2005年5月11日，财政部部长金人庆签署财政部第22号令，颁布《资产评估机构审批管理办法》，并于6月1日起施行，此前实施6年之久的《资产评估机构管理暂行办法》同时废止。比较前后两个评估机构管理办法，新的办法有不少新意，以下几个方面值得特别关注：
　　
　　充分体现《行政许可法》的精神
　　
　　严格依法行政，是本届政府施政纲领的一项重要内容。《行政许可法》明确规定了哪些事项可以设定行政许可，谁有权设定行政许可，设定行政许可应遵循哪些程序等等。该法是规范行政行为的基本法，政府部门制定规章制度、实施行政审批，都必须遵守《行政许可法》。2004年国发16号文明确了资产评估机构审批属于行政许可。财政部此次制定新的《资产评估机构审批管理办法》，并以部长令的形式颁布，正是依法行政、遵循《行政许可法》的体现。在内容上，新办法也体现了《行政许可法》的精神，不仅总结了老办法实施6年来的经验和不足，还在机构设立条件、审批程序、审批机关和申请人的权利义务等方面严格按照《行政许可法》的规定进行规范。财政部以身作则，依法行政，适时颁布新的机构管理办法，既给评估机构树立了依法行政的榜样，也为规范评估机构管理提供了制度保证。
　　
　　充分发挥行业协会的作用
　　
　　新的机构管理办法规定，在评估机构的审批管理中，要充分发挥行业协会的作用。对此，有人赞成，有人质疑。我认为，这恰恰是新办法的创新之处，是政府监管部门尊重评估行业发展规律的体现。第一，无论是国内还是国外，无论是过去、现在还是未来，行业协会的自律管理都是评估行业管理不可缺少的重要组成部分，发挥行业自律管理的作用，有利于提高政府监管的效率；第二，评估机构审批管理属于行政职能，但评估机构离不开人。注册资产评估师发起设立评估机构并执行业务，他们的专业胜任能力和执业质量将直接影响评估机构能否满足设立条件并保证经营质量。根据国务院2004年16号文件的规定，评估师的注册管理已由行政审批事项改为行业自律管理事项。因此，在评估机构审批管理过程中听取行业协会的意见是必要的，有利于提高行政效率，减少行政风险；第三，目前，评估机构都是行业协会的团体会员，行业协会对评估机构行使自律管理权。同时，政府对评估机构行使行政监管权。这两种管理相辅相成，形成监管合力。
　　
　　明确提出评估机构实行专营
　　
　　评估机构是实行专营，还是兼营，一直存在争议。新的评估机构管理办法明确提出评估机构实行专营，是基于对我国评估行业的历史渊源、现实情况和未来发展综合考虑的结果。第一，会计师事务所兼营评估业务有特定的历史渊源。我国评估行业的发展是基于政府监管国有资产的需要而产生的，起初只是作为政府管理国有资产的一种工具，在评估行业发展初期，没有专门的评估师和评估机构，只好利用会计师事务所开展有限的评估业务，后来逐步建立了注册资产评估师执业资格制度，成立专门的评估机构，但会计师事务所兼营评估业务的传统也保留了下来。大量的会计师事务所兼营评估业务——具有明显的“中国特色”，这种“特色”源于评估行业产生的特定历史背景。第二，从十几年的发展实践看，就评估业务而言，专营评估机构具有明显的优势。从机构数量看，3300多家评估机构中有2/3为兼营机构。但从业务收入看，专营机构明显高于兼营机构，据统计，2004年北京地区专营评估机构99家，评估收入45524万元，占整个评估收入的83.36%，兼营机构102家，评估收入9085万元，占整个评估收入的16.64%。规模较大的评估机构基本上都是专营的。从执业质量看，去年财政部对整个评估行业进行了执业资格和执业质量大检查，结果表明，专营机构的评估业务质量普遍高于兼营机构。第三，会计师事务所兼营评估业务不利于保持独立性。专业服务行业有两个根本特点，即，强调专业性、独立性。独立性要求中介结构与企业保持适当“距离”，中介机构的业务之间不能产生“关联”，一个机构同时提供审计和评估两种业务，可能会影响独立性。美国安然事件后颁布的《萨班恩斯法案》，明确规定会计师事务所不得同时向审计客户提供评估、管理咨询等业务。法案颁布后，一些事务所主动将一些非审计业务分离出去。国外的经验教训值得我们借鉴；第四，实行评估机构专营，并非否定兼营机构，并非对兼营机构不利。我们并不否认，兼营机构也有执业质量非常好的，也有评估收入比较高的，也拥有一批非常优秀的执业评估师，但是由于多数会计师事务所，审计属于其主要业务，评估业务被边缘化了，评估业务收入占其总收入的比重很低。评估机构实行专营化，会计师事务所可以一心一意发展审计业务，由于剥离评估业务而减少的收入完全可以通过发展审计业务来弥补，一些优秀的评估师也可以独立出来从事评估业务，这无论是对会计师事务所、资产评估机构，还是对在兼营机构执业的注册资产评估师，都是有益的，能够达到多赢的结果；第五，新的机构管理办法充分考虑了兼营机构的利益，考虑了制度变革中行业的稳定，合理地规定了兼营机构可有3年的过渡期。如此长的过渡期，相信兼营机构能够从容地适应制度变化，精心谋划未来发展。这种制度安排，最大限度的减少了对兼营机构、以及评估行业稳定发展的影响。
　　
　　非注册资产评估师可以担任合伙人或股东
　　
　　以往的机构管理办法都规定合伙人、股东必须是注册资产评估师，注册会计师行业亦是如此。专业服务机构由专业人员当家作主，担任合伙人、股东，这固然没有错，但凡事一刀切则未必是件好事。专业服务机构的生存之本是执业质量，确保执业质量必须有一批高水平的执业人员，但作为一个经营性组织仅有专业人员当家是不够的。第一，评估执业的一个重要特点是团队执业，团队中每个执业人员都具有高水平并不一定能保证这个团队具有高水平，在执业中需要对执业人员进行组织引导，进行必要的激励和约束，这些工作不一定是执业人员的特长，也不一定非要执业人员来完成；第二，评估机构作为一个经营性的专业服务机构，除了出具评估报告外，还有大量的行政性事务，如后勤保障、内部管理、对外协调等，这些岗位由擅长行政管理的人员担当，更有优势；第三，国际上一些大的专业服务机构大多都有专门负责行政管理的合伙人或股东，他们不一定具有执业资格。其他行业也有类似的情况，如学校的领导层，既要有负责教学和科研的领导，也要有负责后勤管理的领导；如医院，既要有负责医疗的领导，也要有负责后勤管理的领导。中介行业的产生是社会分工高度发达的产物，非专业人员参与中介机构的行政管理是社会分工细化和中介行业适应现代化管理的标志；第四，评估机构需要行政负责人并不意味着行政负责人必须是具有注册资产评估师的人员，或者必须不是由具有注册资产评估师的人员担任。有的机构的合伙人或股东中，具有注册资产评估师资格的人员有些同时具有很强的行政管理能力，或者虽具有注册资产评估师资格，但执业水平并不高，行政管理倒是其特长，这样的机构可以不需要非评估师担任合伙人或股东。在有的机构，具有执业资格的合伙人或股东执业水平都很高，但行政管理不是其长项，或者执业与行政管理均擅长，但负责执业对机构和个人发展更有利，这样的机构可以选择一名非评估师担任合伙人或股东。如何决定，政府不干预，办法给了评估机构一个意思自治的机会。
　　
　　规定评估机构内部治理结构
　　
　　完善的内部治理机构，是现代企业内部规范的基础，也是公众信赖的基础。《公司法》等市场主体法都十分重视公司治理结构的规定，政府监管部门也十分重视公司治理结构的规范。评估机构作为市场经济主体，当然要遵守《合伙企业法》和《公司法》关于内部治理结构的一般规定，同时，由于评估机构具有不同于一般企业的特点，因此，政府主管部门有必要针对评估机构的特点作特别规定，如执业质量控制制度、业务档案管理制度等。过去一些评估机构内部矛盾的产生、诉讼纠纷的发生，有不少是因为内部治理结构不完善造成的。相信新办法对于评估机构内部治理结构的规定，对于评估机构规范管理、防范风险、取信于社会都具有积极的意义。
　　
　　（作者单位：中国资产评估协会）