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【摘 要】伴随着分税制的实施，以及税制这些年来进行的一系列改革和调整，取得了显著成效，并初步建立起适应社会主义市场经济发展要求的税制框架。但就地方税体系而言，仍然存在许多亟待解决的问题，如地方主体税种几乎没有、有地方税而无地方税体系、地方税收入的规模太小等。为此提出构建我国地方税体系的对策建议：培育并建立地方主体税种、优化配置辅助税种、整合、废除一些已无时效性的税种。
【关键词】地方税体系；构建；现状；对策
一、地方税体系的基本概述
1.我国现行地方税体系的构成
所谓地方税，是在分税制财政管理体制下，由地方征管、收入归地方所有的税种；地方税体系则是由税源分散、功能各异的各个地方税税种所构成的税制结构及其征管体系。
地方税源于我国1994年实施的分税制。分税制是大多数市场经济国家处理中央和地方各级政府之间财政关系所采用的财政管理体制，它是指各级政府在划分事权和支出责任的基础上，按照财权与事权相统一的原则，依据税种再在中央和地方之间划分财政收入。其中，归属中央财政收入的为中央税，归属地方财政收入的为地方税。至此，我国的地方税体系形成：18个现行税种中，完全归属地方的有契税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、车船税、耕地占用税、烟叶税等7个，其余11个税种中有7个属于中央地方共享税，包括增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、资源税、印花税等。所以，我国当前的地方税体系是由地方税税种和地方共享税种共同组成。
2.加快构建我国地方税体系的紧迫性
伴随着分税制的实施，以及税制这些年来进行的一系列改革和调整，取得了显著成效，并初步建立起适应社会主义市场经济发展要求的税制框架。但就地方税体系而言，仍然存在诸多问题：分税制不彻底，中央与地方税划分标准不明晰；地方缺乏有影响力的主体税种；地方税的整体规模偏小，进而诱发地方政府土地财政和大规模的融资平台等等。因此，迄今为止，我国几乎尚未构建起一个像样的地方税体系，而从“十二五”规划，到中共十八大报告，再到十八届三中全会决定，有关“逐步健全地方税体系，发挥中央和地方两个积极性”的提法才开始进入我们的视野。由此可见，对于地方税问题关注度的提升，也就是近三四年的事情。
由于当前的形势和环境已经到了地方税体系非构建不可的地步，特别是中央城镇化工作会议进一步作出了“完善地方税体系，逐步建立地方主体税种”的重要决定，当前必须要正确认识新型城镇化过程中遇到的地方税问题，并从重塑地方税制着手。因此，加快推进构建地方税体系不仅必要而且迫切。
二、我国地方税体系现状分析
1.地方主体税种几乎没有
究竟什么样的税种适宜作为地方主体税种？从理论上讲，地方税主体税种应具备以下条件：一是税基较宽，税源丰富，且具有增长潜力；二是在收入和地区产业结构方面具有较强的调节性；三是由中央政府管理难度大，比较适合地方政府用来为其提供的公共服务的一般收益进行收费课征；四是在税制方面严密规范，透明度高，便于征管。对照这几个条件，地方主体税由房产持有税来担当最为合适。但由于现实的情况是，我国的房产持有税几乎缺失，而现有的地方税税种多是一些税源小、税额少、征管成本高、征管难度大，并且收入不稳定的小税种，所以至今几乎没有一个能形成规模收入的税种。即便营业税成为地方税收的主要来源，但营业税毕竟只是地方与中央共享而分得，并非真正意义上的地方税。2013年全国营业税收入规模为1.72万亿，占地方公共财政收入的24.96%。随着我国营改增试点的不断推进并全面实施，作为地方税体系中第一大税种的营业税必将全面退出历史舞台，那么原本完全属于地方的营业税改成中央与地方按比例分享的增值税后，地方主体税将随之消失。可目前我们还没有可以替代的税种来平衡支撑，特别是缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的主体税种。我国地方主体税种几乎没有的现状，不利于为地方政府提供稳定可靠的收入来源，不利于调动地方聚财理财的积极性，导致地方过度依赖中央转移支付，同时也使得地方各级政府十分重视非税收入，非税收入中的土地出让金已经成为很多地方政府的重要资金来源，这不仅侵蚀了税基，而且也扰乱了正常的财政分配秩序。
2.有地方税而无地方税体系
我国自1994年财税改革而形成地方税以来，经历了长达20年的时间，为什么说地方税制的建设一直停留在有税而无体系状态？
理由是：（1）1994年实施的财税改革主要解决的是中央政府的宏观调控能力以及中央财力不足问题，故而地方税体系构建暂未纳入改革视野。（2）1994年之后，在财政收入持续高速增长现象的笼罩下，地方财力不足的问题被中央转移支付规模迅速加大的势头冲淡了，故而地方税体系构建没有如期纳入议事日程。（3）在单一制的国情背景下，中央政府和地方政府之间的事权与财权、支出责任与财力之间的关系始终未能明晰界定，故而地方税体系构建问题被一再拖延、搁置。但是除此之外，一个更加重要、更为关键且极易被看漏的原因是：在由18个税种所构成的现行税制体系中，没有或缺乏专属于地方主体税种的税种，以至于地方税体系构建问题无从谈起，或者说出现有地方税而无地方税体系的局面。
3.地方税收入的规模太小
地方税收来源主要有两个部分，一是地方税种提供的收入，二是共享税中分成的收入。目前，我国地方税涉及的14个税种中，除营业税、增值税、企业所得税这几个通过与中央共享使地方分得的收入占地方税收入超过10%之外，其余完全归属地方的税种占比都非常小，以2012年为例，契税6.07%、土地增值税5.75%、耕地占用税3.43%、城镇土地使用税3.26%、房产税2.9%、车船税0.83%、烟叶税0.28%。合计收入占全部地方收入的比重仅22.51%。而从地方税收入占公共财政收支和全部税收收入的比重情况来看，形势依然不乐观。以安徽省合肥市为例，近五年来，地方税收入占公共财政收入的比重仅38.8%、占税收收入的比重也只有43.14%，在地方公共财政支出中来源于地方税收入的比重还不到一半，为49.64%。过小规模的地方税收入，满足不了地方提供地方性公共产品对资金的需求，从而使得地方政府在城镇化迅猛推进的过程中，对大量卖地、大力发展房地产产生浓厚兴趣，进而引发地方政府对土地财政的过度依赖和大规模的融資平台。另外，国家出台和实施一系列税收减免优惠政策，大多都是针对地方税的减免，即“中央出政策，地方拿钞票”，这无疑造成了对地方税空间的挤兑。 三、构建我国地方税体系的总体思路和对策建议
1.总体思路
地方税体系是现代公共财政制度的重要组成部分，按照经济、政治、社会、文化、生态文明建设的要求，统筹考虑地方税制与整体税制的关系，根据各税种自身所具备的特征和合理的功能定位，确立主体税种，整合辅助税种，优化税制结构，合理税负水平，最终形成布局合理、规划科学、功能完善、配合协调的地方税体系。本着有利于形成全国统一市场体系和公平竞争的税收环境、有利于提高地方财政保障能力并调动地方积极性、有利于调控地方经济并促进地方经济繁荣发展、有利于规范政府间的财政关系并促进财力事权相匹配的原则，依据条件的成熟程度，实施积极而渐进的改革步骤，对现行地方税按照“立——改——废”的思路进行构建。“立”就是对条件已经成熟的新税种通过尽快立法颁布实施；“改”就是改革现行有关地方税中不尽合理的部分，使之完善；“废”就是对一些不适应地方经济社会发展，有其名无其实的税种，完全可以考虑予以废止。
2.对策建议
（1）培育并建立地方主体税种
根据国际税收征管经验，结合我国的具体国情，地方主体税种的确立与培育，一方面，不论是房地合一的房地产税立法，还是具有增值税部分让渡性质的消费税改革，都涉及多方利益、多元关系的协调处理，完善的程序较为复杂、改革的过程较为漫长；另方面，主体税种的最终形成，除必须具备税源相对稳定、来源和受益高度匹配等特征外，还需税收规模和比重相对较大等。因此，设计地方主体税种，不能急于求成，要正确处理培育与建立的关系，充分尊重税源壮大和税基扩大的规律，做好税制衔接和税种过渡的准备，确保中央和地方财力格局的总体稳定。
培育和建立地方主体税种，可以有长期和近期两种选择：
①从长期看，根据房地产税的自身特质，该税种最适宜作为地方的主体税种：一是房地产税一般不会因对不动产课税而引起财产的区域间流动，并且明显体现了付税与受益对等原则。二是房地产税税源相对充足广泛，税基会越来越宽，收入规模也越来越大，税收收入来源的基础扎实可靠。三是可以调节贫富不均，有利于形成“多征收，多提供公共服务”的良性循环。 但由于我国长期以来持有环节的房产税是缺失的，而实施该税又必须具备一定的技术条件，如全国房地产统一登记、房产信息全国联网等，足见房产地产税从立法到开征需要经历复杂的过程，再加之对居民开征房产持有税涉及到一系列既得利益格局的调整，税务机关的征管机制也许伴之以革命性的变化，因此，就当前而言，房地产税难以胜任我国的地方主体税种，只能作为长期选择，渐进地加以推进。
（2）优化配置辅助税种
①推进资源税改革：提高税率、扩大范围、调整计税依据，倒逼企业改变经济发展方式。各地区可根据实际情况保留资源税，并由中央地方共享税变为地方税。
②推动环境保护费改税，将环保部门征收的排污费以及污水处理费等改为“环境保护税”。由地方税务机关征收管理，纳入地方财政，按照“专款专用”的原则，交付环保部门统一管理使用。
③完善城市维护建设税，改变其作为增值税、营业税、消费税“三税附加”从属地位，使之成为地方税中的独立税种，并以销售、营业、其他业务收入为计税依据，将征收范围扩展到行政、事业、企业、团体、单位及个人。同时可以考虑改名为“城乡维护建设税”，将地方用于城乡建设的收费、基金、附加等都合并到税中，以更好地为我国新型城镇化建设发挥积极的作用。另外，连同城建税一并征收的教育费附加，可以考虑实施费改税，为地方城乡教育事业发展确立必要的长效筹资机制。
④改革现行以社会保障基金收费为主的社会保险筹资模式，加快实施社保基金费改税，将分散在劳动、民政、人事、卫生等部门的社会保障基金統一改为“社会保障税”，建立城乡统一的社会保障税制，为社会保障资金的筹措提供有力的保证。
（3）整合、废除一些已无时效性的税种
建议将契税和印花税整合为新的印花税，规范并适当扩大印花税征收范围；土地增值税已经不能实现其开征时的初衷和目的，不再适应新的经济形势要求，因而建议给予取消。
参考文献：
[1]吴敬琏，张维迎.改革是最大政策[M].东方出版社，2014年1月
[2]国家信息中心新型城镇化课题组.新型城镇化建设亟待重构地方税制[J].中国财政，2014年第2期
[3]高培勇.理解十八届三中全会税制改革“路线图”[J].税务研究，2014年第1期
[4]方胜.完善地方税体系必须重视解决四个现实问题.中国经济时报[N]，2014-4-2
作者简介：
罗红（1963—），女，福建永安人，安徽省委党校管理学部教授，经济学学士，研究方向：财税理论与实践。
【关键词】地方税体系；构建；现状；对策
一、地方税体系的基本概述
1.我国现行地方税体系的构成
所谓地方税，是在分税制财政管理体制下，由地方征管、收入归地方所有的税种；地方税体系则是由税源分散、功能各异的各个地方税税种所构成的税制结构及其征管体系。
地方税源于我国1994年实施的分税制。分税制是大多数市场经济国家处理中央和地方各级政府之间财政关系所采用的财政管理体制，它是指各级政府在划分事权和支出责任的基础上，按照财权与事权相统一的原则，依据税种再在中央和地方之间划分财政收入。其中，归属中央财政收入的为中央税，归属地方财政收入的为地方税。至此，我国的地方税体系形成：18个现行税种中，完全归属地方的有契税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、车船税、耕地占用税、烟叶税等7个，其余11个税种中有7个属于中央地方共享税，包括增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、资源税、印花税等。所以，我国当前的地方税体系是由地方税税种和地方共享税种共同组成。
2.加快构建我国地方税体系的紧迫性
伴随着分税制的实施，以及税制这些年来进行的一系列改革和调整，取得了显著成效，并初步建立起适应社会主义市场经济发展要求的税制框架。但就地方税体系而言，仍然存在诸多问题：分税制不彻底，中央与地方税划分标准不明晰；地方缺乏有影响力的主体税种；地方税的整体规模偏小，进而诱发地方政府土地财政和大规模的融资平台等等。因此，迄今为止，我国几乎尚未构建起一个像样的地方税体系，而从“十二五”规划，到中共十八大报告，再到十八届三中全会决定，有关“逐步健全地方税体系，发挥中央和地方两个积极性”的提法才开始进入我们的视野。由此可见，对于地方税问题关注度的提升，也就是近三四年的事情。
由于当前的形势和环境已经到了地方税体系非构建不可的地步，特别是中央城镇化工作会议进一步作出了“完善地方税体系，逐步建立地方主体税种”的重要决定，当前必须要正确认识新型城镇化过程中遇到的地方税问题，并从重塑地方税制着手。因此，加快推进构建地方税体系不仅必要而且迫切。
二、我国地方税体系现状分析
1.地方主体税种几乎没有
究竟什么样的税种适宜作为地方主体税种？从理论上讲，地方税主体税种应具备以下条件：一是税基较宽，税源丰富，且具有增长潜力；二是在收入和地区产业结构方面具有较强的调节性；三是由中央政府管理难度大，比较适合地方政府用来为其提供的公共服务的一般收益进行收费课征；四是在税制方面严密规范，透明度高，便于征管。对照这几个条件，地方主体税由房产持有税来担当最为合适。但由于现实的情况是，我国的房产持有税几乎缺失，而现有的地方税税种多是一些税源小、税额少、征管成本高、征管难度大，并且收入不稳定的小税种，所以至今几乎没有一个能形成规模收入的税种。即便营业税成为地方税收的主要来源，但营业税毕竟只是地方与中央共享而分得，并非真正意义上的地方税。2013年全国营业税收入规模为1.72万亿，占地方公共财政收入的24.96%。随着我国营改增试点的不断推进并全面实施，作为地方税体系中第一大税种的营业税必将全面退出历史舞台，那么原本完全属于地方的营业税改成中央与地方按比例分享的增值税后，地方主体税将随之消失。可目前我们还没有可以替代的税种来平衡支撑，特别是缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的主体税种。我国地方主体税种几乎没有的现状，不利于为地方政府提供稳定可靠的收入来源，不利于调动地方聚财理财的积极性，导致地方过度依赖中央转移支付，同时也使得地方各级政府十分重视非税收入，非税收入中的土地出让金已经成为很多地方政府的重要资金来源，这不仅侵蚀了税基，而且也扰乱了正常的财政分配秩序。
2.有地方税而无地方税体系
我国自1994年财税改革而形成地方税以来，经历了长达20年的时间，为什么说地方税制的建设一直停留在有税而无体系状态？
理由是：（1）1994年实施的财税改革主要解决的是中央政府的宏观调控能力以及中央财力不足问题，故而地方税体系构建暂未纳入改革视野。（2）1994年之后，在财政收入持续高速增长现象的笼罩下，地方财力不足的问题被中央转移支付规模迅速加大的势头冲淡了，故而地方税体系构建没有如期纳入议事日程。（3）在单一制的国情背景下，中央政府和地方政府之间的事权与财权、支出责任与财力之间的关系始终未能明晰界定，故而地方税体系构建问题被一再拖延、搁置。但是除此之外，一个更加重要、更为关键且极易被看漏的原因是：在由18个税种所构成的现行税制体系中，没有或缺乏专属于地方主体税种的税种，以至于地方税体系构建问题无从谈起，或者说出现有地方税而无地方税体系的局面。
3.地方税收入的规模太小
地方税收来源主要有两个部分，一是地方税种提供的收入，二是共享税中分成的收入。目前，我国地方税涉及的14个税种中，除营业税、增值税、企业所得税这几个通过与中央共享使地方分得的收入占地方税收入超过10%之外，其余完全归属地方的税种占比都非常小，以2012年为例，契税6.07%、土地增值税5.75%、耕地占用税3.43%、城镇土地使用税3.26%、房产税2.9%、车船税0.83%、烟叶税0.28%。合计收入占全部地方收入的比重仅22.51%。而从地方税收入占公共财政收支和全部税收收入的比重情况来看，形势依然不乐观。以安徽省合肥市为例，近五年来，地方税收入占公共财政收入的比重仅38.8%、占税收收入的比重也只有43.14%，在地方公共财政支出中来源于地方税收入的比重还不到一半，为49.64%。过小规模的地方税收入，满足不了地方提供地方性公共产品对资金的需求，从而使得地方政府在城镇化迅猛推进的过程中，对大量卖地、大力发展房地产产生浓厚兴趣，进而引发地方政府对土地财政的过度依赖和大规模的融資平台。另外，国家出台和实施一系列税收减免优惠政策，大多都是针对地方税的减免，即“中央出政策，地方拿钞票”，这无疑造成了对地方税空间的挤兑。 三、构建我国地方税体系的总体思路和对策建议
1.总体思路
地方税体系是现代公共财政制度的重要组成部分，按照经济、政治、社会、文化、生态文明建设的要求，统筹考虑地方税制与整体税制的关系，根据各税种自身所具备的特征和合理的功能定位，确立主体税种，整合辅助税种，优化税制结构，合理税负水平，最终形成布局合理、规划科学、功能完善、配合协调的地方税体系。本着有利于形成全国统一市场体系和公平竞争的税收环境、有利于提高地方财政保障能力并调动地方积极性、有利于调控地方经济并促进地方经济繁荣发展、有利于规范政府间的财政关系并促进财力事权相匹配的原则，依据条件的成熟程度，实施积极而渐进的改革步骤，对现行地方税按照“立——改——废”的思路进行构建。“立”就是对条件已经成熟的新税种通过尽快立法颁布实施；“改”就是改革现行有关地方税中不尽合理的部分，使之完善；“废”就是对一些不适应地方经济社会发展，有其名无其实的税种，完全可以考虑予以废止。
2.对策建议
（1）培育并建立地方主体税种
根据国际税收征管经验，结合我国的具体国情，地方主体税种的确立与培育，一方面，不论是房地合一的房地产税立法，还是具有增值税部分让渡性质的消费税改革，都涉及多方利益、多元关系的协调处理，完善的程序较为复杂、改革的过程较为漫长；另方面，主体税种的最终形成，除必须具备税源相对稳定、来源和受益高度匹配等特征外，还需税收规模和比重相对较大等。因此，设计地方主体税种，不能急于求成，要正确处理培育与建立的关系，充分尊重税源壮大和税基扩大的规律，做好税制衔接和税种过渡的准备，确保中央和地方财力格局的总体稳定。
培育和建立地方主体税种，可以有长期和近期两种选择：
①从长期看，根据房地产税的自身特质，该税种最适宜作为地方的主体税种：一是房地产税一般不会因对不动产课税而引起财产的区域间流动，并且明显体现了付税与受益对等原则。二是房地产税税源相对充足广泛，税基会越来越宽，收入规模也越来越大，税收收入来源的基础扎实可靠。三是可以调节贫富不均，有利于形成“多征收，多提供公共服务”的良性循环。 但由于我国长期以来持有环节的房产税是缺失的，而实施该税又必须具备一定的技术条件，如全国房地产统一登记、房产信息全国联网等，足见房产地产税从立法到开征需要经历复杂的过程，再加之对居民开征房产持有税涉及到一系列既得利益格局的调整，税务机关的征管机制也许伴之以革命性的变化，因此，就当前而言，房地产税难以胜任我国的地方主体税种，只能作为长期选择，渐进地加以推进。
（2）优化配置辅助税种
①推进资源税改革：提高税率、扩大范围、调整计税依据，倒逼企业改变经济发展方式。各地区可根据实际情况保留资源税，并由中央地方共享税变为地方税。
②推动环境保护费改税，将环保部门征收的排污费以及污水处理费等改为“环境保护税”。由地方税务机关征收管理，纳入地方财政，按照“专款专用”的原则，交付环保部门统一管理使用。
③完善城市维护建设税，改变其作为增值税、营业税、消费税“三税附加”从属地位，使之成为地方税中的独立税种，并以销售、营业、其他业务收入为计税依据，将征收范围扩展到行政、事业、企业、团体、单位及个人。同时可以考虑改名为“城乡维护建设税”，将地方用于城乡建设的收费、基金、附加等都合并到税中，以更好地为我国新型城镇化建设发挥积极的作用。另外，连同城建税一并征收的教育费附加，可以考虑实施费改税，为地方城乡教育事业发展确立必要的长效筹资机制。
④改革现行以社会保障基金收费为主的社会保险筹资模式，加快实施社保基金费改税，将分散在劳动、民政、人事、卫生等部门的社会保障基金統一改为“社会保障税”，建立城乡统一的社会保障税制，为社会保障资金的筹措提供有力的保证。
（3）整合、废除一些已无时效性的税种
建议将契税和印花税整合为新的印花税，规范并适当扩大印花税征收范围；土地增值税已经不能实现其开征时的初衷和目的，不再适应新的经济形势要求，因而建议给予取消。
参考文献：
[1]吴敬琏，张维迎.改革是最大政策[M].东方出版社，2014年1月
[2]国家信息中心新型城镇化课题组.新型城镇化建设亟待重构地方税制[J].中国财政，2014年第2期
[3]高培勇.理解十八届三中全会税制改革“路线图”[J].税务研究，2014年第1期
[4]方胜.完善地方税体系必须重视解决四个现实问题.中国经济时报[N]，2014-4-2
作者简介：
罗红（1963—），女，福建永安人，安徽省委党校管理学部教授，经济学学士，研究方向：财税理论与实践。