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一、现状和问题
这些年，各地审计机关通过积极摸索和努力实践，政策落实跟踪审计取得了一定的成效，一些跟踪审计报告引起了各级党委和政府、部门的高度重视，查出的问题许多被上级审计机关采用，有的还被政府领导批转到有关部门和区县政府研究整改，促进了政策落实不及时、不彻底以及不作为、慢作为等问题的解决，有的还促进了相关领域的改革。但是，客观地看，目前审计机关开展的跟踪审计内容更多的还是以资金、项目等活动的真实性、合法性的审计业务为主，对如何真正督促政策落实的绩效方面还比较少。笔者搜集了西安市本级自开展跟踪审计以来的审计项目资料，并进行了统计分析，发现由于跟踪审计缺乏具体的衡量指标，严格意义上讲，这些项目可能称之为在传统绩效审计基础上进行的督促政策落实审计更为准确。存在的不足，主要表面在：一是审计程序、报告内容等方面，仍然沿用传统的审计制度依据，有的耗时过长，这与跟踪审计本身就是要督促抓政策落实的初衷不太相符。有的审计工作开展不规范，有一定的随意性。如对评价依据、评价标准、评价内容都在摸索，还不象常规审计已经有固定的模式和套路，便于操作；二是审计建议较宏观，对跟踪审计发现的问题描述不细；三是有的审计由于各种原因，未能揭示深层次原因，审计效果不理想，等等。
二、问题产生的原因
一是跟踪审计尚处在摸索阶段，制度体系不够完善。由于不同的跟踪审计项目，涉及不同的政策措施，跟踪审计评价的标准、内容和方式都不一样，因此跟踪审计具有广泛的不确定性和复杂性。基层审计机关在跟踪审计的规范层面上，缺乏相应的跟踪审计法律法规、跟踪审计准则、跟踪审计指南等规范性的约束，这与绩效审计就缺乏制度体系是相关联的。目前，在国家层面上，除了《企业效绩评价操作细则》、《国有资本金绩效评价规则》、《国有资本金绩效评价操作细则》等，尚可看作是绩效审计配套规范之外，至今还没有一套详细的、普适性的政府绩效审计指南出台。这使得在开展政府绩效审计时对于审计程序、取证方式、报告内容、成果编制等方面没有明确的规范准则，导致实际工作无章可循，随意性较大。
二是人才结构方面不能完全适应审计转型。政府绩效审计涉及各行各业，面对的问题多种多样，这就要求审计人员不仅要具备开展传统财务审计应当具备的会计、财务、审计业务等知识，还要懂得包括经济、法律、管理、统计、工程、市场、经营、统计、战略、社会学、心理学等多方面的知识，并具有熟练的计算机操作技能。基于绩效的跟踪审计，要求审计人员更要具备较强的政治素养、政策水平和综合判断能力。目前来看还达不到要求，主要表现是审计人员老龄化、学历层次不高、专业结构单一等，因此还有待于从年龄、学历、知识等方面进行进一步优化，不断提高审计人员综合素质。
三是基于绩效的跟踪审计开展较少。当前绝大多数审计项目还是以财政财务收支真实性、合法性为主，基于绩效的跟踪审计开展较少。从西安市本级2010年至2014年开展的审计项目看，五年间西安市本级绩效审计（包括结合型审计和完全独立绩效审计）的业务量只占年初计划总量的6.54%，说明西安市审计局在实际工作中完成的绩效审计业务过少，主要精力还是集中于真实性审计。在实际完成的6.54%的绩效审计项目中，52.38%是独立绩效审计，47.62%是结合型审计，也就是真正意义的绩效审计，只占全年总审计量的3.43%。
四是缺乏科学量化评价指标体系。由于政策的多样性、复杂性，审计人员对政策落实的绩效很难用同一套评价指标来评估所有审计项目的绩效水平，必须针对不同的政策类型和审计项目自行构建和开发相匹配的绩效评价指标体系，再加上缺少相关经验可以借鉴，实际当中主要依靠审计人员个人的主观判断进行，主观性、随意性较大，带有一定的局限性，质量的稳定性也难以保证。使用这样的评价指标体系开展的跟踪审计评价，其绩效结果会直接影响到审计的公正性和客观性，不利于跟踪审计的质量管理和风险控制。
（一）着眼长远发展，加快完善基于绩效的跟踪审计制度规范
充分借鉴财务收支审计的审计规范，制定系统性好、操作性强的跟踪审计绩效评价准则、操作指南等相关规范。此规范应包含三部分：通用规范、专用规范和审计报告规范。通用规范是指对跟踪审计绩效评价的范围、内容、目标以及对审计人员的道德和执业素质的约束要求；专用规范是指针对具体审计事项现场操作程序的约束要求，这些现场操作程序包括计划准备阶段、实施操作阶段、结果报告阶段和跟踪整改阶段；审计报告规范是对跟踪审计绩效报告的撰写、内容、注意事项等方面的约束要求。需要注意的是，在绩效评价规范中，要对绩效评价事项、审计目的、审计程序、审计评价、审计报告等基本形式作出明确、具体的规定，以利于审计人员用严格的标准来进行绩效评价，从而增强跟踪审计评价的规范性，促进跟踪审计绩效评价法制化、规范化和制度化建设。
（二）加大人才队伍供给侧结构性改革，进一步优化审计人才结构
针对跟踪审计绩效评价人才不足的现状，可以通过提高审计人员综合素质，优化审计队伍人员结构和聘请专业人才（政府购买审计服务），来满足审计业务人才不足的现状。按照一专多能原则，加强对审计人员的培训和后续教育，促进审计人员专业知识多样化，使其尽快成长为具备开展跟踪审计绩效评价的复合型人才。按照优势互补和动态平衡原则，对一些政策性强、专业性强的政策跟踪审计内容，可以采取在相关职能部门聘请政策顾问，从高校或社会广泛招聘迫切需要的工程、法律、计算机等专业人员，以优化绩效审计人员结构。通过购买社会服务来满足跟踪审计和绩效评价发展的需求，引入社会优秀审计力量的加入，共同供给政府绩效审计公共服务。另外，还可以通过定期岗位轮换、外聘专家参与审计等柔性人才流动措施，增加绩效评价的科技含量，改善跟踪审计绩效评价工作的质量。
（三）发挥好重点项目的酵母作用，推进基于绩效的跟踪审计快速发展
目前可以考虑有侧重点的选择一些具有标志性、示范性的跟踪审计项目，组织精兵强将，集中开展几个专项的跟踪审计，并有侧重地对其中绩效评价的内容予以重点关注，做出一两个或者几个跟踪审计的样板，利用这些项目和参与审计的骨干力量，再逐步推广，由点到面，由易到难，边实践边总结，稳步推进，逐步提高，最后形成大范围多角度的推广跟踪审计、全体审计人员重视跟踪审计、全面促进跟踪审计的工作格局，探索出一条具有自身特色的跟踪审计新路子。同时，还可以考虑目前跟踪审计频次较高的实际，在首次开展某一类政策措施跟踪审计时，先挑选一两项主要的政策内容来审计，在随后的同类项目展开时再逐次选择其他内容，这样通过不断坚持、逐渐循环，既能突出重点，摸索经验，又能逐步形成对该项政策内容的全覆盖。 （四）建立科学量化的绩效审计评价体系
1.关于跟踪审计绩效评价标准。根据目前开展跟踪审计的需要，跟踪审计评价标准可首先区分为强制性标准和非强制性标准进行制定。强制性标准是依据党中央国务院政策措施，具体规定各级政府部门（被审计单位）必须落实政策的工作任务、达到的标准、实现的目标，没有协商性，是基本标准，也是最低标准。非强制性标准是各级政府和部门（被审计单位）根据自身情况，可以采用更高标准、更广范围、提前进度自愿达到的目标，具有协商性，比较富有弹性。从目前跟踪审计开展的情况来看，更多的是要督促落实强制性标准，先促进各项政策措施落地。
2.关于跟踪审计绩效评价指标体系。跟踪审计评价体系可以考虑从三个方面来建设：（1）政策落实的全面性。这部分主要反映和体现跟踪审计内容的宽度。要按照政策内容的纵线设置几条主线，区分主干和支干，赋予不同的权重。可以“围绕一个中心，抓住三条线，突出三个要素”来设置评价要素。即：围绕政策措施中与各个相关部门的职责和分工这个中心，抓住政策落实、项目进度、资金使用三条线（简政放权、风险防控在基层内容较少或者没有），三个要素是指各部门落实分工任务的计划书、路线图、时间表。通过“一三三”，把政策措施落实的情况变为直观、可控、可评的量化指标，也有利于跟踪审计的组织实施。（2）政策落实的及时性。这部分主要反映落实政策的时间维度，体现出各级贯彻落实的动作、力度、速度。从当前一段时间来说，是跟踪审计首先要重点关注的内容，也是党中央国务院要求审计机关开展跟踪审计的初衷目的。主要应围绕下面几个时间点来设置要素，政策、项目、资金下达、批复的时间，本级组织实施、批复下达的时间，资金下达到项目单位的时间，项目单位第一时间组织实施项目的时间、当前的最新进度等，并将这些时间点与当初政策、项目文件所要求的目标时间进行比对，做出初步评价。（3）政策落实的有效性。这部分主要反映政策措施落实的效率、效果等深层次问题。有效性主要体现在政策措施、项目资金的经济、社会和环境三个方面，各项指标应围绕此来设置。比如本地贯彻落实党中央国务院政策措施是否结合了本地实际情况，出台的相关文件是否存在“水土不服”问题；结合本地实际时，总体精神是否符合党中央创新、绿色、开放、协调、共享的发展理念，有没有与之相抵触甚至相违背的做法；设立项目是否仓促上阵、论证不足、无法落地的问题，在项目资金管理、使用过程中，是否存在损失浪费、挤占挪用等问题，维护政策落实的严肃性，提高资金使用效益，确保政策落地的质量。
3.关于跟踪审计自身的绩效评价，要注意把握好三个衔接：一是政策衔接。国务院出台的稳增长政策是面向全国的，一般原则性、指导性比较强，而各地的具体情况往往又千差万别。基层审计机关要注意及时、全面收集当地省、市党委政府为落实中央政策制定的文件、规定，并以此为依据实施审计。审计中要注意，有时国务院政策在当地并不一定每一项都有对应的文件和落实措施（越是往基层，这样的情况可能越多），这可能恰恰是当地结合实际抓落实的表现。但一定要紧紧盯住当地党委政府文件中明确的各项任务和计划。二是方案衔接。基层审计机关的实施方案要与上级审计机关的工作方案相衔接，只有上下衔接，才便于组织实施。审计机关内部相关业务处室组织实施跟踪审计的方案要衔接，互相之间必须注意在审计内容上互相补白，在节奏上要此起彼伏，形成有利于政策落实的环境。三是项目衔接。按照目前审计署的安排，跟踪审计每季度上报一次情况，每半年为一个周期，依次循环、重复进行，形成持续审计、督促落实的氛围。这就要求在实施当中，要注意同一政策措施的跟踪审计项目，前后之间要做好衔接工作，既要在审计内容上互相衔接，还要注意以前审计查处问题整改落实的衔接。通过不断地关注以前查处问题的整改，促进各项政策的不断落实，发挥好审计政策落实“监督员”的作用。
图片新闻
近日白水县审计局召开专题会议，组织全体干部学习了《陕西省党政干部鼓励激励办法（试行）》《陕西省党政干部容错纠错办法（试行）、《陕西省推进省管干部能上能下办法（试行）》三项制度。会后县局以各股室为小组进行了专题讨论，局办公室将“三项机制”内容复印下发至各领导、各股室，并提出该局相关制度要求。
（陈丽蓉）
这些年，各地审计机关通过积极摸索和努力实践，政策落实跟踪审计取得了一定的成效，一些跟踪审计报告引起了各级党委和政府、部门的高度重视，查出的问题许多被上级审计机关采用，有的还被政府领导批转到有关部门和区县政府研究整改，促进了政策落实不及时、不彻底以及不作为、慢作为等问题的解决，有的还促进了相关领域的改革。但是，客观地看，目前审计机关开展的跟踪审计内容更多的还是以资金、项目等活动的真实性、合法性的审计业务为主，对如何真正督促政策落实的绩效方面还比较少。笔者搜集了西安市本级自开展跟踪审计以来的审计项目资料，并进行了统计分析，发现由于跟踪审计缺乏具体的衡量指标，严格意义上讲，这些项目可能称之为在传统绩效审计基础上进行的督促政策落实审计更为准确。存在的不足，主要表面在：一是审计程序、报告内容等方面，仍然沿用传统的审计制度依据，有的耗时过长，这与跟踪审计本身就是要督促抓政策落实的初衷不太相符。有的审计工作开展不规范，有一定的随意性。如对评价依据、评价标准、评价内容都在摸索，还不象常规审计已经有固定的模式和套路，便于操作；二是审计建议较宏观，对跟踪审计发现的问题描述不细；三是有的审计由于各种原因，未能揭示深层次原因，审计效果不理想，等等。
二、问题产生的原因
一是跟踪审计尚处在摸索阶段，制度体系不够完善。由于不同的跟踪审计项目，涉及不同的政策措施，跟踪审计评价的标准、内容和方式都不一样，因此跟踪审计具有广泛的不确定性和复杂性。基层审计机关在跟踪审计的规范层面上，缺乏相应的跟踪审计法律法规、跟踪审计准则、跟踪审计指南等规范性的约束，这与绩效审计就缺乏制度体系是相关联的。目前，在国家层面上，除了《企业效绩评价操作细则》、《国有资本金绩效评价规则》、《国有资本金绩效评价操作细则》等，尚可看作是绩效审计配套规范之外，至今还没有一套详细的、普适性的政府绩效审计指南出台。这使得在开展政府绩效审计时对于审计程序、取证方式、报告内容、成果编制等方面没有明确的规范准则，导致实际工作无章可循，随意性较大。
二是人才结构方面不能完全适应审计转型。政府绩效审计涉及各行各业，面对的问题多种多样，这就要求审计人员不仅要具备开展传统财务审计应当具备的会计、财务、审计业务等知识，还要懂得包括经济、法律、管理、统计、工程、市场、经营、统计、战略、社会学、心理学等多方面的知识，并具有熟练的计算机操作技能。基于绩效的跟踪审计，要求审计人员更要具备较强的政治素养、政策水平和综合判断能力。目前来看还达不到要求，主要表现是审计人员老龄化、学历层次不高、专业结构单一等，因此还有待于从年龄、学历、知识等方面进行进一步优化，不断提高审计人员综合素质。
三是基于绩效的跟踪审计开展较少。当前绝大多数审计项目还是以财政财务收支真实性、合法性为主，基于绩效的跟踪审计开展较少。从西安市本级2010年至2014年开展的审计项目看，五年间西安市本级绩效审计（包括结合型审计和完全独立绩效审计）的业务量只占年初计划总量的6.54%，说明西安市审计局在实际工作中完成的绩效审计业务过少，主要精力还是集中于真实性审计。在实际完成的6.54%的绩效审计项目中，52.38%是独立绩效审计，47.62%是结合型审计，也就是真正意义的绩效审计，只占全年总审计量的3.43%。
四是缺乏科学量化评价指标体系。由于政策的多样性、复杂性，审计人员对政策落实的绩效很难用同一套评价指标来评估所有审计项目的绩效水平，必须针对不同的政策类型和审计项目自行构建和开发相匹配的绩效评价指标体系，再加上缺少相关经验可以借鉴，实际当中主要依靠审计人员个人的主观判断进行，主观性、随意性较大，带有一定的局限性，质量的稳定性也难以保证。使用这样的评价指标体系开展的跟踪审计评价，其绩效结果会直接影响到审计的公正性和客观性，不利于跟踪审计的质量管理和风险控制。
（一）着眼长远发展，加快完善基于绩效的跟踪审计制度规范
充分借鉴财务收支审计的审计规范，制定系统性好、操作性强的跟踪审计绩效评价准则、操作指南等相关规范。此规范应包含三部分：通用规范、专用规范和审计报告规范。通用规范是指对跟踪审计绩效评价的范围、内容、目标以及对审计人员的道德和执业素质的约束要求；专用规范是指针对具体审计事项现场操作程序的约束要求，这些现场操作程序包括计划准备阶段、实施操作阶段、结果报告阶段和跟踪整改阶段；审计报告规范是对跟踪审计绩效报告的撰写、内容、注意事项等方面的约束要求。需要注意的是，在绩效评价规范中，要对绩效评价事项、审计目的、审计程序、审计评价、审计报告等基本形式作出明确、具体的规定，以利于审计人员用严格的标准来进行绩效评价，从而增强跟踪审计评价的规范性，促进跟踪审计绩效评价法制化、规范化和制度化建设。
（二）加大人才队伍供给侧结构性改革，进一步优化审计人才结构
针对跟踪审计绩效评价人才不足的现状，可以通过提高审计人员综合素质，优化审计队伍人员结构和聘请专业人才（政府购买审计服务），来满足审计业务人才不足的现状。按照一专多能原则，加强对审计人员的培训和后续教育，促进审计人员专业知识多样化，使其尽快成长为具备开展跟踪审计绩效评价的复合型人才。按照优势互补和动态平衡原则，对一些政策性强、专业性强的政策跟踪审计内容，可以采取在相关职能部门聘请政策顾问，从高校或社会广泛招聘迫切需要的工程、法律、计算机等专业人员，以优化绩效审计人员结构。通过购买社会服务来满足跟踪审计和绩效评价发展的需求，引入社会优秀审计力量的加入，共同供给政府绩效审计公共服务。另外，还可以通过定期岗位轮换、外聘专家参与审计等柔性人才流动措施，增加绩效评价的科技含量，改善跟踪审计绩效评价工作的质量。
（三）发挥好重点项目的酵母作用，推进基于绩效的跟踪审计快速发展
目前可以考虑有侧重点的选择一些具有标志性、示范性的跟踪审计项目，组织精兵强将，集中开展几个专项的跟踪审计，并有侧重地对其中绩效评价的内容予以重点关注，做出一两个或者几个跟踪审计的样板，利用这些项目和参与审计的骨干力量，再逐步推广，由点到面，由易到难，边实践边总结，稳步推进，逐步提高，最后形成大范围多角度的推广跟踪审计、全体审计人员重视跟踪审计、全面促进跟踪审计的工作格局，探索出一条具有自身特色的跟踪审计新路子。同时，还可以考虑目前跟踪审计频次较高的实际，在首次开展某一类政策措施跟踪审计时，先挑选一两项主要的政策内容来审计，在随后的同类项目展开时再逐次选择其他内容，这样通过不断坚持、逐渐循环，既能突出重点，摸索经验，又能逐步形成对该项政策内容的全覆盖。 （四）建立科学量化的绩效审计评价体系
1.关于跟踪审计绩效评价标准。根据目前开展跟踪审计的需要，跟踪审计评价标准可首先区分为强制性标准和非强制性标准进行制定。强制性标准是依据党中央国务院政策措施，具体规定各级政府部门（被审计单位）必须落实政策的工作任务、达到的标准、实现的目标，没有协商性，是基本标准，也是最低标准。非强制性标准是各级政府和部门（被审计单位）根据自身情况，可以采用更高标准、更广范围、提前进度自愿达到的目标，具有协商性，比较富有弹性。从目前跟踪审计开展的情况来看，更多的是要督促落实强制性标准，先促进各项政策措施落地。
2.关于跟踪审计绩效评价指标体系。跟踪审计评价体系可以考虑从三个方面来建设：（1）政策落实的全面性。这部分主要反映和体现跟踪审计内容的宽度。要按照政策内容的纵线设置几条主线，区分主干和支干，赋予不同的权重。可以“围绕一个中心，抓住三条线，突出三个要素”来设置评价要素。即：围绕政策措施中与各个相关部门的职责和分工这个中心，抓住政策落实、项目进度、资金使用三条线（简政放权、风险防控在基层内容较少或者没有），三个要素是指各部门落实分工任务的计划书、路线图、时间表。通过“一三三”，把政策措施落实的情况变为直观、可控、可评的量化指标，也有利于跟踪审计的组织实施。（2）政策落实的及时性。这部分主要反映落实政策的时间维度，体现出各级贯彻落实的动作、力度、速度。从当前一段时间来说，是跟踪审计首先要重点关注的内容，也是党中央国务院要求审计机关开展跟踪审计的初衷目的。主要应围绕下面几个时间点来设置要素，政策、项目、资金下达、批复的时间，本级组织实施、批复下达的时间，资金下达到项目单位的时间，项目单位第一时间组织实施项目的时间、当前的最新进度等，并将这些时间点与当初政策、项目文件所要求的目标时间进行比对，做出初步评价。（3）政策落实的有效性。这部分主要反映政策措施落实的效率、效果等深层次问题。有效性主要体现在政策措施、项目资金的经济、社会和环境三个方面，各项指标应围绕此来设置。比如本地贯彻落实党中央国务院政策措施是否结合了本地实际情况，出台的相关文件是否存在“水土不服”问题；结合本地实际时，总体精神是否符合党中央创新、绿色、开放、协调、共享的发展理念，有没有与之相抵触甚至相违背的做法；设立项目是否仓促上阵、论证不足、无法落地的问题，在项目资金管理、使用过程中，是否存在损失浪费、挤占挪用等问题，维护政策落实的严肃性，提高资金使用效益，确保政策落地的质量。
3.关于跟踪审计自身的绩效评价，要注意把握好三个衔接：一是政策衔接。国务院出台的稳增长政策是面向全国的，一般原则性、指导性比较强，而各地的具体情况往往又千差万别。基层审计机关要注意及时、全面收集当地省、市党委政府为落实中央政策制定的文件、规定，并以此为依据实施审计。审计中要注意，有时国务院政策在当地并不一定每一项都有对应的文件和落实措施（越是往基层，这样的情况可能越多），这可能恰恰是当地结合实际抓落实的表现。但一定要紧紧盯住当地党委政府文件中明确的各项任务和计划。二是方案衔接。基层审计机关的实施方案要与上级审计机关的工作方案相衔接，只有上下衔接，才便于组织实施。审计机关内部相关业务处室组织实施跟踪审计的方案要衔接，互相之间必须注意在审计内容上互相补白，在节奏上要此起彼伏，形成有利于政策落实的环境。三是项目衔接。按照目前审计署的安排，跟踪审计每季度上报一次情况，每半年为一个周期，依次循环、重复进行，形成持续审计、督促落实的氛围。这就要求在实施当中，要注意同一政策措施的跟踪审计项目，前后之间要做好衔接工作，既要在审计内容上互相衔接，还要注意以前审计查处问题整改落实的衔接。通过不断地关注以前查处问题的整改，促进各项政策的不断落实，发挥好审计政策落实“监督员”的作用。
图片新闻
近日白水县审计局召开专题会议，组织全体干部学习了《陕西省党政干部鼓励激励办法（试行）》《陕西省党政干部容错纠错办法（试行）、《陕西省推进省管干部能上能下办法（试行）》三项制度。会后县局以各股室为小组进行了专题讨论，局办公室将“三项机制”内容复印下发至各领导、各股室，并提出该局相关制度要求。
（陈丽蓉）