论文部分内容阅读
行政指导是指行政主体在其法定职权范围内，为实现特定行政目的，依据组织法上的权限和法律位阶原则，通过制定诱导性法规、政策、计划、纲要等规划性文件以及采用具体的示范、建议、劝告、警告、鼓励、提倡、指示等非强制性方式，并辅之以利益诱导促使行政相对人自愿做出或不做出某种行为的非强制行政行为。
在我国，行政指导在政府宏观调控和社会管理中也发挥着越来越重要的作用，已成为我国行政法制建设和现代行政管理方式改革的重要组成部分。但是，我国的行政指导制度还存在许多问题，迫切需要对其进一步完善。
我国行政指导制度的现状
建国后，我国长期实行高度集中的计划经济体制，政府对企业和社会的管理基本上采取单一的行政命令方式。在这种体制下，行政指导无法产生。1992年党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的战略目标，并将政府职能定位于“统筹规划、掌握政策、信息指导、组织协调、提供服务和检查监督”，从而为行政指导作为重要的行政行为与手段的最终确定和迅速发展奠定了基础。之后我国在经济领域和一些社会管理领域广泛采取了行政指导行为，取得了明显效果。特别是近几年，政府开始大量地运用行政指导性质的政策来推动经济改革、促进经济发展。当前声势浩大的“西部大开发”战略就是典例。
行政指导制度在我国扎根、生长的时间还很短，既缺乏丰富的理论，又没有完善的立法。因此，我国在建立健全行政指导制上还有很长的路要走。
在行政指导的认识上，存在四个方面的问题：一是学术界对行政指导缺乏系统、深入的研究，行政实务界对之缺乏全面的了解和认识，一些人对之采取否定或排斥的态度，这制约着行政指导制度在我国的发展。二是行政指導行为的规范化、制度化的程度低，除个别领域外，尚未形成比较规范的具体行政指导制度。三是一些行政机关及其工作人员在实际运作中有时将行政指导措施当成行政指令（命令）措施操作，从而侵害了行政相对人的自主权益，导致了行政相对人“希望指导又害怕指导”的矛盾心理。四是法律上缺乏对行政指导的约束和纠错机制。行政指导作为一种行政活动方式，必然存在违法运用、不当运用或出现失误的可能，因而需要加以约束和设定补救办法。但目前我国在这方面的法律规定还是空白，这使得行政指导的实施缺乏必要的制度保障。
在行政指导的具体实践上，也存在不少问题。如具体行政指导与抽象行政指导难以匹配；行政指导、行政合同、行政许可尚未能协调运行；产业政策、产品政策未能配套；因不合理指导而导致银行乱投资，死帐、呆帐、不良资金数额巨大；政企未分，行政指导尚未能在国有资产管理中发挥应有作用；对国有经济与非国有经济的行政指导分配不均；经济、法律、行政手段配合欠默契，产业政策对各种经济政策凝聚力不够；经济领域行政指导手段单一（过分依赖于产业政策），非经济领域的行政指导更未形成气候，等等。
综观我国行政指导制度的现状，其中最紧迫的问题是政府在实施行政指导时拥有广泛的行政自由裁量权，由此造成的行政指导权的滥用，侵犯了行政相对人的合法权益。因此，为了发展和完善我国行政指导制度，我们必须尽早地把行政指导纳入制度化、法制化的轨道。
完善我国的行政指导制度
一是培育现代行政意识，提高行政指导观念。要培育现代行政意识，提高行政指导观念，应大力宣传行政指导制度，使政府及其公务员对这一制度取得共识，并逐步树立行政目的与效益统一观、公平与效率统一观以及行政民主观、行政责任制等一系列现代行政法治观念，为加强和完善我国行政指导制度创造必要的思想条件。就现代行政而言，政府行为必须体现民主精神，充分尊重行政相对人的意见，广泛吸收民众参与行政管理。只有培育现代行政意识，提高行政指导观念，才能有利于消除政府和行政相对人之间的行政摩擦，降低政府行为的成本，提高政府行为的效率。
二是健全我国行政指导制度。它包括：⑴健全审议会制度。审议会是由专家学者和群众团体以及有关利害关系人组成的一种咨询性、调研性的非权力性组织，其功能主要是调查、审议重要的行政政策。通过事前的审议会，可以保证行政指导的科学性、合理性和可行性，提高行政主体进行行政指导的水平。使审议程序成为行政指导行为的必经程序。⑵健全政府信息发布和告示制度。现代社会是信息社会，及时、准确、系统的信息对行政相对人来说至关重要。健全政府信息发布和告示制度，可正确引导行政相对人的行为选择，确保行政指导的顺利进行。⑶健全行政建议、劝告、告诫制度。由于经济和社会管理的特殊需要，行政主体可以采取书面或口头形式对行政相对人进行建议、劝告、告诫，促使其为一定行为或不为一定行为，维护经济和社会秩序。⑷健全行政调解或协商制度。在市场经济条件下，由于人们之间的经济利益多元化，相互之间的利益矛盾和冲突相应增多，必须及时进行调解或协商，防止矛盾激化，将其解决在萌芽阶段，以维护当事人的合法权益。⑸健全与行政指导相配套的奖励制度。行政指导能否发挥应有作用，受制于行政主体能否给行政相对人一定的利益，如果许诺的利益不能兑现，将严重挫伤行政相对人服从行政指导的积极性，所以健全与行政指导相配套的奖励制度是非常必要的。
三是建立行政指导救济制度。行政指导虽然是一种行政事实行为，但属于非强制性行为，一般不具有法律效力。根据我国现有的法律规定，行政相对人执行了错误的行政指导并造成损失时，没有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。但是，如果行政机关一概不承担错误行政指导的责任，行政相对人的权利无法得到任何救济，显然与行政法治原则相悖，不利于提高行政指导的质量，也不利于防止滥用行政指导。“有权利就有救济”、“有损害就有赔偿”，这是行政法上古老的原则。因此，应当建立行政指导救济制度，保护行政相对人的合法权益。如果行政指导合法，但给行政相对人造成损害时，只能通过申诉等途径请求行政补偿；如果行政主体违背行政指导的自愿原则，采取变相的强制措施，给行政相对人造成损害时，应为行政相对人提供应有的复议和诉讼的机会，使行政指导受到一定程度的司法审查，使行政机关承担相应的赔偿责任，以防止行政主体滥用行政指导权力。
四是构建行政指导程序约束机制。正在制定中的我国统一行政程序法，应借鉴别国经验并结合我国国情，充分考虑行政指导行为具有的及时、灵活、多样、高效等特点，对必要的行政指导程序加以具体规定，有效地将行政指导纳入法治轨道。是否听从行政指导，由行政相对人自由决定，行政机关不得采取或变相采取强制措施来迫使行政相对人听从行政指导；如果行政相对人不愿接受行政指导，行政机关应停止行政指导行为，并不得对不接受者予以惩罚；行政指导实施的过程必须向行政相对人公开，应以书面形式或口头形式或其他形式告知行政指导的目的、内容、理由、依据、实施者等事项，如果行政相对人要求书面形式应予满足，并享有查阅和复制指导文书权；行政指导的具体内容不得违反法律的明文规定；行政机关如采取或变相采取强制措施迫使行政相对人听从行政指导，致使行政相对人的合法利益受到损害，则应予赔偿；行政相对人听从行政指导后，因行政机关的行政指导行为有故意或重大过失，或者行政机关随意改变而否认行政指导行为，致使行政相对人的合法利益受到损害的，根据信赖保护原则，行政机关应予赔偿或补偿。
（作者单位：湖南城市学院政法系副主任）
在我国，行政指导在政府宏观调控和社会管理中也发挥着越来越重要的作用，已成为我国行政法制建设和现代行政管理方式改革的重要组成部分。但是，我国的行政指导制度还存在许多问题，迫切需要对其进一步完善。
我国行政指导制度的现状
建国后，我国长期实行高度集中的计划经济体制，政府对企业和社会的管理基本上采取单一的行政命令方式。在这种体制下，行政指导无法产生。1992年党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的战略目标，并将政府职能定位于“统筹规划、掌握政策、信息指导、组织协调、提供服务和检查监督”，从而为行政指导作为重要的行政行为与手段的最终确定和迅速发展奠定了基础。之后我国在经济领域和一些社会管理领域广泛采取了行政指导行为，取得了明显效果。特别是近几年，政府开始大量地运用行政指导性质的政策来推动经济改革、促进经济发展。当前声势浩大的“西部大开发”战略就是典例。
行政指导制度在我国扎根、生长的时间还很短，既缺乏丰富的理论，又没有完善的立法。因此，我国在建立健全行政指导制上还有很长的路要走。
在行政指导的认识上，存在四个方面的问题：一是学术界对行政指导缺乏系统、深入的研究，行政实务界对之缺乏全面的了解和认识，一些人对之采取否定或排斥的态度，这制约着行政指导制度在我国的发展。二是行政指導行为的规范化、制度化的程度低，除个别领域外，尚未形成比较规范的具体行政指导制度。三是一些行政机关及其工作人员在实际运作中有时将行政指导措施当成行政指令（命令）措施操作，从而侵害了行政相对人的自主权益，导致了行政相对人“希望指导又害怕指导”的矛盾心理。四是法律上缺乏对行政指导的约束和纠错机制。行政指导作为一种行政活动方式，必然存在违法运用、不当运用或出现失误的可能，因而需要加以约束和设定补救办法。但目前我国在这方面的法律规定还是空白，这使得行政指导的实施缺乏必要的制度保障。
在行政指导的具体实践上，也存在不少问题。如具体行政指导与抽象行政指导难以匹配；行政指导、行政合同、行政许可尚未能协调运行；产业政策、产品政策未能配套；因不合理指导而导致银行乱投资，死帐、呆帐、不良资金数额巨大；政企未分，行政指导尚未能在国有资产管理中发挥应有作用；对国有经济与非国有经济的行政指导分配不均；经济、法律、行政手段配合欠默契，产业政策对各种经济政策凝聚力不够；经济领域行政指导手段单一（过分依赖于产业政策），非经济领域的行政指导更未形成气候，等等。
综观我国行政指导制度的现状，其中最紧迫的问题是政府在实施行政指导时拥有广泛的行政自由裁量权，由此造成的行政指导权的滥用，侵犯了行政相对人的合法权益。因此，为了发展和完善我国行政指导制度，我们必须尽早地把行政指导纳入制度化、法制化的轨道。
完善我国的行政指导制度
一是培育现代行政意识，提高行政指导观念。要培育现代行政意识，提高行政指导观念，应大力宣传行政指导制度，使政府及其公务员对这一制度取得共识，并逐步树立行政目的与效益统一观、公平与效率统一观以及行政民主观、行政责任制等一系列现代行政法治观念，为加强和完善我国行政指导制度创造必要的思想条件。就现代行政而言，政府行为必须体现民主精神，充分尊重行政相对人的意见，广泛吸收民众参与行政管理。只有培育现代行政意识，提高行政指导观念，才能有利于消除政府和行政相对人之间的行政摩擦，降低政府行为的成本，提高政府行为的效率。
二是健全我国行政指导制度。它包括：⑴健全审议会制度。审议会是由专家学者和群众团体以及有关利害关系人组成的一种咨询性、调研性的非权力性组织，其功能主要是调查、审议重要的行政政策。通过事前的审议会，可以保证行政指导的科学性、合理性和可行性，提高行政主体进行行政指导的水平。使审议程序成为行政指导行为的必经程序。⑵健全政府信息发布和告示制度。现代社会是信息社会，及时、准确、系统的信息对行政相对人来说至关重要。健全政府信息发布和告示制度，可正确引导行政相对人的行为选择，确保行政指导的顺利进行。⑶健全行政建议、劝告、告诫制度。由于经济和社会管理的特殊需要，行政主体可以采取书面或口头形式对行政相对人进行建议、劝告、告诫，促使其为一定行为或不为一定行为，维护经济和社会秩序。⑷健全行政调解或协商制度。在市场经济条件下，由于人们之间的经济利益多元化，相互之间的利益矛盾和冲突相应增多，必须及时进行调解或协商，防止矛盾激化，将其解决在萌芽阶段，以维护当事人的合法权益。⑸健全与行政指导相配套的奖励制度。行政指导能否发挥应有作用，受制于行政主体能否给行政相对人一定的利益，如果许诺的利益不能兑现，将严重挫伤行政相对人服从行政指导的积极性，所以健全与行政指导相配套的奖励制度是非常必要的。
三是建立行政指导救济制度。行政指导虽然是一种行政事实行为，但属于非强制性行为，一般不具有法律效力。根据我国现有的法律规定，行政相对人执行了错误的行政指导并造成损失时，没有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。但是，如果行政机关一概不承担错误行政指导的责任，行政相对人的权利无法得到任何救济，显然与行政法治原则相悖，不利于提高行政指导的质量，也不利于防止滥用行政指导。“有权利就有救济”、“有损害就有赔偿”，这是行政法上古老的原则。因此，应当建立行政指导救济制度，保护行政相对人的合法权益。如果行政指导合法，但给行政相对人造成损害时，只能通过申诉等途径请求行政补偿；如果行政主体违背行政指导的自愿原则，采取变相的强制措施，给行政相对人造成损害时，应为行政相对人提供应有的复议和诉讼的机会，使行政指导受到一定程度的司法审查，使行政机关承担相应的赔偿责任，以防止行政主体滥用行政指导权力。
四是构建行政指导程序约束机制。正在制定中的我国统一行政程序法，应借鉴别国经验并结合我国国情，充分考虑行政指导行为具有的及时、灵活、多样、高效等特点，对必要的行政指导程序加以具体规定，有效地将行政指导纳入法治轨道。是否听从行政指导，由行政相对人自由决定，行政机关不得采取或变相采取强制措施来迫使行政相对人听从行政指导；如果行政相对人不愿接受行政指导，行政机关应停止行政指导行为，并不得对不接受者予以惩罚；行政指导实施的过程必须向行政相对人公开，应以书面形式或口头形式或其他形式告知行政指导的目的、内容、理由、依据、实施者等事项，如果行政相对人要求书面形式应予满足，并享有查阅和复制指导文书权；行政指导的具体内容不得违反法律的明文规定；行政机关如采取或变相采取强制措施迫使行政相对人听从行政指导，致使行政相对人的合法利益受到损害，则应予赔偿；行政相对人听从行政指导后，因行政机关的行政指导行为有故意或重大过失，或者行政机关随意改变而否认行政指导行为，致使行政相对人的合法利益受到损害的，根据信赖保护原则，行政机关应予赔偿或补偿。
（作者单位：湖南城市学院政法系副主任）