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政治学家戴维·伊斯顿认为“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配”。换言之，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分享有某些东西而允许另一部分占有它们”。这突出说明了公共政策的决策过程其实是对社会利益的权威性分配过程。在现实的公共政策制定过程中，这种利益调整、博弈、再分配直接影响着公共政策的权威性和有效性。
当前我国社会利益主体多元化、强弱群体分化明显，使政府面临的协调社会利益关系的任务非常艰巨。要有效地发挥公共政策在协调社会利益关系中的作用，利益机制非常重要。本文就是基于此建立相关模型探讨了公共政策在建立和谐城乡关系中的机制、机理。
一、公共政策决策中的城乡利益机制分析
下面建立简单模型进行分析：这里假定城市群体和农村群体的总边际收益和总边际成本都是t时期公共品供给θt的线性函数。边际收益递减和边际成本递增规律成立。
城市群体：mr城市=mr城市(θt) mc城市=mc城市(θt)
农村群体：mr农村=mr农村(θt) mc农村=mc农村(θt)
城乡都想实现自身利益最大化，在每增加一单位公共品供给情况下由于城市的政策基础好于农村，所以可以得到mr城市＞mr农村，mc城市＜mc农村，汇成图形如图1。
可以看到城市群体实现其利益最大化时所要求的公共品供给大于农村群体实现其效用最大化时所要求的公共品供给，城市群体推动公共政策决策变动的积极性动力大于农村群体，如果在城市群体影响力大于农村群体影响力的情况下，就有可能制定有利于城市群体导向的公共政策。
当mr城市＜mr农村，mc城市＞mc农村可以得到如图2。
从图2可以看到，农村群体实现其利益最大化时所要求公共品供给大于城市群体利益最大化时所要求公共品供给。农村群体推动公共政策决策变动的积极性动力大于城市群体，如果农村群体的决策力大于城市群体的情况下，那么就有可能制定有利于农村导向的公共政策。
二、城乡利益博奕路径分析
城乡都有着使自己利益最大化的动机，在这种动机的驱使下，城乡利益群会展开利益博奕，博奕路径从理论讲可能会出现如下几种情况：
(一)城市群体与农村群体政策影响力始终处于均衡状态
这种情况是一种理想中的均衡状态，城市力量与农村力量以相同的速度增长它对应的是不偏不倚的政策方案，这种政策方案在现实中几乎不存在(如图3)。
(二)政府决策层追求短期利益且城市对政策的影响力超过农村时的博弈路径
如果政府决策层追求短期利益，而且城市对政策的影响力超过农村时，那么政策的供给是失衡的，处于偏向城市利益的状态E′(如图4)。
下面我们具体分析以下从E到E′的演变轨迹，如图5。在初始状态下，城市与农村利益均衡增长，均衡点为E，但是不久，政府为了发展战略要求或稳定政局的压力，发现可以通过损害农村人利益而达到目标，便开始对农村的利益进行侵害，导致从E走向A，伴随着城市力量的扩张，过度侵害了农村利益，反过来影响到城市利益，于是对农村侵害开始有所收敛，农村利益与城市利益共同增长到B，但好景不长，由于城市始终影响决策层，而且政府政策始终追求短期利益，又开始对农村进行侵害导致从B走向D，如此反复……，最终从长期来看，农民利益虽然偶尔得到改善，但整体上处于逐渐恶化状态，城乡差距越来越大，从政策表现看，政府决策实施了有益于城市的决策方案E′，使得农村利益受到很大伤害。
(三)政府决策层追求长期利益且城市对政策的影响力超过农村时的博弈路径
如果政府决策层追求长期利益，而且此时城市对政策的影响力超过农村时，同上分析一样，政策方案的制定依旧是有偏向性的，如图4。但从E到E′的演变轨迹会发生变化。从E到E′的演变轨迹如图6。当农村利益受到侵害后，但政府决策层追求长期利益，意识到必须牺牲一定的城市利益来增进农村利益，于是开始采取反哺农业的政策。当反哺农业的政策发挥效力后，农村利益得到了相应的补偿。但城市对政策的影响力超过农村，从长期趋势看，农村利益受侵害状态得到一定改善，但城市的总体利益还是大于农村利益，城乡差距估计将在很长时间内存在。
(四)农村对政策的影响力逐渐能与城市相抗衡的博弈路径
当农村对政策的影响力逐渐能与城市相抗衡状态下，原有的不平衡的政策决策模式E在农村影响力逐步加大的压力下会逐步回归到E′，开始转向公正化、合理化。如图7，但博弈路径会发生相应改变。
下面我们分析从政策方案E走向E′的博奕路径：城市影响力很大时，均衡政策方案为E点，显然政策有利于城市利益，但随着农村对政策影响力的逐步扩大，城市力量受到制衡，政策逐渐趋于中性合理化，城乡影响力不断交替博奕，使得政策运行处于一种不断寻求和恢复平衡的内部机制，如图8。
三、建立和谐社会均衡利益机制的建议
(一)公共政策的制定以公平为价值导向
我们知道，公共政策作为一种弥补市场不足的制度安排，关系到千千万万人的利益，是对社会利益的权威性分配，不是个人牟取利益的工具，因而其本质更多的体现为追求社会公平、正义、民主，承担社会责任等。我国现在正处在发展的关键时期，如何通过正确的政策导向来促进社会公平、推动和谐社会的建立。已经成为未来价值判断的重点。总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。
(二)切实提高农民的地位，增强农民在国家政治、政策决策中的影响
农民虽然人数众多，但他们始终处于弱势地位，歧视性的政策又使他们缺乏利益表达的渠道和强度，在政策制定和政策实施的整个过程中，都不能形成积极的参与和有效的影响，其结果是使得有关政策安排不断地损害和剥夺他们的利益。要消除城乡发展的不平衡，建立和谐社会，农民政治地位的提高是必要条件。近期国家应通过立法来保障农村合作组织的权利，规范合作组织的运作，这比政府直接管理农村社会将显著地降低成本，并提高效率。推动农民组织建设，必须从历史中总结经验，汲取教训，处理好国家需要和农民权益的关系，尤其不能把下级服从上级的行政管理模式嫁接到合作组织中，不能为了整体的目标而模糊个体与群体的权益界限，使个体的利益遭受侵害。
当前我国社会利益主体多元化、强弱群体分化明显，使政府面临的协调社会利益关系的任务非常艰巨。要有效地发挥公共政策在协调社会利益关系中的作用，利益机制非常重要。本文就是基于此建立相关模型探讨了公共政策在建立和谐城乡关系中的机制、机理。
一、公共政策决策中的城乡利益机制分析
下面建立简单模型进行分析：这里假定城市群体和农村群体的总边际收益和总边际成本都是t时期公共品供给θt的线性函数。边际收益递减和边际成本递增规律成立。
城市群体：mr城市=mr城市(θt) mc城市=mc城市(θt)
农村群体：mr农村=mr农村(θt) mc农村=mc农村(θt)
城乡都想实现自身利益最大化，在每增加一单位公共品供给情况下由于城市的政策基础好于农村，所以可以得到mr城市＞mr农村，mc城市＜mc农村，汇成图形如图1。
可以看到城市群体实现其利益最大化时所要求的公共品供给大于农村群体实现其效用最大化时所要求的公共品供给，城市群体推动公共政策决策变动的积极性动力大于农村群体，如果在城市群体影响力大于农村群体影响力的情况下，就有可能制定有利于城市群体导向的公共政策。
当mr城市＜mr农村，mc城市＞mc农村可以得到如图2。
从图2可以看到，农村群体实现其利益最大化时所要求公共品供给大于城市群体利益最大化时所要求公共品供给。农村群体推动公共政策决策变动的积极性动力大于城市群体，如果农村群体的决策力大于城市群体的情况下，那么就有可能制定有利于农村导向的公共政策。
二、城乡利益博奕路径分析
城乡都有着使自己利益最大化的动机，在这种动机的驱使下，城乡利益群会展开利益博奕，博奕路径从理论讲可能会出现如下几种情况：
(一)城市群体与农村群体政策影响力始终处于均衡状态
这种情况是一种理想中的均衡状态，城市力量与农村力量以相同的速度增长它对应的是不偏不倚的政策方案，这种政策方案在现实中几乎不存在(如图3)。
(二)政府决策层追求短期利益且城市对政策的影响力超过农村时的博弈路径
如果政府决策层追求短期利益，而且城市对政策的影响力超过农村时，那么政策的供给是失衡的，处于偏向城市利益的状态E′(如图4)。
下面我们具体分析以下从E到E′的演变轨迹，如图5。在初始状态下，城市与农村利益均衡增长，均衡点为E，但是不久，政府为了发展战略要求或稳定政局的压力，发现可以通过损害农村人利益而达到目标，便开始对农村的利益进行侵害，导致从E走向A，伴随着城市力量的扩张，过度侵害了农村利益，反过来影响到城市利益，于是对农村侵害开始有所收敛，农村利益与城市利益共同增长到B，但好景不长，由于城市始终影响决策层，而且政府政策始终追求短期利益，又开始对农村进行侵害导致从B走向D，如此反复……，最终从长期来看，农民利益虽然偶尔得到改善，但整体上处于逐渐恶化状态，城乡差距越来越大，从政策表现看，政府决策实施了有益于城市的决策方案E′，使得农村利益受到很大伤害。
(三)政府决策层追求长期利益且城市对政策的影响力超过农村时的博弈路径
如果政府决策层追求长期利益，而且此时城市对政策的影响力超过农村时，同上分析一样，政策方案的制定依旧是有偏向性的，如图4。但从E到E′的演变轨迹会发生变化。从E到E′的演变轨迹如图6。当农村利益受到侵害后，但政府决策层追求长期利益，意识到必须牺牲一定的城市利益来增进农村利益，于是开始采取反哺农业的政策。当反哺农业的政策发挥效力后，农村利益得到了相应的补偿。但城市对政策的影响力超过农村，从长期趋势看，农村利益受侵害状态得到一定改善，但城市的总体利益还是大于农村利益，城乡差距估计将在很长时间内存在。
(四)农村对政策的影响力逐渐能与城市相抗衡的博弈路径
当农村对政策的影响力逐渐能与城市相抗衡状态下，原有的不平衡的政策决策模式E在农村影响力逐步加大的压力下会逐步回归到E′，开始转向公正化、合理化。如图7，但博弈路径会发生相应改变。
下面我们分析从政策方案E走向E′的博奕路径：城市影响力很大时，均衡政策方案为E点，显然政策有利于城市利益，但随着农村对政策影响力的逐步扩大，城市力量受到制衡，政策逐渐趋于中性合理化，城乡影响力不断交替博奕，使得政策运行处于一种不断寻求和恢复平衡的内部机制，如图8。
三、建立和谐社会均衡利益机制的建议
(一)公共政策的制定以公平为价值导向
我们知道，公共政策作为一种弥补市场不足的制度安排，关系到千千万万人的利益，是对社会利益的权威性分配，不是个人牟取利益的工具，因而其本质更多的体现为追求社会公平、正义、民主，承担社会责任等。我国现在正处在发展的关键时期，如何通过正确的政策导向来促进社会公平、推动和谐社会的建立。已经成为未来价值判断的重点。总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。
(二)切实提高农民的地位，增强农民在国家政治、政策决策中的影响
农民虽然人数众多，但他们始终处于弱势地位，歧视性的政策又使他们缺乏利益表达的渠道和强度，在政策制定和政策实施的整个过程中，都不能形成积极的参与和有效的影响，其结果是使得有关政策安排不断地损害和剥夺他们的利益。要消除城乡发展的不平衡，建立和谐社会，农民政治地位的提高是必要条件。近期国家应通过立法来保障农村合作组织的权利，规范合作组织的运作，这比政府直接管理农村社会将显著地降低成本，并提高效率。推动农民组织建设，必须从历史中总结经验，汲取教训，处理好国家需要和农民权益的关系，尤其不能把下级服从上级的行政管理模式嫁接到合作组织中，不能为了整体的目标而模糊个体与群体的权益界限，使个体的利益遭受侵害。