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摘要：分析了中国房地产发展中遇到的主要问题，提出了解决房地产属性不清、国务院和地方政府责权利不匹配、中国房产市场的多头管理和现行土地招拍挂制度等缺陷的对策。
关键词：问题；对策； 房地产；发展
中图分类号：F2 文献标识码：A
文章编号：16723198（2012）24000101
1987年11月，国务院批准确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用制度改革试点。深圳市政府以定向议标的方式出让了中国第一块国有土地的使用权，此后又以公开招标、拍卖的方式出让土地使用权。1988年4月，全国人大对《宪法》进行了修改，在删除土地不得出租规定的同时，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。1990年5月国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确规定土地使用权可以采用协议、招标和拍卖三种方式取得。从无偿到有偿，从无期限到有期限，从无流动到有流动，中国土地使用制度的改革掀起了城市土地经营的热潮。
1994年国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定了房改的根本目的：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房社会化、商品化；加快住房建设，改善百姓居住条件，不断满足城镇居民不断增长的住房需求。
2001年国务院关于加强国有土地资产管理的通知（国土［2001］15号）的出台，推行经营性用地公开出让政策。
土地市场放开后，开发商抢地囤地、捂盘惜售推高了地价，地产与房产投资火爆，房价已远远超出民众能接受的价位，房地产市场一片乱象。
1 当前中国房地产发展中遇到的问题
1.1当前国务院和地方政府对土地及土地附着物（指房产）属性问题定位不清
地产与房产有商品的性质，中国的地产市场和房产市场在运行过程中，开发商囤地捂盘抢地炒高地价，富人炒房团推高房价，说明房地产市场如果仅把它作为商品属性完全交由市场调节，势必形成贫富分化进一步扩大，中低收入者居者无其屋以及社会不安定的局面。
中国的房地产市场实行商品市场所遵循的规则和法律已经失灵。房产建立在稀缺的土地之上，土地上的附着物（本文仅指房产）也就具有稀缺性。这些稀缺的地产和房产还有公共品性质，必须要有国务院的宏观调节。如果国务院早时能意识到地产和房产的公共品性质，采用限制性政策，限制地价和房价，那么今天我们现在面临的土地天价和房价高涨的现象可能就不会这么严重。
1.2国务院和地方政府责权利不匹配，两者政策目标不一致
国务院和地方政府在公共事权和财权方面划分是依据事权与财权相结合的原则进行划分的。
中国土地管理法相关规定： “第二十一条‘土地利用总体规划实行分级审批’、‘省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准’、‘省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准’和‘除本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准’”。土地利用规划和土地使用权转让的审批权由各级政府管辖，这是中央政府对地方政府事权的划分，地方政府承担相应的职责。
财权方面进行了匹配。中国土地管理法“第五十五条‘新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发’”。城镇土地出让及一手房交易和二手房交易环节所产生的税费归由地方财政。
根据法律规定来看，国务院和地地方府责权利划分是匹配的。问题是地方政府在利益面前只管多进不管多出。地方政府从土地出让及一手房交易及二手房交易带来的收入当中用多少来解决地方中等收入及偏下人民的居住问题？从管理学权责利对等原则我们知道，有权有利无责会产生社会资源歪曲配置。地方政府凭借自己手中的土地出让审批权让社会财富在地方政府、商人和人民之间的歪曲分配，是导致地价、房价高涨、财富分配不公的根源。
国务院的宏观调控目标和职责本应得到地方政府的支持。地方政府的本位主义，不积极贯彻中央政府的宏观调控目标，不积极履行中央政府授予地方政府的职能。国务院对地方政府的信任和责权利的授权，给国务院履行房地产宏观调控带来了极大的阻碍。
1.3中国房地产市场多头管理导致宏观政策执行力不力
中国房地产市场管理非常松散，負责政策的制定是一个部门，负责政策的执行又是另外一个部门；负责房地产市场规划，负责房地产市场开发，负责房地产市场融资和贷款，部门太多，导致国务院出台一项宏观政策，要求贯彻执行下去，执行力大打折扣。最终协调难。
中国建设部、国家发改委、国土资源部，还有中国人民银行等部委都在参与房地产市场的管理和调控，有时候甚至还要以国务院的名义来对房地产市场进行管理和协调。除了动用国务院的力量，没有一个统一的大机构能够统揽全局，形成现实中管理效果的内耗。
1.4现行土地招拍挂制度的缺陷
土地招拍挂制度没有规定最高限价，开发商担心土地政策的改变影响自己土地储备，进行高价储备土地和大力开发土地，拉高地价也会推高房价。在制度运行中开发商可能窜标；另外，地方政府有可能违规操作，产生权力寻租现象，地方政府的公信力受到质疑。
我国没有完整规范的土地利用计划和强制性规划，只有政府可以用强制性的手段获取土地、征用土地、评估挂牌
土地的价格，除此之外任何人都没有土地的出让权利或首
次交易权利，包括没有改变土地使用性质的选择权利。因此政府获得了绝对的出让定价权利，使用者只能在被强制的条件下进行使用价格的选择。另一方面，国家和省（直辖市）一级政府在土地“招、拍、挂”过程中，对于成交价和起始价的价差部分收益归谁所有没有明确的统一规定，地方政府出于自身利益和各方面的原因，对这一部分收益有非常灵活和主动的处置权，有抬高成交价的冲动。 2中国房地产发展的对策
2.1国务院和地方政府应认定地产与房产的商品和公共品属性
房地产兼有公共品性质，因此，不能完全交由市场来调节。国务院认识到这一点的不足，颁布一系列的调控地价和房价的宏观政策。在2011年政府工作报告总理提出：房地产中、高端市场由市场来调节，保障性住房由政府来调节。
2.2国务院和地方政府责权利匹配
国务院自2007年起出台了一系列调控房地产的政策，而地方政府却阳奉阴违，不配合国务院履行宏观经济调控的职能。如果国务院调整房地产环节的事权和财权，可以杜绝当前地方政府的不作为行为。
目前各级地方政府主管当地土地使用权出让的审批权。建议通过人大立法在房地产事权和财权环节进行改革：事权方面成立国务院直属管辖机构逐级主管从中央到地方的各级土地出让相关的全部工作。
财权方面的改革：在房地产一级二级三级市场上各项税费重新分配，特别是一级市场的税费主要部分应归入中央财政。国务院将此项来源用于保障性住房建设。二级和三级市场的税费重新按比例纳入国务院和地方政府，增加纳入中央财政的比例。国务院这样就解决了一部分保障性住房资金问题，也部分地解决了地方政府不解决当地中低收入家庭住房问题，并且也斩断了地方政府土地财政的利益链条。
2.3加大对地方政府政绩的考核
解决地方政府土地交易的一级市场和商品房交易的二级市场和二手房交易的三级市场有权有利无责的问题，国务院府可以加大对地方政府政绩的考核。
地方政府获取了地产和房产发展带来的各项收益，应从此项收入拿出大部分用于公租房、廉租房等保障性住房建设。国务院把这个职责履行情况纳入考核地方政府政绩的目标。考核不合格者应有严重惩治措施或调离本岗位。
2.4建议出台土地招拍挂制度细节性政策
上海近期在土地的拍卖中进行最高限价并提出完善招投标的管理机制，以防止土地价格的非理性上涨，这对中国其他城市也有重要的借鉴意义。郑州土地出让规定挂牌若有竞价转竞标。国务院在出台调控政策时可以参照这两种方式在全国逐步推行土地招拍挂的一些细节性政策。
建议人大通过立法规定：根据各省（直辖市）人均GDP结合人均收入水平，根据土地的用途制定不同用途土地招拍挂时地价的最高限价。在现行土地招拍挂转让协议中，增加开发商应为高中低端市场、高中低收入者开发的面积。国务院应责令各级政府制定出基于各类用途出让的面积；消除中国住房户型结构偏大的现象，达到节约用地的目的。
继续实行当前的限购政策；根据各地区的平均收入水平，补充出台限价政策及超出标准面积的相关政策。这些措施实施到位，或许能将中国的地价和房价降低。节约型社会下，只有国务院和地方政府达成共识，制定出切实可行政策，并执行之，节约使用土地，才能给后代子孙留点青山绿水，给百姓带来福音。
参考文献
［1］王静.土地公开出让政策研究以长沙市为例［D］.武漢：华中师范大学，2007.
［2］陈洲其.土地资源形式与土地“招拍挂” ［J］.中国土地，2006，（3）：9.
［3］辛律卉.郑州市土地公开出让市场研究［D］.天津：天津大学，2005，（6）.
关键词：问题；对策； 房地产；发展
中图分类号：F2 文献标识码：A
文章编号：16723198（2012）24000101
1987年11月，国务院批准确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用制度改革试点。深圳市政府以定向议标的方式出让了中国第一块国有土地的使用权，此后又以公开招标、拍卖的方式出让土地使用权。1988年4月，全国人大对《宪法》进行了修改，在删除土地不得出租规定的同时，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。1990年5月国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确规定土地使用权可以采用协议、招标和拍卖三种方式取得。从无偿到有偿，从无期限到有期限，从无流动到有流动，中国土地使用制度的改革掀起了城市土地经营的热潮。
1994年国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定了房改的根本目的：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房社会化、商品化；加快住房建设，改善百姓居住条件，不断满足城镇居民不断增长的住房需求。
2001年国务院关于加强国有土地资产管理的通知（国土［2001］15号）的出台，推行经营性用地公开出让政策。
土地市场放开后，开发商抢地囤地、捂盘惜售推高了地价，地产与房产投资火爆，房价已远远超出民众能接受的价位，房地产市场一片乱象。
1 当前中国房地产发展中遇到的问题
1.1当前国务院和地方政府对土地及土地附着物（指房产）属性问题定位不清
地产与房产有商品的性质，中国的地产市场和房产市场在运行过程中，开发商囤地捂盘抢地炒高地价，富人炒房团推高房价，说明房地产市场如果仅把它作为商品属性完全交由市场调节，势必形成贫富分化进一步扩大，中低收入者居者无其屋以及社会不安定的局面。
中国的房地产市场实行商品市场所遵循的规则和法律已经失灵。房产建立在稀缺的土地之上，土地上的附着物（本文仅指房产）也就具有稀缺性。这些稀缺的地产和房产还有公共品性质，必须要有国务院的宏观调节。如果国务院早时能意识到地产和房产的公共品性质，采用限制性政策，限制地价和房价，那么今天我们现在面临的土地天价和房价高涨的现象可能就不会这么严重。
1.2国务院和地方政府责权利不匹配，两者政策目标不一致
国务院和地方政府在公共事权和财权方面划分是依据事权与财权相结合的原则进行划分的。
中国土地管理法相关规定： “第二十一条‘土地利用总体规划实行分级审批’、‘省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准’、‘省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准’和‘除本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准’”。土地利用规划和土地使用权转让的审批权由各级政府管辖，这是中央政府对地方政府事权的划分，地方政府承担相应的职责。
财权方面进行了匹配。中国土地管理法“第五十五条‘新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发’”。城镇土地出让及一手房交易和二手房交易环节所产生的税费归由地方财政。
根据法律规定来看，国务院和地地方府责权利划分是匹配的。问题是地方政府在利益面前只管多进不管多出。地方政府从土地出让及一手房交易及二手房交易带来的收入当中用多少来解决地方中等收入及偏下人民的居住问题？从管理学权责利对等原则我们知道，有权有利无责会产生社会资源歪曲配置。地方政府凭借自己手中的土地出让审批权让社会财富在地方政府、商人和人民之间的歪曲分配，是导致地价、房价高涨、财富分配不公的根源。
国务院的宏观调控目标和职责本应得到地方政府的支持。地方政府的本位主义，不积极贯彻中央政府的宏观调控目标，不积极履行中央政府授予地方政府的职能。国务院对地方政府的信任和责权利的授权，给国务院履行房地产宏观调控带来了极大的阻碍。
1.3中国房地产市场多头管理导致宏观政策执行力不力
中国房地产市场管理非常松散，負责政策的制定是一个部门，负责政策的执行又是另外一个部门；负责房地产市场规划，负责房地产市场开发，负责房地产市场融资和贷款，部门太多，导致国务院出台一项宏观政策，要求贯彻执行下去，执行力大打折扣。最终协调难。
中国建设部、国家发改委、国土资源部，还有中国人民银行等部委都在参与房地产市场的管理和调控，有时候甚至还要以国务院的名义来对房地产市场进行管理和协调。除了动用国务院的力量，没有一个统一的大机构能够统揽全局，形成现实中管理效果的内耗。
1.4现行土地招拍挂制度的缺陷
土地招拍挂制度没有规定最高限价，开发商担心土地政策的改变影响自己土地储备，进行高价储备土地和大力开发土地，拉高地价也会推高房价。在制度运行中开发商可能窜标；另外，地方政府有可能违规操作，产生权力寻租现象，地方政府的公信力受到质疑。
我国没有完整规范的土地利用计划和强制性规划，只有政府可以用强制性的手段获取土地、征用土地、评估挂牌
土地的价格，除此之外任何人都没有土地的出让权利或首
次交易权利，包括没有改变土地使用性质的选择权利。因此政府获得了绝对的出让定价权利，使用者只能在被强制的条件下进行使用价格的选择。另一方面，国家和省（直辖市）一级政府在土地“招、拍、挂”过程中，对于成交价和起始价的价差部分收益归谁所有没有明确的统一规定，地方政府出于自身利益和各方面的原因，对这一部分收益有非常灵活和主动的处置权，有抬高成交价的冲动。 2中国房地产发展的对策
2.1国务院和地方政府应认定地产与房产的商品和公共品属性
房地产兼有公共品性质，因此，不能完全交由市场来调节。国务院认识到这一点的不足，颁布一系列的调控地价和房价的宏观政策。在2011年政府工作报告总理提出：房地产中、高端市场由市场来调节，保障性住房由政府来调节。
2.2国务院和地方政府责权利匹配
国务院自2007年起出台了一系列调控房地产的政策，而地方政府却阳奉阴违，不配合国务院履行宏观经济调控的职能。如果国务院调整房地产环节的事权和财权，可以杜绝当前地方政府的不作为行为。
目前各级地方政府主管当地土地使用权出让的审批权。建议通过人大立法在房地产事权和财权环节进行改革：事权方面成立国务院直属管辖机构逐级主管从中央到地方的各级土地出让相关的全部工作。
财权方面的改革：在房地产一级二级三级市场上各项税费重新分配，特别是一级市场的税费主要部分应归入中央财政。国务院将此项来源用于保障性住房建设。二级和三级市场的税费重新按比例纳入国务院和地方政府，增加纳入中央财政的比例。国务院这样就解决了一部分保障性住房资金问题，也部分地解决了地方政府不解决当地中低收入家庭住房问题，并且也斩断了地方政府土地财政的利益链条。
2.3加大对地方政府政绩的考核
解决地方政府土地交易的一级市场和商品房交易的二级市场和二手房交易的三级市场有权有利无责的问题，国务院府可以加大对地方政府政绩的考核。
地方政府获取了地产和房产发展带来的各项收益，应从此项收入拿出大部分用于公租房、廉租房等保障性住房建设。国务院把这个职责履行情况纳入考核地方政府政绩的目标。考核不合格者应有严重惩治措施或调离本岗位。
2.4建议出台土地招拍挂制度细节性政策
上海近期在土地的拍卖中进行最高限价并提出完善招投标的管理机制，以防止土地价格的非理性上涨，这对中国其他城市也有重要的借鉴意义。郑州土地出让规定挂牌若有竞价转竞标。国务院在出台调控政策时可以参照这两种方式在全国逐步推行土地招拍挂的一些细节性政策。
建议人大通过立法规定：根据各省（直辖市）人均GDP结合人均收入水平，根据土地的用途制定不同用途土地招拍挂时地价的最高限价。在现行土地招拍挂转让协议中，增加开发商应为高中低端市场、高中低收入者开发的面积。国务院应责令各级政府制定出基于各类用途出让的面积；消除中国住房户型结构偏大的现象，达到节约用地的目的。
继续实行当前的限购政策；根据各地区的平均收入水平，补充出台限价政策及超出标准面积的相关政策。这些措施实施到位，或许能将中国的地价和房价降低。节约型社会下，只有国务院和地方政府达成共识，制定出切实可行政策，并执行之，节约使用土地，才能给后代子孙留点青山绿水，给百姓带来福音。
参考文献
［1］王静.土地公开出让政策研究以长沙市为例［D］.武漢：华中师范大学，2007.
［2］陈洲其.土地资源形式与土地“招拍挂” ［J］.中国土地，2006，（3）：9.
［3］辛律卉.郑州市土地公开出让市场研究［D］.天津：天津大学，2005，（6）.