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[摘要]公共财政最本质的特征是公共性，粮食是一种公共产品、公共需求，具有明显的公共性特征，需要公共财政有力支持，特别是进一步加大对粮食流通领域的支持力度。
[关键词]公共财政；公共性；粮食；流通；财政支持
[中图分类号]F810.2 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)19-0023-03
公共财政是指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式，是国家以社会和经济管理者的身份参与社会分配，并将收入用于政府的公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以充分保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现经济社会的协调发展。公共财政的基本功能是满足社会公共需要、法制规范和宏观调控。公共财政具有公共性、公平性、公益性和法制性等基本特征，其中公共性是公共财政的最大特点和最本质特征，凡是属于公共产品、公共服务、公共需求的项目或活动等，公共财政就必须涉足和保证。
一、粮食具有明显的公共性特征
(一)粮食是一种公共产品。
公共产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性，客观上能够便宜地向一部分消费者提供，但同时也很难阻止其他人来消费它，这些性质和特征又决定了公共产品是市场机制不能解决或解决得不好的领域，必须主要由政府来解决和提供。粮食是一种关乎国计民生的特殊商品和战略资源，有一个保持基本生活需要问题，是一种人人都不能少的日常生活必需品。因此，它具有公共产品或准公共产品的基本特征。
在经济学一般均衡和经济效率的分析中，公共产品常常和外部性联系在一起。在充分竞争的市场经济条件下，价格体系之所以能有效地运作，是因为市场价格向生产者和消费者双方传递了信息，然而，有时市场价格并不反映生产者和消费者的活动，当一种消费或生产活动对其他消费或生产活动不反映在市场价格中时，就产生了外部性。粮食具有正外部性和负外部性：正外部性包括生态环境价值和生活价值以及消除贫困、维护社会稳定和国民经济协调发展等；负外部性包括大量使用农药和化肥引起土壤退化、水质污染、生态恶化，特别是人口众多的发展中国家为了增加粮食生产、保障供应，可能出现的砍伐森林资源、破坏草地植被等现象。
粮食的公共产品性质和存在的外部性说明，粮食经济活动的私人成本和社会成本存在差异。难以获得与其他产业基本相同的社会平均利润，从而造成市场失灵。单纯依靠市场调节，不可能向社会提供所需的全部粮食，也不能将粮食正外部性产生的效益转化为生产者的收益。因此，粮食不能单纯通过市场机制由个人和企业提供，而是需要政府组织生产和提供，政府必须通过财政补贴等方式鼓励或限制粮食生产、流通甚至消费。
(二)粮食需要公共服务。
粮食生产是有机生命体的再生产，与其他工业产品相比，有其自身特殊之处。马克思指出，经济的再生产过程，不管它特殊的社会性质如何，在农业这个部门内，总是同一个自然的再生产过程交织在一起。粮食生产受到自然环境和生物有机体自然生长特征的严格限制。自然环境直接影响着粮食生产的数量和质量。但自然环境及其变化具有客观规律，人的意志难以对其进行大规模或实质性的改变。粮食存在的自然生长、生产周期长、季节性较强等显著特点。决定了它不可能像工业企业生产商品一样可以随时、随地生产和供应，一般一年只生产收获一次，却在一年四季均衡地消费，客观上存在着资本周转慢、投资回收期长、生产效率低等问题。
从粮食流通和消费来看，粮食供给和需求弹性较小。由于粮食是人们生存的基本必需品，其替代品相对较少，无论粮食价格上涨还是下降。人们对粮食的消费量基本没有太大的变化，因此，粮食需求弹性较小。由于粮食生产存在自然性、季节性和周期性。在短期内扩大或缩小生产十分困难，因此，粮食供给弹性也小。然而，粮食供给和需求弹性较小的特征，使得粮食价格对粮食供求变化的反映较为敏感，即粮食市场上出现供给相对于需求吃紧或宽松时，粮食价格就会发生较大幅度的波动。当期粮食价格的较大波动，直接影响着下期粮食生产和供给；而下期粮食生产和供给的变化，又影响到了再下期粮食的市场价格。因此，历年粮食等农产品产量、价格始终处于波动之中，而且在多数年份波动幅度非常之大。加上千家万户农民种植粮食与大市场、大流通之间存在的信息明显不对称现象。进一步加剧了这种波动，这就容易出现“谷贱伤农”现象，导致种粮农民收益减少或增产不增收，粮食生产和流通面临巨大的市场风险。
综上所述，粮食属于弱质产业，种粮农民属于弱势群体，政府必须通过公共财政补助或直接由政府提供的方式开展农田水利基础设施建设、粮食科技研究及推广、粮食市场宏观调控、粮食质量检验检测等一系列公共服务和公共活动，支持粮食这个弱势产业，保护种粮农民利益，尽量避免出现供需和价格大幅度波动，不断降低各种风险，努力提高粮食综合生产能力，促进粮食流通顺畅，保持粮食在时间、空间和地域上供需基本平衡。
(三)粮食是一种公共需求。
1974年11月，联合国粮农组织通过的《世界粮食安全国际约定》中指出，保证世界粮食安全是一项国际性责任，要求有关国家保证世界上随时供应足够的基本食品，避免严重粮食短缺，稳步扩大粮食生产以减少粮食产量和价格波动，要求各国政府采用保证世界谷物库存量最低安全水平，即全年谷物消费量的17％～18％的政策。1985年11月，联合国粮农组织通过的《世界粮食安全协约》，要求各国政府担负起确保本国人民粮食安全的基本责任。敦促发展中国家促进粮食生产。筑好本国粮食安全的第一道防线，避免对进口粮食特别是本国不能生产基本粮食的依赖。而粮食安全的内容十分广泛：从环节上看，包括生产安全、流通安全、消费安全等；从性质上看，包括数量安全、质量安全等；从范围上看，包括宏观安全和微观安全等；从综合角度看，包括自给率、生产波动状况、播种总面积、人均粮食占有量、储备水平、贫困人口粮食保障率等多项指标。
国以民为本，民以食为天，食以粮为先，对一个国家而言，粮食具有战略性质，是国家经济安全的基础，是国家政治稳定的前提。因此，大多数国家不仅把发展农业、保障粮食安全看做是经济问题，而且看做是政治问题，并作为本国经济、政治、社会发展和稳定的重要目标。
根据西方经济学的“发散型蛛网”理论，完全的市场经济会导致粮食供给波动并使之加剧，单靠市场本身无法保证国家粮食安全，单靠任何一个部门、组织或经济实体也无法保证粮食安全。因此。保障粮食安全是全社会的一项公共需求，是政府的一项重要公共活动，需要公共财政的强力支持。
二、进一步加大对现代粮食流通财政支持力度
近几年来，各级财政部门不断加大支农力度，在巩固 和加强农业的基础地位，保护和稳定提高粮食综合生产能力，着力促进粮食增产、农民增收等方面取得了显著成效。但是，对现代粮食流通的重视程度和投入力度还不够。
生产、消费、流通和分配四要素构成了现代社会经济运行系统，生产是起点，消费是终点，流通是连接生产和消费的桥梁，分配则维护制度正常运行。保持公平与秩序。在现代市场经济条件下，任何商品转化为一般等价物的货币。必须通过流通来实现，没有流通，生产无法进行。在现实生活中，消费更离不开流通，消费者只有通过流通特别是批发、零售等渠道才能获得自己所需要的商品。市场经济条件下的分配也是建立在流通连接生产和消费基础上的，是以流通为前提的。因此，流通对生产、消费和分配起着重要的甚至是决定性的作用。同样，现代粮食流通对粮食生产和粮食安全具有重大影响，特别是在粮食供求差异较大的情况下，粮食流通对生产和消费的决定性作用更加突出。一是现代粮食流通可以有效调动农民种粮积极性。推动粮食生产结构调整，促进农民增产增收：二是现代粮食流通能够促进粮食市场价格基本平稳，保护种粮农民利益，保障粮食有效供给，保护消费者利益：三是现代粮食流通能促进产销区衔接，调节粮食丰歉，保持全国粮食供求在时间、地域上的基本平衡，保障国家粮食安全。
因此，今后要在不断完善财政支农政策的基础上。推动支持粮食政策和资金整合，增加财政支持粮食的投入比例，建立支持粮食流通稳定的政策体制和投入机制，提高资金使用效益。近期财政部门可在以下领域采取全额预算、补助拨款、政策引导等方式，支持现代粮食流通发展。一是加大对全国粮食流通基础设施建设的投入。特别是做好主产区、垦区粮食收储、集并、中转、加工、烘干和运输(包括公路、铁路和港口)等设施设备投入：二是加大对粮食市场信息监测预测体系、粮食预警应急体系、粮食质量检验检测体系建设的投入；三是加大对粮食流通科技集成创新和科技研发、推广的投入；四是妥善解决国有粮食企业由于历史原因和政策因素形成的政策性和经营性财务挂账，支持培育粮食流通龙头企业，支持国有粮食企业特别是地方国有粮食企业充分发挥流通主渠道作用；五是增加粮食风险基金规模，调整使用范围，减免粮食运输铁路建设基金，完善粮食运费补贴政策，建立粮食产销区利益协调机制，建设粮食主产区利益补偿基金等。
责任编辑 柳 波
[关键词]公共财政；公共性；粮食；流通；财政支持
[中图分类号]F810.2 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)19-0023-03
公共财政是指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式，是国家以社会和经济管理者的身份参与社会分配，并将收入用于政府的公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以充分保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现经济社会的协调发展。公共财政的基本功能是满足社会公共需要、法制规范和宏观调控。公共财政具有公共性、公平性、公益性和法制性等基本特征，其中公共性是公共财政的最大特点和最本质特征，凡是属于公共产品、公共服务、公共需求的项目或活动等，公共财政就必须涉足和保证。
一、粮食具有明显的公共性特征
(一)粮食是一种公共产品。
公共产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性，客观上能够便宜地向一部分消费者提供，但同时也很难阻止其他人来消费它，这些性质和特征又决定了公共产品是市场机制不能解决或解决得不好的领域，必须主要由政府来解决和提供。粮食是一种关乎国计民生的特殊商品和战略资源，有一个保持基本生活需要问题，是一种人人都不能少的日常生活必需品。因此，它具有公共产品或准公共产品的基本特征。
在经济学一般均衡和经济效率的分析中，公共产品常常和外部性联系在一起。在充分竞争的市场经济条件下，价格体系之所以能有效地运作，是因为市场价格向生产者和消费者双方传递了信息，然而，有时市场价格并不反映生产者和消费者的活动，当一种消费或生产活动对其他消费或生产活动不反映在市场价格中时，就产生了外部性。粮食具有正外部性和负外部性：正外部性包括生态环境价值和生活价值以及消除贫困、维护社会稳定和国民经济协调发展等；负外部性包括大量使用农药和化肥引起土壤退化、水质污染、生态恶化，特别是人口众多的发展中国家为了增加粮食生产、保障供应，可能出现的砍伐森林资源、破坏草地植被等现象。
粮食的公共产品性质和存在的外部性说明，粮食经济活动的私人成本和社会成本存在差异。难以获得与其他产业基本相同的社会平均利润，从而造成市场失灵。单纯依靠市场调节，不可能向社会提供所需的全部粮食，也不能将粮食正外部性产生的效益转化为生产者的收益。因此，粮食不能单纯通过市场机制由个人和企业提供，而是需要政府组织生产和提供，政府必须通过财政补贴等方式鼓励或限制粮食生产、流通甚至消费。
(二)粮食需要公共服务。
粮食生产是有机生命体的再生产，与其他工业产品相比，有其自身特殊之处。马克思指出，经济的再生产过程，不管它特殊的社会性质如何，在农业这个部门内，总是同一个自然的再生产过程交织在一起。粮食生产受到自然环境和生物有机体自然生长特征的严格限制。自然环境直接影响着粮食生产的数量和质量。但自然环境及其变化具有客观规律，人的意志难以对其进行大规模或实质性的改变。粮食存在的自然生长、生产周期长、季节性较强等显著特点。决定了它不可能像工业企业生产商品一样可以随时、随地生产和供应，一般一年只生产收获一次，却在一年四季均衡地消费，客观上存在着资本周转慢、投资回收期长、生产效率低等问题。
从粮食流通和消费来看，粮食供给和需求弹性较小。由于粮食是人们生存的基本必需品，其替代品相对较少，无论粮食价格上涨还是下降。人们对粮食的消费量基本没有太大的变化，因此，粮食需求弹性较小。由于粮食生产存在自然性、季节性和周期性。在短期内扩大或缩小生产十分困难，因此，粮食供给弹性也小。然而，粮食供给和需求弹性较小的特征，使得粮食价格对粮食供求变化的反映较为敏感，即粮食市场上出现供给相对于需求吃紧或宽松时，粮食价格就会发生较大幅度的波动。当期粮食价格的较大波动，直接影响着下期粮食生产和供给；而下期粮食生产和供给的变化，又影响到了再下期粮食的市场价格。因此，历年粮食等农产品产量、价格始终处于波动之中，而且在多数年份波动幅度非常之大。加上千家万户农民种植粮食与大市场、大流通之间存在的信息明显不对称现象。进一步加剧了这种波动，这就容易出现“谷贱伤农”现象，导致种粮农民收益减少或增产不增收，粮食生产和流通面临巨大的市场风险。
综上所述，粮食属于弱质产业，种粮农民属于弱势群体，政府必须通过公共财政补助或直接由政府提供的方式开展农田水利基础设施建设、粮食科技研究及推广、粮食市场宏观调控、粮食质量检验检测等一系列公共服务和公共活动，支持粮食这个弱势产业，保护种粮农民利益，尽量避免出现供需和价格大幅度波动，不断降低各种风险，努力提高粮食综合生产能力，促进粮食流通顺畅，保持粮食在时间、空间和地域上供需基本平衡。
(三)粮食是一种公共需求。
1974年11月，联合国粮农组织通过的《世界粮食安全国际约定》中指出，保证世界粮食安全是一项国际性责任，要求有关国家保证世界上随时供应足够的基本食品，避免严重粮食短缺，稳步扩大粮食生产以减少粮食产量和价格波动，要求各国政府采用保证世界谷物库存量最低安全水平，即全年谷物消费量的17％～18％的政策。1985年11月，联合国粮农组织通过的《世界粮食安全协约》，要求各国政府担负起确保本国人民粮食安全的基本责任。敦促发展中国家促进粮食生产。筑好本国粮食安全的第一道防线，避免对进口粮食特别是本国不能生产基本粮食的依赖。而粮食安全的内容十分广泛：从环节上看，包括生产安全、流通安全、消费安全等；从性质上看，包括数量安全、质量安全等；从范围上看，包括宏观安全和微观安全等；从综合角度看，包括自给率、生产波动状况、播种总面积、人均粮食占有量、储备水平、贫困人口粮食保障率等多项指标。
国以民为本，民以食为天，食以粮为先，对一个国家而言，粮食具有战略性质，是国家经济安全的基础，是国家政治稳定的前提。因此，大多数国家不仅把发展农业、保障粮食安全看做是经济问题，而且看做是政治问题，并作为本国经济、政治、社会发展和稳定的重要目标。
根据西方经济学的“发散型蛛网”理论，完全的市场经济会导致粮食供给波动并使之加剧，单靠市场本身无法保证国家粮食安全，单靠任何一个部门、组织或经济实体也无法保证粮食安全。因此。保障粮食安全是全社会的一项公共需求，是政府的一项重要公共活动，需要公共财政的强力支持。
二、进一步加大对现代粮食流通财政支持力度
近几年来，各级财政部门不断加大支农力度，在巩固 和加强农业的基础地位，保护和稳定提高粮食综合生产能力，着力促进粮食增产、农民增收等方面取得了显著成效。但是，对现代粮食流通的重视程度和投入力度还不够。
生产、消费、流通和分配四要素构成了现代社会经济运行系统，生产是起点，消费是终点，流通是连接生产和消费的桥梁，分配则维护制度正常运行。保持公平与秩序。在现代市场经济条件下，任何商品转化为一般等价物的货币。必须通过流通来实现，没有流通，生产无法进行。在现实生活中，消费更离不开流通，消费者只有通过流通特别是批发、零售等渠道才能获得自己所需要的商品。市场经济条件下的分配也是建立在流通连接生产和消费基础上的，是以流通为前提的。因此，流通对生产、消费和分配起着重要的甚至是决定性的作用。同样，现代粮食流通对粮食生产和粮食安全具有重大影响，特别是在粮食供求差异较大的情况下，粮食流通对生产和消费的决定性作用更加突出。一是现代粮食流通可以有效调动农民种粮积极性。推动粮食生产结构调整，促进农民增产增收：二是现代粮食流通能够促进粮食市场价格基本平稳，保护种粮农民利益，保障粮食有效供给，保护消费者利益：三是现代粮食流通能促进产销区衔接，调节粮食丰歉，保持全国粮食供求在时间、地域上的基本平衡，保障国家粮食安全。
因此，今后要在不断完善财政支农政策的基础上。推动支持粮食政策和资金整合，增加财政支持粮食的投入比例，建立支持粮食流通稳定的政策体制和投入机制，提高资金使用效益。近期财政部门可在以下领域采取全额预算、补助拨款、政策引导等方式，支持现代粮食流通发展。一是加大对全国粮食流通基础设施建设的投入。特别是做好主产区、垦区粮食收储、集并、中转、加工、烘干和运输(包括公路、铁路和港口)等设施设备投入：二是加大对粮食市场信息监测预测体系、粮食预警应急体系、粮食质量检验检测体系建设的投入；三是加大对粮食流通科技集成创新和科技研发、推广的投入；四是妥善解决国有粮食企业由于历史原因和政策因素形成的政策性和经营性财务挂账，支持培育粮食流通龙头企业，支持国有粮食企业特别是地方国有粮食企业充分发挥流通主渠道作用；五是增加粮食风险基金规模，调整使用范围，减免粮食运输铁路建设基金，完善粮食运费补贴政策，建立粮食产销区利益协调机制，建设粮食主产区利益补偿基金等。
责任编辑 柳 波