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改革开放以来，特别是1982年的《宪法》提出“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”以来，农村集体土地基本上都是通过征用转变为国有建设用地的。国土资源部的调查也表明，1987年至2001年间，全国非农建设占用耕地2.26万平方公里，其中70%以上是征地。可以说，土地征用制度在农村集体土地转为国有土地中扮演了非常重要的角色。但是，征地过程中安置方式不合理、土地征用补偿费用低的问题也饱受社会诟病。如何保障被征地农民的利益成为各界关注的焦点，地方政府也在实践中不断探索。佛山市在严格执行国家土地征用政策的同时，在现有法律法规的框架内对征地补偿、征地安置等方面进行了创新，为深化征地制度改革提供了可供参考的经验。
一、佛山市土地征用制度创新的实践
改革开放初期，佛山市提出几个层次一起上的经济发展方针，在鼓励公社、大队、生产队用集体土地办企业的同时，市、县政府也通过征用农民的土地办企业和招商引资发展经济。1979年后，征用农村土地逐年增加。为补偿农民的经济损失及解决多余的劳力问题，佛山市政府根据国家相关政策法律的规定，主要采取以下措施：①由征地单位按标准给予经济补偿；②由劳动部门或用地单位安置就业（每亩2人），农业户口转为非农业户口；③征地后给被征地农村集体办理建设留用地。1992年前，由农村集体提出申请，对农村集体发展村办工业办理非农建设留用地。但由于各村办工业办理留用地的比例不一致，导致村与村之间的相互攀比，引发了许多征地矛盾。1992年后，佛山市统一规定，按征地总量的10%—15%预留被征地农村的非农建设用地，让农民兴办集体企业或出租，增加收入。在佛山市国土资源局调研时了解到，当时确定这一比例主要是考虑在不违背法律的条件下保证失地农民生活水平不降低。因为按照1987年版的《土地管理法》，征用每亩耕地的安置补助费最高不超过被征地前三年平均年产值的十倍，一般为2—3倍。但要将失地农民纳入城镇社会保障体系，以当时的平均收入测算，每安置一个失地农民需要缴纳约5—10万元的保险费，才能实现盈亏平衡，如果按当时的政策规定，凡采取货币安置者可以领取的一次性补助费在1.5—3万元不等，远低于农民应获得的与城镇居民同等待遇的社会保障标准。采取留地安置的方式，同时满足了失地农民生活水平不降低和不违背法律规定两个条件。尽管当时留地的比例是集体与政府谈判的结果，但市场机制就是这么巧妙，留地安置的比例却比较合理。山东省德州市开发区2000年以后也开始实行留地安置的方式。其做法是按照基本生活保障标准5000元/人/年，在扣除征地补偿费之后，根据人口基数、预期租金水平和建筑容积率，再反推出留给集体的建设用地面积。到2006年，开发区共征地1.9万亩，留给开发区内20个村共留地2440亩，占总征地面积的12.84%，刚好落在佛山市通过市场谈判确定的范围之内。
不同于各地在土地征用过程中以货币为主的安置方式，留地安置是佛山市土地征用中的一项重大制度创新。一方面，土地征用的补偿费用没有超过法律规定的最高限额；另一方面，又保证了农民被征地后的生活水平不降低。此外，还让农民有机会分享土地的增值收益。对政府而言，留地安置降低了征地过程中的阻力，同时，留地安置后，政府也将部分社会管理、社会保障方面的职能留在集体，降低了政府财政压力。以我们调研的佛山市南海区桂城街道平东社区为例，2012年集体总收入7800万元，其中社区治安支出700万元，村民医疗报销支出350万元，教育支出80万元，卫生支出300万元，社会保障支出4.5万元，道路绿化等基础设施支出1000万元，发展基金留取1500万元，办公经费支出360万元，余下的收入才按股份向村民分配。
留地安置也使得低成本征用土地成为可能。1986年以前，征一亩地的成本大概是1.8万元（27元/平方米），2000年以后征一亩的成本为7.5万元（112.5元/平方米），该标准比2006年国土资源部发布的《全国工业用地出让最低标准》第十二等的标准还低。而根据国土资源部的划分，佛山的禅城区列第五等，工业用地最低出让标准384元/平方米；佛山的南海、顺德区列第六等，工业用地最低出让标准336元/平方米；佛山的三水列第七等，工业用地最低出让标准288元/平方米；佛山的高明列第九等，工业用地最低出让标准204元/平方米。低征地成本造就的低价工业化大大促进了佛山市经济的发展。
二、佛山市土地征用制度改革的困境
但由于低价征地还是引发了一些社会矛盾。2001年，佛山市积极争取国土资源部土地征用制度改革试点，就补偿标准、征地程序、征地安置方式等内容进行改革。2004年，佛山市在试点的基础上出台了《佛山市深化征地制度改革的意见》，对上述问题进行了规范，强化了区片地价和土地换社保等方面的内容。在此之后，土地征用的成本也有所上升。为了尽可能降低征地补偿引发的矛盾，政府名义上的补偿标准基本稳定，但通过实物补偿的方式，实际上提高了征地价格；如为被征地的农村集体修路、建桥梁、建广场、建学校等。在顺德区国土局调研时了解到，1999年后因为农用地转用指标比较紧张，政府并不愿意采取留地安置的方式，截止到2011年顺德区还有4000多亩的留用地指标没有落地，如果村集体愿意放弃留地安置的指标，政府乐意每亩地再额外补偿30万元，但农村集体接受这种方式的比较少。我们在顺德区勒流镇江村与村书记和村委会主任座谈时了解到，由于《土地管理法》规定只有兴办乡镇企业、村民建设住宅和建设村公共设施和公益事业才能使用集体土地，其它建设都需要使用国有土地；而该村在20世纪90年代与人合资办乡镇企业，企业倒闭后村集体还欠了2600万元的债务没有还清，因此，现在多数村集体并不愿意办乡镇企业，而只想出租土地、标准厂房等物业获取稳定的收益，但在土地实行严格的审批和计划管理后，村集体只有通过获取留地安置的方式获得建设用地，从这个方面看，村集体也愿意政府征用土地，但同时，由于征用土地后土地所有权发生转移，村集体长远收益将受到影响，村集体对政府征用土地处于两难的境地。 此外，征地社保的支出在2004年以后也大幅度上升。在1992年实行土地股份制以前，佛山市每征一亩地大概可以带三人进城（即农转非）。但1992年实行农村土地股份合作制后，村民可以分红，征用土地时基本没有人愿意转移出来，以至于现在每亩地承载的人口太多，需要缴纳的社保费用也非常高昂。在佛山市的核心区——禅城区，有些村征一亩地的社保支出高达70万元，征地成本大幅度提高。
三、深化征地制度改革的政策建议
从某种意义上说，改革开放初期，佛山市低廉的国有建设用地对其加快经济发展发挥了重大的作用，但进入新世纪以来，受制于农用地转用指标的限制和高昂的社保支出压力，土地已越来越成为经济持续发展的瓶颈。此外，由于滥用“公共利益”名义的征地行为广受诟病，中共十七届三中全会已经提出要严格界定公益性和经营性建设用地，这为下一步深化征地制度提供了重要前提。根据国家征地制度改革的方向，结合佛山调研实践，提出征地制度改革建议如下：
（一）明确界定公益事业的范围
根据其他国家和地区的经验和我国的实际，现阶段可以《国土资源部划拨用地目录》为基准确定公共事业用地的范围。待条件成熟后，可将公共利益用地的范围严格限定在以下几类：①国防用地，如边防站、军用办公用地等；②交通事业用地，如港口、码头、机场和道路；③公用事业用地，如水、电、气等管道用地和公园绿化用地；④水利事业用地，如水库、沟渠等；⑤公共卫生用地，如医院、卫生院、疾病防控中心等用地；⑥教育慈善用地，如学校、图书馆、廉租房、敬老院等用地；⑦公共建筑用地，如文物古迹保护、城市标志性以及纪念性建筑等用地；⑧其他公认或法院裁定的公共利益用地。
（二）要提高土地征用补偿的价格
其他国家和地区的经验表明，土地征用价格的补偿有“公平补偿”和“适当补偿”两种形式，但不论何种补偿形式都是以被征土地的价格和相关资产的市场价格为主要参考标准，不同的只是市场价格计算的时间以及具体的补偿内容。对市场价格计算的时间，大多数国家或地区是以政府征地通告发布日的市场价格，或最终裁决日的价格，或正式征用日的价格为准，或征地若干年前的市场价格。对补偿的具体内容，基本都是以地价补偿和地上物（土地改良物）补偿为主，辅之以迁移补偿、测量补偿、残余补偿等。为兼顾维护农民利益和降低社会经济发展成本，防止土地投机，我国土地征用补偿价格应以市场价格为基础，不过，可以将计算的时间界定为土地被征用若干年的某一时点。补偿的内容主要应包括以下几项：①被征用土地的地价补偿及负担清算；②被征用土地地上改良物的补偿；③被征用土地地上改良物的迁移费；④因征用土地致使其相邻土地受到损失者的补偿；⑤失地人被迫迁移到其他地方的合理费用。这样，可以将土地征用价格与社会保障剥离，避免“土地换保障”带来的负面影响。为防止激化社会矛盾，土地征用补偿价格的提高也要循序渐进，第一阶段要求保证失地农民生活水平不降低，第二阶段农民变为市民后生活水平有较大幅度提高。
（三）要进一步完善征地程序
征地程序不完善，导致了公权力的过度扩张及滥用。国外土地征用的程序规定表明，土地征用除具有创设处分和被动处分、附有法定条件处分等的性质外，还是一种要式处分；即土地征用必须事先经法定审查、核准（公益事业的需要），经公告、通告等法定程序并给予公平补偿后，才具有法律效力。为维护失地农民的利益，规范政府行为，需要完善征地程序。①用地单位向征地审批机构申请征地。②审查被征用的土地是否真正用于公共事业，如果符合要求，则核准动用征地权。③征用土地公告。征用范围、征用时间、补偿标准及具体的补偿安置方案，应当公示，提高土地征用过程的透明度。④被征用土地的农民参与土地征用过程。征用农民承包的土地，应当与拥有土地经营权的农民直接协商。同时，要建立补偿标准听证制度，充分听取征地过程中各利益主体的意见。⑤申诉程序。公众如果对征用决定本身、征地的内容以及补偿金额有异议，可以向土地征用审批机构，或者法院提起申诉。但最高法院的裁决是最终裁决，征地主体都要无条件服从。完善征地程序对解决我国当前土地征用中收益分配问题及其他问题都有深远的意义。
（四）完善相关法律体系
法律体系不完善，导致限制政府行为的外在约束缺失。当前，世界主要国家土地征用制度涉及的立法形式有两种：一是独立式，即土地征用法独立于土地法，以法律的形式存在；二是章节式，即土地征用法作为土地法的一个章节存在，是土地法律的一部分。尽管都以法律形式存在，但它们的内涵有差异，前者是公权力对私人财产权的侵害，是国家以强制手段取得财产的方式。土地法则属于物权法的范畴。因此，多数国家均独立制定土地征用法。有些没有专门土地征用法的国家，最近也在考虑拟定土地征用法。为此，根据社会经济发展的需要和国际惯例，要单独制定《土地征用法》。独立的《土地征用法》内容包括：土地征用范围，土地征用权的行使机构及该机构的权限，土地征用的补偿原则、补偿方式、补偿标准、征用程序、法律责任。同时，为限制政府的权力，要尽快出台相关法规监督政府行政行为。完善国家法制建设，制定《行政程序法》，限制政府自由裁量权，提高政府决策过程的透明度。保障司法的独立性和公正性，强化司法救助体系。
（五）允许农用地直接入市
留地安置方式是农村集体土地转为国有土地渠道比较单一时不得已的选择，未来在明确界定征地的范围后，应允许农用地直接入市，留地安置的方式也应不予保留。值得注意的是，在允许农用地直接入市前，有几个问题需要进一步予以解决：①从法律上规范国有土地所有权和集体土地所有权为平等的财政权利，允许农用地在符合规划的条件下出租、转让、抵押和租赁等。②要有比较完善的法律法规调整农用地转用过程中的各种关系，避免农用地的无序转用。③需要明确各种形式农用地转用方式的内涵以及它们的权利义务关系。④分阶段开通农用地转用市场。初始阶段可以先开通农村建设用地转用市场，然后再开通农村不包括耕地在内的其他农用地转用市场，在不断总结经验和完善法律的过程中，放开农用地转用市场。
（黄征学，国家发展改革委国地所副研究员）
一、佛山市土地征用制度创新的实践
改革开放初期，佛山市提出几个层次一起上的经济发展方针，在鼓励公社、大队、生产队用集体土地办企业的同时，市、县政府也通过征用农民的土地办企业和招商引资发展经济。1979年后，征用农村土地逐年增加。为补偿农民的经济损失及解决多余的劳力问题，佛山市政府根据国家相关政策法律的规定，主要采取以下措施：①由征地单位按标准给予经济补偿；②由劳动部门或用地单位安置就业（每亩2人），农业户口转为非农业户口；③征地后给被征地农村集体办理建设留用地。1992年前，由农村集体提出申请，对农村集体发展村办工业办理非农建设留用地。但由于各村办工业办理留用地的比例不一致，导致村与村之间的相互攀比，引发了许多征地矛盾。1992年后，佛山市统一规定，按征地总量的10%—15%预留被征地农村的非农建设用地，让农民兴办集体企业或出租，增加收入。在佛山市国土资源局调研时了解到，当时确定这一比例主要是考虑在不违背法律的条件下保证失地农民生活水平不降低。因为按照1987年版的《土地管理法》，征用每亩耕地的安置补助费最高不超过被征地前三年平均年产值的十倍，一般为2—3倍。但要将失地农民纳入城镇社会保障体系，以当时的平均收入测算，每安置一个失地农民需要缴纳约5—10万元的保险费，才能实现盈亏平衡，如果按当时的政策规定，凡采取货币安置者可以领取的一次性补助费在1.5—3万元不等，远低于农民应获得的与城镇居民同等待遇的社会保障标准。采取留地安置的方式，同时满足了失地农民生活水平不降低和不违背法律规定两个条件。尽管当时留地的比例是集体与政府谈判的结果，但市场机制就是这么巧妙，留地安置的比例却比较合理。山东省德州市开发区2000年以后也开始实行留地安置的方式。其做法是按照基本生活保障标准5000元/人/年，在扣除征地补偿费之后，根据人口基数、预期租金水平和建筑容积率，再反推出留给集体的建设用地面积。到2006年，开发区共征地1.9万亩，留给开发区内20个村共留地2440亩，占总征地面积的12.84%，刚好落在佛山市通过市场谈判确定的范围之内。
不同于各地在土地征用过程中以货币为主的安置方式，留地安置是佛山市土地征用中的一项重大制度创新。一方面，土地征用的补偿费用没有超过法律规定的最高限额；另一方面，又保证了农民被征地后的生活水平不降低。此外，还让农民有机会分享土地的增值收益。对政府而言，留地安置降低了征地过程中的阻力，同时，留地安置后，政府也将部分社会管理、社会保障方面的职能留在集体，降低了政府财政压力。以我们调研的佛山市南海区桂城街道平东社区为例，2012年集体总收入7800万元，其中社区治安支出700万元，村民医疗报销支出350万元，教育支出80万元，卫生支出300万元，社会保障支出4.5万元，道路绿化等基础设施支出1000万元，发展基金留取1500万元，办公经费支出360万元，余下的收入才按股份向村民分配。
留地安置也使得低成本征用土地成为可能。1986年以前，征一亩地的成本大概是1.8万元（27元/平方米），2000年以后征一亩的成本为7.5万元（112.5元/平方米），该标准比2006年国土资源部发布的《全国工业用地出让最低标准》第十二等的标准还低。而根据国土资源部的划分，佛山的禅城区列第五等，工业用地最低出让标准384元/平方米；佛山的南海、顺德区列第六等，工业用地最低出让标准336元/平方米；佛山的三水列第七等，工业用地最低出让标准288元/平方米；佛山的高明列第九等，工业用地最低出让标准204元/平方米。低征地成本造就的低价工业化大大促进了佛山市经济的发展。
二、佛山市土地征用制度改革的困境
但由于低价征地还是引发了一些社会矛盾。2001年，佛山市积极争取国土资源部土地征用制度改革试点，就补偿标准、征地程序、征地安置方式等内容进行改革。2004年，佛山市在试点的基础上出台了《佛山市深化征地制度改革的意见》，对上述问题进行了规范，强化了区片地价和土地换社保等方面的内容。在此之后，土地征用的成本也有所上升。为了尽可能降低征地补偿引发的矛盾，政府名义上的补偿标准基本稳定，但通过实物补偿的方式，实际上提高了征地价格；如为被征地的农村集体修路、建桥梁、建广场、建学校等。在顺德区国土局调研时了解到，1999年后因为农用地转用指标比较紧张，政府并不愿意采取留地安置的方式，截止到2011年顺德区还有4000多亩的留用地指标没有落地，如果村集体愿意放弃留地安置的指标，政府乐意每亩地再额外补偿30万元，但农村集体接受这种方式的比较少。我们在顺德区勒流镇江村与村书记和村委会主任座谈时了解到，由于《土地管理法》规定只有兴办乡镇企业、村民建设住宅和建设村公共设施和公益事业才能使用集体土地，其它建设都需要使用国有土地；而该村在20世纪90年代与人合资办乡镇企业，企业倒闭后村集体还欠了2600万元的债务没有还清，因此，现在多数村集体并不愿意办乡镇企业，而只想出租土地、标准厂房等物业获取稳定的收益，但在土地实行严格的审批和计划管理后，村集体只有通过获取留地安置的方式获得建设用地，从这个方面看，村集体也愿意政府征用土地，但同时，由于征用土地后土地所有权发生转移，村集体长远收益将受到影响，村集体对政府征用土地处于两难的境地。 此外，征地社保的支出在2004年以后也大幅度上升。在1992年实行土地股份制以前，佛山市每征一亩地大概可以带三人进城（即农转非）。但1992年实行农村土地股份合作制后，村民可以分红，征用土地时基本没有人愿意转移出来，以至于现在每亩地承载的人口太多，需要缴纳的社保费用也非常高昂。在佛山市的核心区——禅城区，有些村征一亩地的社保支出高达70万元，征地成本大幅度提高。
三、深化征地制度改革的政策建议
从某种意义上说，改革开放初期，佛山市低廉的国有建设用地对其加快经济发展发挥了重大的作用，但进入新世纪以来，受制于农用地转用指标的限制和高昂的社保支出压力，土地已越来越成为经济持续发展的瓶颈。此外，由于滥用“公共利益”名义的征地行为广受诟病，中共十七届三中全会已经提出要严格界定公益性和经营性建设用地，这为下一步深化征地制度提供了重要前提。根据国家征地制度改革的方向，结合佛山调研实践，提出征地制度改革建议如下：
（一）明确界定公益事业的范围
根据其他国家和地区的经验和我国的实际，现阶段可以《国土资源部划拨用地目录》为基准确定公共事业用地的范围。待条件成熟后，可将公共利益用地的范围严格限定在以下几类：①国防用地，如边防站、军用办公用地等；②交通事业用地，如港口、码头、机场和道路；③公用事业用地，如水、电、气等管道用地和公园绿化用地；④水利事业用地，如水库、沟渠等；⑤公共卫生用地，如医院、卫生院、疾病防控中心等用地；⑥教育慈善用地，如学校、图书馆、廉租房、敬老院等用地；⑦公共建筑用地，如文物古迹保护、城市标志性以及纪念性建筑等用地；⑧其他公认或法院裁定的公共利益用地。
（二）要提高土地征用补偿的价格
其他国家和地区的经验表明，土地征用价格的补偿有“公平补偿”和“适当补偿”两种形式，但不论何种补偿形式都是以被征土地的价格和相关资产的市场价格为主要参考标准，不同的只是市场价格计算的时间以及具体的补偿内容。对市场价格计算的时间，大多数国家或地区是以政府征地通告发布日的市场价格，或最终裁决日的价格，或正式征用日的价格为准，或征地若干年前的市场价格。对补偿的具体内容，基本都是以地价补偿和地上物（土地改良物）补偿为主，辅之以迁移补偿、测量补偿、残余补偿等。为兼顾维护农民利益和降低社会经济发展成本，防止土地投机，我国土地征用补偿价格应以市场价格为基础，不过，可以将计算的时间界定为土地被征用若干年的某一时点。补偿的内容主要应包括以下几项：①被征用土地的地价补偿及负担清算；②被征用土地地上改良物的补偿；③被征用土地地上改良物的迁移费；④因征用土地致使其相邻土地受到损失者的补偿；⑤失地人被迫迁移到其他地方的合理费用。这样，可以将土地征用价格与社会保障剥离，避免“土地换保障”带来的负面影响。为防止激化社会矛盾，土地征用补偿价格的提高也要循序渐进，第一阶段要求保证失地农民生活水平不降低，第二阶段农民变为市民后生活水平有较大幅度提高。
（三）要进一步完善征地程序
征地程序不完善，导致了公权力的过度扩张及滥用。国外土地征用的程序规定表明，土地征用除具有创设处分和被动处分、附有法定条件处分等的性质外，还是一种要式处分；即土地征用必须事先经法定审查、核准（公益事业的需要），经公告、通告等法定程序并给予公平补偿后，才具有法律效力。为维护失地农民的利益，规范政府行为，需要完善征地程序。①用地单位向征地审批机构申请征地。②审查被征用的土地是否真正用于公共事业，如果符合要求，则核准动用征地权。③征用土地公告。征用范围、征用时间、补偿标准及具体的补偿安置方案，应当公示，提高土地征用过程的透明度。④被征用土地的农民参与土地征用过程。征用农民承包的土地，应当与拥有土地经营权的农民直接协商。同时，要建立补偿标准听证制度，充分听取征地过程中各利益主体的意见。⑤申诉程序。公众如果对征用决定本身、征地的内容以及补偿金额有异议，可以向土地征用审批机构，或者法院提起申诉。但最高法院的裁决是最终裁决，征地主体都要无条件服从。完善征地程序对解决我国当前土地征用中收益分配问题及其他问题都有深远的意义。
（四）完善相关法律体系
法律体系不完善，导致限制政府行为的外在约束缺失。当前，世界主要国家土地征用制度涉及的立法形式有两种：一是独立式，即土地征用法独立于土地法，以法律的形式存在；二是章节式，即土地征用法作为土地法的一个章节存在，是土地法律的一部分。尽管都以法律形式存在，但它们的内涵有差异，前者是公权力对私人财产权的侵害，是国家以强制手段取得财产的方式。土地法则属于物权法的范畴。因此，多数国家均独立制定土地征用法。有些没有专门土地征用法的国家，最近也在考虑拟定土地征用法。为此，根据社会经济发展的需要和国际惯例，要单独制定《土地征用法》。独立的《土地征用法》内容包括：土地征用范围，土地征用权的行使机构及该机构的权限，土地征用的补偿原则、补偿方式、补偿标准、征用程序、法律责任。同时，为限制政府的权力，要尽快出台相关法规监督政府行政行为。完善国家法制建设，制定《行政程序法》，限制政府自由裁量权，提高政府决策过程的透明度。保障司法的独立性和公正性，强化司法救助体系。
（五）允许农用地直接入市
留地安置方式是农村集体土地转为国有土地渠道比较单一时不得已的选择，未来在明确界定征地的范围后，应允许农用地直接入市，留地安置的方式也应不予保留。值得注意的是，在允许农用地直接入市前，有几个问题需要进一步予以解决：①从法律上规范国有土地所有权和集体土地所有权为平等的财政权利，允许农用地在符合规划的条件下出租、转让、抵押和租赁等。②要有比较完善的法律法规调整农用地转用过程中的各种关系，避免农用地的无序转用。③需要明确各种形式农用地转用方式的内涵以及它们的权利义务关系。④分阶段开通农用地转用市场。初始阶段可以先开通农村建设用地转用市场，然后再开通农村不包括耕地在内的其他农用地转用市场，在不断总结经验和完善法律的过程中，放开农用地转用市场。
（黄征学，国家发展改革委国地所副研究员）