展开讨论），而且对于管理主体之间协调问题，并没有明确的规范。
目前作为国有资本经营预算管理主要依据的是2007年9月由国务院正式发布的《关于试行国有资本经营预算的意见》及其后由财政部、国资委等部门制定发布实施的一系列相关规定。尽管《试行意见》中明确了财政部门是国有资本经营预算的主管部门，但是国有资本经营预算的主管部门与预算单位的沟通协调仍是实务工作中应予强调的主要问题。在职能转换和政府治理改革的大背景下，作为国有资本经营预算主管部门的各级财政部门、作为国有资本经营预算单位的各级国有资产监管机构以及其他负有国有企业监管职能的部门和单位、作为国有资本收益上缴主体的国有企业如何明确和实施各自的权责，以形成沟通互配的合力，对于保证国有资本经营预算的顺利实施，积极促进国有资本经营预算制度的建立和完善，将会提供有利的组织保障（陈艳利，2008）。
2008年颁布实施的《中华人民共和国企业国有资产法》是建立和完善国有资本经营预算制度的一项重要法律基础。该法规定，国家建立健全国有资本经营预算制度，对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理。但该法并没有明确规定国有资本经营预算的支出范围（详见《中华人民共和国企业国有资产法》第59条），不能不说是一个遗憾。
随着预算管理和国库制度改革的逐步深入，十五年前颁布实施的《预算法》中关于预算的管理、审批、调整和监督的规定，已不能适应各级人大加强对预算审查监督的要求；目前以《试行意见》为主的关于国有资本经营预算制度的规定，也暴露出许多问题。这些问题都制约了国有资本经营预算的进一步推行和有效管理。我们应尽快修改现行的《预算法》， 健全、完善国有资本经营预算管理体制，切实提供符合实际的、具有良好前瞻性和可操作性的制度规范体系，充分保证国有资本经营预算实践与法律法规体系的协调性。
参考文献：
［1］焦建国：《论国有资本经营预算制度》，《经济与管理研究》2008年第11期。
［2］邓子基：《略论国有资本经营预算》，《地方财政研究》2006年第1期。
［3］文宗瑜、刘微：《国有资本经营预算如何与公共收支预算对接》，《财政研究》2008年第1期。
［4］陈艳利：《国有资本经营预算制度的构建：体系框架与难点解析》，《财政研究》2008年第10期。
［本文系新疆自治区科技攻关（软科学）项目（编号：200942148）的阶段性研究成果］
（编辑杜 昌）
一、国有资本经营预算与政府复式预算的关系
作为行政管理者的政府，要对包括领土完整、环境保护、税收征管、社会保障、安全秩序、公共福利等社会事务行使充分的管辖权，其前提取决于国家机器的性质，其依据是法律制度。在这种管辖的对象中，当然也包括全体各类企业，既包括非国有企业，也包括国有企业。但是这种管辖是行使社会事务管辖权并承担维护公共事务正常运转责任的过程，所有被管辖的对象在法律面前都是平等的。
而与此同时，政府也是国有企业或国有控股企业的出资者。国有资本是资本，具有资本最重要的一般属性即增值性，这就要求必须按照经济规律由出资人对其实施管理，保证满足其保值增值的根本要求；另外，我国是以公有制为基础的社会主义国家，而国有资本毕竟不同于与此对应的其他社会资本，它承载着实现政府目的的任务，因此国有资本的增值性必定受到政府目的的制约。国有资本财政最本质的特征在于通过国有资本的战略性配置，优化经济结构，取得宏观经济效益；确保国有经济质量和控制力，保障宏观经济健康运行（焦建国，2008）。即国有资本财政必须在国有资本的政府目的与资本增值之间寻求平衡，既要追求资本配置的整体效率，又要追求整个国民经济的宏观资源配置效率和社会效益。
我国的国家财政必须建立起包括公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的复式预算制度，以利进一步转变和拓宽国家财政职能，增强财政宏观、调控能力，强化预算约束。国有资本经营预算是指反映政府出资人以资本所有者身份取得的收入和用于资本性支出的预算（李燕，2004），因而国有资本经营预算乃是我国财政复式预算体系体系中间的一个有机组成部分；建立国有资本经营预算乃是深化我国财政体制改革，促进我国复式预算制度不断完善发展的需要（邓子基，2006）。
二、国有资本经营预算管理主体及其协调性
一项完备的国有资本经营预算制度应当在科学理论基础上准确界定其管理主体、管理客体和管理活动等要素，并使它们具有合理的对接与协调关系。
在实行分税制改革之后，国有资本就按照政府级次划分为中央政府地方政府和地方政府管理的国有资本两块，其中地方政府管理的国有资本又可以按照省、市、自治区和地区（地级市）、县（县级市）、区（镇、乡）等不同行政级次管理的国有资本。按照国有资本管理原则，应当分别由对应级次的国有资本管理部门行使出资者的权利，分别纳入对应级次的国有资本经营预算管理范围之内。
目前学术界对于国有资本经营预算管理主体有两种意见。一种意见是根据现行《预算法》的要求提出的以财政部门作为管理主体；另一种意见根据理论分析认为，国有资本预算体现的是国家作为国有资本所有者的身份，为利于政资分开，应由政府部门与国有资产管理部门分别管理公共预算与国有资本预算，以分别向人民代表大会汇报。
由于国有资本经营预算以国有资本的宏观运营为目标，反映国家作为资本所有者代表与国有资本经营者之间的收益分配关系和再投资关系，是对国家在一个财政年度内国有资本经营性收支活的反映。管理资本经营预算既是完善国有资本绩效考核的必要基础，也是强化对国有企业约束和激励的有效方式。所以，以国资委作为国有资本经营预算管理主体较为合理。此外，在国有资本经营预算的管理级次上，应由中央和地方国资委分别管理中央和地方预算，两级预算的内容相同，但中央预算要包括地方预算，以便全国人大了解全国国有资本的整体运营情况，并通过预算的形式控制整个国有资本的运营，达到调控国有经济的目的（耿建新等，2005）。
三、国有资本经营预算与公共财政预算的协调性
关于国有资本经营预算与公共财政预算的协调，要在明确将前者纳入后者的范畴中考虑的基础上，解决好两者之间有效对接的问题。根据政府复式预算的统一性及完整性原则，国有资本经营预算的管理、审批与执行不应该脱离国家的大财政预算，而应当纳入政府复式预算进行协调管理，同财政公共预算一并报请本级人民代表大会批准后执行。在确定以国有资本经营管理主体之后，国有资本经营预算要采取“统一领导、分级管理”的管理体制。统一制定国有资本经营预算的方针政策；统一规定预算收人和支出项目；统一规范预算的有关规章制度等。各预算管理与执行部门在总预算范围内安排本级国有资本经营预算。国有资本经营预算的管理，既要体现政府预算的完整性和统一性，又要保证不同预算的相对独立性，能够满足各类不同性质支出的需要。
正是基于公共财政预算和国有资本经营预算之间存在着既有分工又有衔接的关系，所以在明晰界定公共财政预算和国有资本经营预算的外在边界后，有必要建立两者密切衔接与适度互通的关系。在此应当把握以下三个原则，具体包括：
其一，两者同属一个主体之内，同为政府复式预算的有机组成部分。国家所进行的政府财政活动是界定于公共财政和国有资本财政两大领域之内的，这样就将政府财政活动划分为公共财政活动和国有资本财政两大块。两种财政活动之间虽然在活动目的、运作方式和收支内容等方面存在着现实差异，但国家作为共同的财政主体却是唯一的（尽管在行使两项功能时国家的身份不同）。因此，公共财政预算与社会保障预算均是以税收为主要收入来源与以满足公共需要为主要支出，而国有资本经营预算则是以国有资本收益为主要收入来源与以再投入、扩大投资为主要支出，这种关系格局恰恰是政府复式预算的两个组成部分的体现。
其二，两者作为一体之内的两个有机部分而相对独立存在。首先它们体现不同的身份、权力、职能、收支形式与分配关系；其次它们有自己的收入来源与支出结构。政府公共预算的收入来源是面向社会各经济主体征收的税款，相应的支出结构要满足公共需要，其规模必须严格控制在税费收入的范围内，保持公共预算的收支平衡。而国有资本经营预算的收入应主要来源于国家以国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益，包括国有企业上缴的利润、国有股份红利收入、国有资产产权转让收入等。这些收入原则上由中央或地方国有资产监管部门自行积累，不宜上交同级财政部门，但须列入同级政府预算。国有资本经营预算的支出结构也与公共预算不同，其目的必须用于国有资本的再投入、扩大投资，这些支出包括对新建项目的资本金投入、向不同所有制企业参股控股、对国家鼓励发展的建设项目进行贴息等。
其三，两者密切衔接，适度互通。首先在预算收支结构上，公共预算和国有资本经营预算之间存在着既有分工又有衔接的关系。这就是说，应当在两者预算收支科目中，分别设置专门衔接科目，按照预算收支平衡的原则，在公共预算有结余的时候，可按产业政策要求，实行转移支付，对国有资本财政进行投资。如果这种财政投资项目本身缺乏应有的投资收益，无法在短时间内实现投资本身的保值增值时，公共预算也可对该项目拨出专项投资或采取补贴办法，弥补国有资本经营预算的损失，以期在彼此分工的原则前提下，共同完成宏观调控任务。要发挥国有资本经营预算作为政府宏观调控衍生手段的重要作用，支持并服从于公共财政职能的发挥，通过支出安排弥补公共财政预算缺口。这些缺口主要包括：各级政府承接国有企业剥离的社会职能必然加大公共财政支出；过去的积极财政政策形成的后续工程和稳健财政政策执行所导致的一定公共财政缺口；为化解基层财政风险而导致的潜在公共财政支出缺口；中央财政为降低国有商业银行金融风险必须支付的成本等。
就收支科目而言，国有资本经营预算要在政府收支科目要求下建立起自己的收支科目体系。在此基础上，要进一步对公共财政预算中的相同科目进行调整和修订，使两个预算的收支科目互不重复或各有侧重，实现政府资金的统筹安排和技术管理上的统一（文宗瑜等，2008）。
四、国有资本经营预算与现行法律法规的协调性
建立和完善国有资本经营预算制度，需要强有力的法律保障。随着国有资本经营预算的施行，国家制定和颁布了一系列的法律法规，以提供规范与支持。但或者由于现行法律法规制定的时间较早，而制定时的背景条件也发生了很大变化，所以与实行国有资本经营预算的相关要求出现了许多不协调的因素；或者由于人们的认识是一个渐进的过程，而制定颁布法律法规的时候并没有考虑周全，导致规范本身存在着一定的问题。所以伴随着改革的推进，结合环境的变化进一步建立和完善与国有资本经营预算制度相适应的法律制度保障体系，是非常必要的。
1994年颁布的《预算法》已不能适应新形势的发展变化，也不能满足各级人大加强对预算审查监督的要求。主要表现在：国有资本经营预算的性质、地位以及管理、审批、调整和监督的相关规定，在《预算法》中没有加以明确；对预算编制、报送、审批、执行、修改、反馈及监管的具体时间、具体内容和具体程序都没有制定出可操作的细化规范，使《预算法》缺乏可操作性和指导作用。此外非常重要的一个问题是，在目前已经发布的相关规定中，对国有资本经营预算管理主体的界定存在着理论上的问题（对于国有资本经营预算管理主体问题前文已有分析，在此不再展开讨论），而且对于管理主体之间协调问题，并没有明确的规范。
目前作为国有资本经营预算管理主要依据的是2007年9月由国务院正式发布的《关于试行国有资本经营预算的意见》及其后由财政部、国资委等部门制定发布实施的一系列相关规定。尽管《试行意见》中明确了财政部门是国有资本经营预算的主管部门，但是国有资本经营预算的主管部门与预算单位的沟通协调仍是实务工作中应予强调的主要问题。在职能转换和政府治理改革的大背景下，作为国有资本经营预算主管部门的各级财政部门、作为国有资本经营预算单位的各级国有资产监管机构以及其他负有国有企业监管职能的部门和单位、作为国有资本收益上缴主体的国有企业如何明确和实施各自的权责，以形成沟通互配的合力，对于保证国有资本经营预算的顺利实施，积极促进国有资本经营预算制度的建立和完善，将会提供有利的组织保障（陈艳利，2008）。
2008年颁布实施的《中华人民共和国企业国有资产法》是建立和完善国有资本经营预算制度的一项重要法律基础。该法规定，国家建立健全国有资本经营预算制度，对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理。但该法并没有明确规定国有资本经营预算的支出范围（详见《中华人民共和国企业国有资产法》第59条），不能不说是一个遗憾。
随着预算管理和国库制度改革的逐步深入，十五年前颁布实施的《预算法》中关于预算的管理、审批、调整和监督的规定，已不能适应各级人大加强对预算审查监督的要求；目前以《试行意见》为主的关于国有资本经营预算制度的规定，也暴露出许多问题。这些问题都制约了国有资本经营预算的进一步推行和有效管理。我们应尽快修改现行的《预算法》， 健全、完善国有资本经营预算管理体制，切实提供符合实际的、具有良好前瞻性和可操作性的制度规范体系，充分保证国有资本经营预算实践与法律法规体系的协调性。
参考文献：
［1］焦建国：《论国有资本经营预算制度》，《经济与管理研究》2008年第11期。
［2］邓子基：《略论国有资本经营预算》，《地方财政研究》2006年第1期。
［3］文宗瑜、刘微：《国有资本经营预算如何与公共收支预算对接》，《财政研究》2008年第1期。
［4］陈艳利：《国有资本经营预算制度的构建：体系框架与难点解析》，《财政研究》2008年第10期。
［本文系新疆自治区科技攻关（软科学）项目（编号：200942148）的阶段性研究成果］
（编辑杜 昌）