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【摘 要】为了提高灌溉用水效率、保障粮食安全和解决农业生产基础设施的可持续利用，本文以小型农田水利工程为研究对象，以期找出其治理绩效的影响因素和提高办法。
【关键词】小型农田水利工程；治理制度；治理模式
在国内外水资源短缺的严峻形势下，提高我国小型农田水利工程的治理绩效，既是提高水资源利用效率的关键，又是促进其作为农村重要的基础设施可持续利用的手段，也是保障我国粮食安全的有效措施。新中国成立后，我国就不断进行小型农田水利工程治理制度创新，工程的治理模式也不断随之改变，但是，在实践工程的治理中仍然存在种种困难。
1 我国小型农田水利工程治理存在的问题
1.1 研究内容比较散，深度不够
从以上分析可以看到，许多学者对我国小型农田水利工程的治理进行了研究，并取得了一定的进展，这些研究的主要内容是农田水利管理体制改革和灌溉管理制度，但是研究范围比较散、研究的深度不足。虽然所有的研究都认为小型农田水利需要农民自我管理，但是对其原因、具体方式、制度安排之间的关系以及与我国农民、农村的关系都没有进行深入、系统地分析。笔者认为，对于小型农田水利工程治理不是就个案进行的单独分析，而是首先要分析全国范围内工程的综合特性，然后根据这些特性进行有针对性的研究，即研究要从典型性分析转移到普遍性分析，这样的分析才更深入，分析的结论才具有更广泛的实用性。
1.2 研究缺乏系统性
总体说来，运用多学科理论进行的这些研究存在明显不足，缺乏系统性、连续性和前瞻性，系统研究不够，总体上滞后于客观实际需要。就2003年在全国范围内推行的小型农田水利工程产权制度改革来讲，关于这方面的文献不胜其数，主要介绍各地改制的原因、过程、成效，研究的模式几乎都局限在“背景—改革步骤/做法—问题—对策/建议”的思路之下，研究存在一些缺陷：①对小型水利工程改革的研究还处在现状描述的浅层阶段；②类似地区汇报的形式较多，缺乏系统的整体考量与把握；③对具体的改制形式没有做深入的分析比较，对利弊关系鲜有深入探讨，对不同地区的改制方式也较少涉及，一般单独以灌区或行政单元为例，而没有在宏观范围内讨论；④对产权制度改革的走向和政策把握以及支撑条件只有少量的描述；⑤较少从水权等正式制度、意识形态等非正式制度的角度深入探讨小型水利工程产权改制；⑥对农田水利工程可持续利用的定量研究仍处于探索阶段，目前还没有形成通用的评价体系指标和评价方法。
1.3 忽略了我国农村非正式制度对小型农田水利工程治理具有的制约性
我国小型农田水利工程的群众性和开放性等特点决定了工程的外部性和准公益性。作为一个介于公益性和经济性的设施，如何将其外部性的内在化需要对用水者和用水群体进行分析？工程的治理制度会直接影响系统内的使用者个体和群体，而个体和群体同样会反作用于推行的正式制度，这种个人和群体的反应特征就是非制度因素的表现形式，因此，为了提高工程的治理绩效，对非正式制度的分析就不可避免。事实上，推行治理制度遭遇困境的原因之一，就是受农村的非正式制度影响，但是，以往的研究都没有重视农村的非正式制度对工程治理的重要性。
2 我国小型农田水利工程的治理制度
我国农村的制度供给一直处于供给不足的状态，为了发展农村经济、改善农村公共设施的治理状况、提高农民生产生活水平，就需要激励或实行制度创新。但制度创新和制度变迁关系到制度间的协调演进，追求单方面的制度安排绩效不能使其长久，新的制度安排绩效取决于系统内制度的协调演进程度。
正式制度的推进不仅要使正式制度之间的关系相匹配，而且还要与地区的非正式制度相兼容，因此，在推进正式制度变迁时不仅要研究和完善相关正式制度，还要不断改造并完善地区的非正式制度，以达到制度相容、共同发展，这种相容性愈强，制度变迁的成本和制度间的冲突和摩擦就愈小，制度变迁的成功概率就会增大。
通过上文对“小农水”产权制度改革实践的案例可以看出，在推进、实施正式制度变迁时，改革进展得并不是很顺利，在正式制度层面与非正式制度层面还存在与推进制度之间的不和谐因素，因此，有必要对“小农水”治理的正式制度和非正式制度进行分析，使两者的变迁方向一致，从而减少制度变迁成本和制度之间的摩擦与冲突，提高“小农水”制度变迁的成功机会和社会和谐度。
2.1 对制度相容概念进行初步界定
认为制度相容是发生强制性制度变迁时推进的正式制度与相关正式制度之间，以及与推进地区的非正式制度之间的兼容性，它包括两方面的内容：一是强制性推进的正式制度之间是否协调演进；二是推进的正式制度与地区的非正式制度是否兼容或融洽。
2.2 分析“小农水”的相关正式制度
创新地运用水利工程供水利润公式对“小农水”治理相关正式制度进行识别，认为农业水权制度、农业水价制度和农村税费改革是“小农水”的主要相关正式制度。
2.3 分析水权制度对“小农水”治理的影响
在水权制度的讨论中，首先对水权和水利工程产权之间的关系进行辨析，指出它们之间的区别和联系；然后在此基础上辨析不同的“小农水”水权的界定，对农业水权的界定和分配进行分析，认为流域管理可以促进区域水权协调管理。
2.4 分析农业水费定价机制对“小农水”治理的影响
由于涉及粮食安全、农民承受力以及经营者的回报，农业水价的制定是比较困难的。笔者建议，对于灌溉水价可以实行农田两部制水价，即将灌溉水费分为基本水费和计量水费，这种定价方式考虑了实际情况，体现一定的公平，有利于提高工程治理绩效和用水效率。
2.5 分析农村税费改革对“小农水”治理的影响
税费改革取消了“两工”，而“一事一议”在具体实施中还有很多不完善的地方，因此，“小农水”的治理又将遇到一次考验。中央财政专门对“小农水”的建设设立了“民办公助”基金，但由于其覆盖面小，因而资金支持力度不大，为此，我们还要寻求更好的“公助”形式。
【关键词】小型农田水利工程；治理制度；治理模式
在国内外水资源短缺的严峻形势下，提高我国小型农田水利工程的治理绩效，既是提高水资源利用效率的关键，又是促进其作为农村重要的基础设施可持续利用的手段，也是保障我国粮食安全的有效措施。新中国成立后，我国就不断进行小型农田水利工程治理制度创新，工程的治理模式也不断随之改变，但是，在实践工程的治理中仍然存在种种困难。
1 我国小型农田水利工程治理存在的问题
1.1 研究内容比较散，深度不够
从以上分析可以看到，许多学者对我国小型农田水利工程的治理进行了研究，并取得了一定的进展，这些研究的主要内容是农田水利管理体制改革和灌溉管理制度，但是研究范围比较散、研究的深度不足。虽然所有的研究都认为小型农田水利需要农民自我管理，但是对其原因、具体方式、制度安排之间的关系以及与我国农民、农村的关系都没有进行深入、系统地分析。笔者认为，对于小型农田水利工程治理不是就个案进行的单独分析，而是首先要分析全国范围内工程的综合特性，然后根据这些特性进行有针对性的研究，即研究要从典型性分析转移到普遍性分析，这样的分析才更深入，分析的结论才具有更广泛的实用性。
1.2 研究缺乏系统性
总体说来，运用多学科理论进行的这些研究存在明显不足，缺乏系统性、连续性和前瞻性，系统研究不够，总体上滞后于客观实际需要。就2003年在全国范围内推行的小型农田水利工程产权制度改革来讲，关于这方面的文献不胜其数，主要介绍各地改制的原因、过程、成效，研究的模式几乎都局限在“背景—改革步骤/做法—问题—对策/建议”的思路之下，研究存在一些缺陷：①对小型水利工程改革的研究还处在现状描述的浅层阶段；②类似地区汇报的形式较多，缺乏系统的整体考量与把握；③对具体的改制形式没有做深入的分析比较，对利弊关系鲜有深入探讨，对不同地区的改制方式也较少涉及，一般单独以灌区或行政单元为例，而没有在宏观范围内讨论；④对产权制度改革的走向和政策把握以及支撑条件只有少量的描述；⑤较少从水权等正式制度、意识形态等非正式制度的角度深入探讨小型水利工程产权改制；⑥对农田水利工程可持续利用的定量研究仍处于探索阶段，目前还没有形成通用的评价体系指标和评价方法。
1.3 忽略了我国农村非正式制度对小型农田水利工程治理具有的制约性
我国小型农田水利工程的群众性和开放性等特点决定了工程的外部性和准公益性。作为一个介于公益性和经济性的设施，如何将其外部性的内在化需要对用水者和用水群体进行分析？工程的治理制度会直接影响系统内的使用者个体和群体，而个体和群体同样会反作用于推行的正式制度，这种个人和群体的反应特征就是非制度因素的表现形式，因此，为了提高工程的治理绩效，对非正式制度的分析就不可避免。事实上，推行治理制度遭遇困境的原因之一，就是受农村的非正式制度影响，但是，以往的研究都没有重视农村的非正式制度对工程治理的重要性。
2 我国小型农田水利工程的治理制度
我国农村的制度供给一直处于供给不足的状态，为了发展农村经济、改善农村公共设施的治理状况、提高农民生产生活水平，就需要激励或实行制度创新。但制度创新和制度变迁关系到制度间的协调演进，追求单方面的制度安排绩效不能使其长久，新的制度安排绩效取决于系统内制度的协调演进程度。
正式制度的推进不仅要使正式制度之间的关系相匹配，而且还要与地区的非正式制度相兼容，因此，在推进正式制度变迁时不仅要研究和完善相关正式制度，还要不断改造并完善地区的非正式制度，以达到制度相容、共同发展，这种相容性愈强，制度变迁的成本和制度间的冲突和摩擦就愈小，制度变迁的成功概率就会增大。
通过上文对“小农水”产权制度改革实践的案例可以看出，在推进、实施正式制度变迁时，改革进展得并不是很顺利，在正式制度层面与非正式制度层面还存在与推进制度之间的不和谐因素，因此，有必要对“小农水”治理的正式制度和非正式制度进行分析，使两者的变迁方向一致，从而减少制度变迁成本和制度之间的摩擦与冲突，提高“小农水”制度变迁的成功机会和社会和谐度。
2.1 对制度相容概念进行初步界定
认为制度相容是发生强制性制度变迁时推进的正式制度与相关正式制度之间，以及与推进地区的非正式制度之间的兼容性，它包括两方面的内容：一是强制性推进的正式制度之间是否协调演进；二是推进的正式制度与地区的非正式制度是否兼容或融洽。
2.2 分析“小农水”的相关正式制度
创新地运用水利工程供水利润公式对“小农水”治理相关正式制度进行识别，认为农业水权制度、农业水价制度和农村税费改革是“小农水”的主要相关正式制度。
2.3 分析水权制度对“小农水”治理的影响
在水权制度的讨论中，首先对水权和水利工程产权之间的关系进行辨析，指出它们之间的区别和联系；然后在此基础上辨析不同的“小农水”水权的界定，对农业水权的界定和分配进行分析，认为流域管理可以促进区域水权协调管理。
2.4 分析农业水费定价机制对“小农水”治理的影响
由于涉及粮食安全、农民承受力以及经营者的回报，农业水价的制定是比较困难的。笔者建议，对于灌溉水价可以实行农田两部制水价，即将灌溉水费分为基本水费和计量水费，这种定价方式考虑了实际情况，体现一定的公平，有利于提高工程治理绩效和用水效率。
2.5 分析农村税费改革对“小农水”治理的影响
税费改革取消了“两工”，而“一事一议”在具体实施中还有很多不完善的地方，因此，“小农水”的治理又将遇到一次考验。中央财政专门对“小农水”的建设设立了“民办公助”基金，但由于其覆盖面小，因而资金支持力度不大，为此，我们还要寻求更好的“公助”形式。