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加强“四大体系”建设,是辽宁省工商局党组在新时期提出的“立足职能,主动融入发展,积极服务振兴,全力促进辽宁经济又好又快发展”的重大举措。这一命题的提出,引发了辽宁省工商系统的理论探讨思潮,特别是微观层面的难点、热点、焦点问题亟待我们作出回答。
一、命题背景
“四大体系”从提出到初步形成,有其产生的现实条件、客观依据、实践需求和时代必然性。
(一)新起点,工商跨进崭新的历史转型阶段
2008年以来,我们经历了三件大事:一是2008年迎来了工商恢复建制30周年。30年的风雨历程,给我们辽宁工商留下了敢为人先、迎难而上的精神财富,留下了战略谋划、统摄全局的思想品格,留下了服务发展、创新机制的宝贵经验。二是国务院决定从2008年9月1日起,在全国统一停止征收“两费”。这是继1995年市场办管脱钩之后,工商职能再次发生转型,市场管理的基本属性更加清晰。三是2009年以来省市两级实行新“三定”,工商所升格变分局。新“三定”进一步放大了工商职能,足以说明工商是市场监管的主力军。这三件大事标志着工商开始进入新的历史发展阶段,为“四大体系”的形成奠定了基石,提供了体制机制保障。
(二)新任务:创新工商监管理论的价值指引
2007年以来,国家工商总局提出了一系列带有根本性、方向性、全局性的战略思想和工作方针。2007年提出了“监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法”的“四个统一”;2008年先后提出了“IN化建设”、“四高目标”、“四个转变”;2009年又提出了“四个只有”、“四项建设”。这“六个四”是相辅相成、不可分割的有机整体。构成了新阶段工商的完整理论体系,它对“四大体系”的形成提供了思想基础和理论支撑。
(三)新实践:探索历程的认识结晶
“四大体系”的形成,是一个长时间不断探索、创新、积累、提高的过程。2003年1月全省工商工作会议上,李铁民局长就围绕发展主题重点阐述了服务、创新、法治、执法为民四个观念,特别强调要“不断完善与市场经济体制相适应的市场监管新机制”。当年3月,在全系统开展了“执法服务环境年”活动,实施“服务发展、消费维权、规范执法”三大工程。涌现出了“百人万户帮扶”活动、“十二个一工程”、“三走进”、“深南工商所进社区”等典型经验。2005年先后在信用分类、登记管理体制、工商所机制等方面进行改革创新。2007年第一次提出了“完善服务体系和监管体系”;2009年又提出“五个着眼”。可见。构建长效机制,提升监管效能始终是辽宁工商的思想主线。这为“IN大体系”的形成奠定了实践基础。
(四)新挑战:要求更高任务更重难度更大
工商行政管理进入新阶段面临的新挑战是多方面的。一是辽宁全面振兴的新形势,社会经济快速发展的新态势,给我们服务发展提出了更高的要求。县域经济、城区经济两大板块的异军突起,也给我们服务大局提出了新的课题。在新时期新阶段,履行好服务职能这一要求更加明确、繁重。二是面对当前日益多元化的市场主体,日益高科技化的市场交易行为,日益多样化的市场营销方式,日益激烈的市场竞争,日益严峻复杂的市场环境,系统性风险和区域性风险因素增加,市场监管执法的难度进一步加大。三是在服务大局、市场环境的压力下,我们在监管服务维权的体制机制、方式方法等方面还不相适应,高效能、低成本的监管模式尚未成形,基层职能转型还没有完全到位。新型领域的监管还缺失思想准备、机制准备。特别是对新情况新问题还缺少制度安排和保障,立法需求存在缺口。“四大体系”的形成。将会积极应对这些挑战,不断破解这些矛盾和问题。
二、基本内涵
“四大体系”是对职能、目标、任务、激励和实现路径等关键问题的系统化认识,它所体现的是理念、程序、内容、任务和方式的制度化模式。
(一)主要内容
“四大体系”主要包括服务体系、执法体系、维权体系和考核体系四个部分。它涵盖了市场主体准人与监管、市场秩序维护、消费者权益保护、商标知识产权保护和广告监管、打击传销与规范直销等“五大基本职能”。
服务体系包括政策服务、职能服务、窗口服务、数据服务等四个系统。政策服务包括公共政策制定和政策咨询、解释服务。职能服务用了大概念,容易同监管执法维权的维持性服务相交叉。当前,“三深入两服务”的路径、经营者权益保护、服务县域经济、城区经济和服务新农村改革发展等问题引起基层的关注。
执法体系包括市场准人、综合监管、执法办案和快速反应等四个机制。执法体系是“四大体系”的重中之重,原因在于执法监管作为一项经历了30多年的传统职能,涉及法律法规、规范性文件最多最集中,高位制度并不缺失,但仍然存在公平公正执法监管问题,集中体现在如何提升执法的公信力上。王岐山副总理作过批示要求工商部门要切实加强市场监管,有效防止监管的系统性风险和区域性风险。监管风险和责任事故的防范是我们当前面临的新课题。科学有效的监管方式方法,一直是我们的“短板”,着眼规范和长效机制的监管模式亟待破解。执法权是否集中或适度集中,要区分情况,有的违法行为前置有监管程序应由监管部门负责到底。有的违法行为没有监管程序如传销、无照经营等应由专司执法机构负责。
维权体系包括质量监管、规范自律、教育引导、纠纷调处、联动协调、信息整合等六大机制。消费纠纷的调处方法越多越好、渠道越多越好。特别注意诉讼对接机制这个渠道,利用司法资源调处消费纠纷。消费诉求集中反映在12315平台和投诉程序,现在通过媒体反映公众诉求比较多。这里应有一个非程序的“回应”机制,关注媒体包括网络诉求线索,及时作出“回应”,不断增强能动维权意识。
考核体系包括绩效考核基础数据、绩效考核周期和资源、绩效考核对象及方法、绩效考核反馈和结果应用等四个主要部分。考核体系这些年来省局下的功夫最大,效果亦显著。把考核体系纳入“四大体系”,导向性是首选取向,就是为了把系统的目标任务引到落实推行“四大体系”上,这个考核体系要起到“指挥棒”的功能作用。考核作为一种新型的激励机制,重要的是注重公平、双向、期望激励政策工具的正确运用,考核要同干部的成长使用、调整、免职、问责相挂钩。考核体系还要注重可比性,突出个性,力求做到考准、考实、考常、考活,充分调动广大干部的积极性、主动性、创造性。
(二)机制要素
机制的基本含义包括以下要素:相互联动的若干结构部分,遵循一定方式作相对运动,随时间发生变化的过程,相对运动的性质主要取决于结构部分的数量及其联系方式。“四大体系”的实现机制,主要体现在通过有机整合职能,优化各层次、各业务结构,统一规范措施方式,形成协调统一、高度一致,相互作用、相互制约、相互促进的互动机制,发挥综合优势和常态模式,从而达到工 作效能的最大化。
“四大体系”的各个结构部分包括七个要素:价值理念、操作目标、实施原则、制度导向、政策运用、风险评估、效应反馈。按照上述要素的同质形成了“三个机制”:一是制度约束机制,做到制度系统化、规则完善化;二是运作实施机制,做到信息处理专业化、方法科学化、激励有效化;三是合作联动机制,做到市场主体自律引导的常态化,政府部门合作的常规化,行业组织指导的规范化,司法机关对接的制度化。
(三)“四大体系”框架中值得关注的两个问题
一是为什么把“服务体系”放在首位?工商理论说。市场监管是政府的“四大职能”之一,是工商管理的基本职能和本质属性。“四个统一”主要阐述正确处理监管与服务等方面的辩证关系,“四个只有”首先说的是监管。将“服务体系”列为“四大体系”的首位。主要理由是服务大局是工商的重要使命,也是需要强调、巩固、提升的重要方面。服务已经作为一项职能工作,我们可以从新“三定”中找到答案。二是把监管纳入“执法体系”会不会削弱监管?实际上监管与执法是两个不同质的管理活动,监管侧重于行政许可权,执法侧重于公权力。“执法体系”吸收监管只是名义整合的考虑,监管在“执法体系”中仍然保持一个完整的体系结构。此外,执法是当前所有工商职能中矛盾最为突出的节点,是“四大体系”分量最重的部分。同时,监管与执法虽不同质但具有关联性,放在一个体系有利于处理它们之间的交叉,便于协调。
三、体系特征
(一)“四大体系”具有鲜明的实践性
“四大体系”始终追问矛盾和问题。始终把破解难点问题作为一条思考主线,“四大体系”对职能整合的认识,对制度的安排都源于实践经验的高度概括。实践性还体现了辽宁的特色,是辽宁社会经济环境和辽宁工商自身实际的集中反映。实践性越强越贴近实际、贴近基层,越有操作性,这一条也是编创“四大体系”需要把握的工作原则。
(二)“四大体系”具有较强的边界性
“四大体系”是一个多维度概念,涉及职能和各项业务的全部。但为便于操作和执行,必须要突出重点,分清主次,区分轻重。如服务体系,服务新农村改革发展,最成功的是红盾护农、合同帮农、商标富农机制,这是影响系统的主要元素。“三深入两服务”是基层最关注、最需要的路径选择,这也是主要元素。
(三)“四大体系”具有系统的科学性
“四大体系”整合工商职能,发挥整体优势,使履行职能有了抓手,实效性更加显著。“四大体系”着眼建立长效机制,强化制度建设,优化体制机制,有着鲜明的前瞻性。“四大体系”充分运用系统理论思维。在框架上注重各体系间的衔接和分界,避免重复交叉;在内容上注重共性和个性的统一,突出特性;在制度安排上注重管用,强调实际,构成了一个科学有机的整体系统。
(四)“四大体系”具有充分的开放性
“四大体系”不是一个孤立的存在,也不是一个封闭、静止的体系,它的形成、发展与实践都具有充分的开放性。“四大体系”注重理念的价值观。文化是当代行政管理之魂,文化制胜是行政管理的主题。把理念作为“四大体系”的价值指引,目的是增强精神力量和行为约束。“四大体系”的开放性还体现在对外部环境和资源的合理利用,与外部形成联动机制,降低行政成本,追求管理效益的最大化。“四大体系”还需要信息化支撑,队伍建设保障,工商文化建设提供精神保证。随着市场经济的深入发展,“四大体系”的内涵也将更有时代性,更具规律性,更富创造性,使“四大体系”更具旺盛的生命力,成为工商服务、执法、维权、考核的指导性纲要。
一、命题背景
“四大体系”从提出到初步形成,有其产生的现实条件、客观依据、实践需求和时代必然性。
(一)新起点,工商跨进崭新的历史转型阶段
2008年以来,我们经历了三件大事:一是2008年迎来了工商恢复建制30周年。30年的风雨历程,给我们辽宁工商留下了敢为人先、迎难而上的精神财富,留下了战略谋划、统摄全局的思想品格,留下了服务发展、创新机制的宝贵经验。二是国务院决定从2008年9月1日起,在全国统一停止征收“两费”。这是继1995年市场办管脱钩之后,工商职能再次发生转型,市场管理的基本属性更加清晰。三是2009年以来省市两级实行新“三定”,工商所升格变分局。新“三定”进一步放大了工商职能,足以说明工商是市场监管的主力军。这三件大事标志着工商开始进入新的历史发展阶段,为“四大体系”的形成奠定了基石,提供了体制机制保障。
(二)新任务:创新工商监管理论的价值指引
2007年以来,国家工商总局提出了一系列带有根本性、方向性、全局性的战略思想和工作方针。2007年提出了“监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法”的“四个统一”;2008年先后提出了“IN化建设”、“四高目标”、“四个转变”;2009年又提出了“四个只有”、“四项建设”。这“六个四”是相辅相成、不可分割的有机整体。构成了新阶段工商的完整理论体系,它对“四大体系”的形成提供了思想基础和理论支撑。
(三)新实践:探索历程的认识结晶
“四大体系”的形成,是一个长时间不断探索、创新、积累、提高的过程。2003年1月全省工商工作会议上,李铁民局长就围绕发展主题重点阐述了服务、创新、法治、执法为民四个观念,特别强调要“不断完善与市场经济体制相适应的市场监管新机制”。当年3月,在全系统开展了“执法服务环境年”活动,实施“服务发展、消费维权、规范执法”三大工程。涌现出了“百人万户帮扶”活动、“十二个一工程”、“三走进”、“深南工商所进社区”等典型经验。2005年先后在信用分类、登记管理体制、工商所机制等方面进行改革创新。2007年第一次提出了“完善服务体系和监管体系”;2009年又提出“五个着眼”。可见。构建长效机制,提升监管效能始终是辽宁工商的思想主线。这为“IN大体系”的形成奠定了实践基础。
(四)新挑战:要求更高任务更重难度更大
工商行政管理进入新阶段面临的新挑战是多方面的。一是辽宁全面振兴的新形势,社会经济快速发展的新态势,给我们服务发展提出了更高的要求。县域经济、城区经济两大板块的异军突起,也给我们服务大局提出了新的课题。在新时期新阶段,履行好服务职能这一要求更加明确、繁重。二是面对当前日益多元化的市场主体,日益高科技化的市场交易行为,日益多样化的市场营销方式,日益激烈的市场竞争,日益严峻复杂的市场环境,系统性风险和区域性风险因素增加,市场监管执法的难度进一步加大。三是在服务大局、市场环境的压力下,我们在监管服务维权的体制机制、方式方法等方面还不相适应,高效能、低成本的监管模式尚未成形,基层职能转型还没有完全到位。新型领域的监管还缺失思想准备、机制准备。特别是对新情况新问题还缺少制度安排和保障,立法需求存在缺口。“四大体系”的形成。将会积极应对这些挑战,不断破解这些矛盾和问题。
二、基本内涵
“四大体系”是对职能、目标、任务、激励和实现路径等关键问题的系统化认识,它所体现的是理念、程序、内容、任务和方式的制度化模式。
(一)主要内容
“四大体系”主要包括服务体系、执法体系、维权体系和考核体系四个部分。它涵盖了市场主体准人与监管、市场秩序维护、消费者权益保护、商标知识产权保护和广告监管、打击传销与规范直销等“五大基本职能”。
服务体系包括政策服务、职能服务、窗口服务、数据服务等四个系统。政策服务包括公共政策制定和政策咨询、解释服务。职能服务用了大概念,容易同监管执法维权的维持性服务相交叉。当前,“三深入两服务”的路径、经营者权益保护、服务县域经济、城区经济和服务新农村改革发展等问题引起基层的关注。
执法体系包括市场准人、综合监管、执法办案和快速反应等四个机制。执法体系是“四大体系”的重中之重,原因在于执法监管作为一项经历了30多年的传统职能,涉及法律法规、规范性文件最多最集中,高位制度并不缺失,但仍然存在公平公正执法监管问题,集中体现在如何提升执法的公信力上。王岐山副总理作过批示要求工商部门要切实加强市场监管,有效防止监管的系统性风险和区域性风险。监管风险和责任事故的防范是我们当前面临的新课题。科学有效的监管方式方法,一直是我们的“短板”,着眼规范和长效机制的监管模式亟待破解。执法权是否集中或适度集中,要区分情况,有的违法行为前置有监管程序应由监管部门负责到底。有的违法行为没有监管程序如传销、无照经营等应由专司执法机构负责。
维权体系包括质量监管、规范自律、教育引导、纠纷调处、联动协调、信息整合等六大机制。消费纠纷的调处方法越多越好、渠道越多越好。特别注意诉讼对接机制这个渠道,利用司法资源调处消费纠纷。消费诉求集中反映在12315平台和投诉程序,现在通过媒体反映公众诉求比较多。这里应有一个非程序的“回应”机制,关注媒体包括网络诉求线索,及时作出“回应”,不断增强能动维权意识。
考核体系包括绩效考核基础数据、绩效考核周期和资源、绩效考核对象及方法、绩效考核反馈和结果应用等四个主要部分。考核体系这些年来省局下的功夫最大,效果亦显著。把考核体系纳入“四大体系”,导向性是首选取向,就是为了把系统的目标任务引到落实推行“四大体系”上,这个考核体系要起到“指挥棒”的功能作用。考核作为一种新型的激励机制,重要的是注重公平、双向、期望激励政策工具的正确运用,考核要同干部的成长使用、调整、免职、问责相挂钩。考核体系还要注重可比性,突出个性,力求做到考准、考实、考常、考活,充分调动广大干部的积极性、主动性、创造性。
(二)机制要素
机制的基本含义包括以下要素:相互联动的若干结构部分,遵循一定方式作相对运动,随时间发生变化的过程,相对运动的性质主要取决于结构部分的数量及其联系方式。“四大体系”的实现机制,主要体现在通过有机整合职能,优化各层次、各业务结构,统一规范措施方式,形成协调统一、高度一致,相互作用、相互制约、相互促进的互动机制,发挥综合优势和常态模式,从而达到工 作效能的最大化。
“四大体系”的各个结构部分包括七个要素:价值理念、操作目标、实施原则、制度导向、政策运用、风险评估、效应反馈。按照上述要素的同质形成了“三个机制”:一是制度约束机制,做到制度系统化、规则完善化;二是运作实施机制,做到信息处理专业化、方法科学化、激励有效化;三是合作联动机制,做到市场主体自律引导的常态化,政府部门合作的常规化,行业组织指导的规范化,司法机关对接的制度化。
(三)“四大体系”框架中值得关注的两个问题
一是为什么把“服务体系”放在首位?工商理论说。市场监管是政府的“四大职能”之一,是工商管理的基本职能和本质属性。“四个统一”主要阐述正确处理监管与服务等方面的辩证关系,“四个只有”首先说的是监管。将“服务体系”列为“四大体系”的首位。主要理由是服务大局是工商的重要使命,也是需要强调、巩固、提升的重要方面。服务已经作为一项职能工作,我们可以从新“三定”中找到答案。二是把监管纳入“执法体系”会不会削弱监管?实际上监管与执法是两个不同质的管理活动,监管侧重于行政许可权,执法侧重于公权力。“执法体系”吸收监管只是名义整合的考虑,监管在“执法体系”中仍然保持一个完整的体系结构。此外,执法是当前所有工商职能中矛盾最为突出的节点,是“四大体系”分量最重的部分。同时,监管与执法虽不同质但具有关联性,放在一个体系有利于处理它们之间的交叉,便于协调。
三、体系特征
(一)“四大体系”具有鲜明的实践性
“四大体系”始终追问矛盾和问题。始终把破解难点问题作为一条思考主线,“四大体系”对职能整合的认识,对制度的安排都源于实践经验的高度概括。实践性还体现了辽宁的特色,是辽宁社会经济环境和辽宁工商自身实际的集中反映。实践性越强越贴近实际、贴近基层,越有操作性,这一条也是编创“四大体系”需要把握的工作原则。
(二)“四大体系”具有较强的边界性
“四大体系”是一个多维度概念,涉及职能和各项业务的全部。但为便于操作和执行,必须要突出重点,分清主次,区分轻重。如服务体系,服务新农村改革发展,最成功的是红盾护农、合同帮农、商标富农机制,这是影响系统的主要元素。“三深入两服务”是基层最关注、最需要的路径选择,这也是主要元素。
(三)“四大体系”具有系统的科学性
“四大体系”整合工商职能,发挥整体优势,使履行职能有了抓手,实效性更加显著。“四大体系”着眼建立长效机制,强化制度建设,优化体制机制,有着鲜明的前瞻性。“四大体系”充分运用系统理论思维。在框架上注重各体系间的衔接和分界,避免重复交叉;在内容上注重共性和个性的统一,突出特性;在制度安排上注重管用,强调实际,构成了一个科学有机的整体系统。
(四)“四大体系”具有充分的开放性
“四大体系”不是一个孤立的存在,也不是一个封闭、静止的体系,它的形成、发展与实践都具有充分的开放性。“四大体系”注重理念的价值观。文化是当代行政管理之魂,文化制胜是行政管理的主题。把理念作为“四大体系”的价值指引,目的是增强精神力量和行为约束。“四大体系”的开放性还体现在对外部环境和资源的合理利用,与外部形成联动机制,降低行政成本,追求管理效益的最大化。“四大体系”还需要信息化支撑,队伍建设保障,工商文化建设提供精神保证。随着市场经济的深入发展,“四大体系”的内涵也将更有时代性,更具规律性,更富创造性,使“四大体系”更具旺盛的生命力,成为工商服务、执法、维权、考核的指导性纲要。