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摘要：本文以第二次全国民行检察工作会议精神为指导，以最高检《关于加强和改进民事行政检察工作的决定》为根据，从民事行政检察监督立法演变的曲折经历、本质属性、目的立场、职能功能等五个方面，对民行检察监督作了基本定位分析，以期在司法实践中对这项工作科学发展、跨越式发展有一个初步的认识。
关键词：民事行政检察监督；立法方位；职能定位；性质定位；立场定位；功能定位
民事行政检察监督制度是中国特色社会主义检察制度的有机组成部分。与刑事法律监督共同构成我国法律监督的完整体系。经过十几年来的理论研究和实践探索，民行检察工作取得了一定成绩，但是由于立法缺陷及认识不足等诸多原因，这项监督业务一直处在十分薄弱地位。2008年中央《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》明确了完善民事行政检察监督改革的任务和指导思想。2010年7月第二次全国民行检察工作会议为这项工作提供了强大的动力。2010年8月最高检通过的《关于加强和改进民事行政检察工作的决定》(以下简称《决定》)为这项工作提供了充分的根据。无论是理论认识还是司法实践的探索都有了质的飞跃。本文将在立法、性质、职能、立场、功能等方面进行了初步的定位分析，以期有助于这项工作的开展。
一、民事行政检察监督的立法方位
当今世界绝大多数国家无论是大陆法系、英美法系，还是以前苏联为代表的社会主义法系的国家，都有关于检察机关民事行政检察监督的法律规定和长期的司法实践。尽管各国参与民事诉讼的权力、地位、范围和方式不尽相同，但都体现了国家干预社会经济生活的职能，检察机关参与民事诉讼从来就具有很强的生命力。
我国是社会主义国家，建国开始，根据列宁的法制统一思想，秉承了苏联的法律监督理论及其司法经验，设立了专司法律监督职责的检察机关。检察机关的职责之一，就是对民事诉讼活动实行法律监督。当时检察机关参与民事诉讼活动有两个显著特点：一是在参与民事诉讼的方式上，既提起诉讼，也参与诉讼；二是参与民事诉讼案件的范围比较广泛，大多数是涉及国家公共利益的案件。但是由于受“唯刑事论”的左倾思想的影响，到了五十年代后期，检察机关民事诉讼制度夭折。“文革”期间检察机关被取消。1978年重建检察机关。1979年制定《人民检察院组织法》时，仍然没有规定检察机关参与民事诉讼的职权。
1982年《民事诉讼法(试行)》颁布，该法第12条作出了“人民检察院对人民法院的民事审判活动实行法律监督”的规定。由于只有一条原则规定，缺乏具体内容和程序，加之思想重视不够，执法水平的限制，因而检察机关对民事审判活动的法律监督并未开展起来，使这一规定形同虚设，束之高阁。
1989年4月通过的《行政诉讼法》在第10条和第64条分别规定了监督的原则和监督的方式(抗诉)，行政抗诉制度由此确立。1991年4月《民事诉讼法》修改时，在保留了82年民事诉讼法规定的监督原则的同时，增加规定了检察机关提出抗诉的事由。至此，法律上正式确立了民事抗诉制度。之后高检院还相继出台了三部司法解释，对民事抗诉作了具体详细的解释和补充规定，为司法实践提供了基本准绳。
2007年4月再次修订了《民事诉讼法》，其最大的亮点是在检察机关抗诉再审事由中增加了若干独立的程序性抗诉事由。程序事项由此正式成为民事检察监督的客体，开辟了民事检察监督的新领域，揭开了民事检察监督的新篇章。
2009年2月高检院通过了《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》。重申了对诉讼活动实施法律监督是宪法和法律赋予检察机关的重要职责，对民行检察工作提出进一步的要求。特别是2010年7月召开的第二次全国民行检察工作会议和2010年8月高检院通过的《关于加强和改进民事行政检察监督工作的决定》(以下简称《决定》)，对民行检察工作的基本职责、基本要求、基本目的、性质地位，作出了新的明确的规定，这对于完善和发展中国特色民事行政检察制度的理论和实践，推动民行检察工作实现跨越式发展具有重要意义。目前我国的民事行政检察制度正处在改革期、强化期、转型期，已经走上了健康的高水平的发展之路。
二、民事行政检察监督的职能定位
我国宪法规定人民检察院是国家的国家监督机关。《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》三大诉讼法均明确规定了人民检察院有权对人民法院的刑事诉讼活动、民事审判活动和行政诉讼活动实施法律监督。民事行政检察监督作为检察机关法律监督的重要组成部分，必须立足于法律监督的属性，这是由检察机关的宪法定位和法律规定所决定的。曹建明检察长在第二次全国民行检察工作会议上指出：“民行检察工作的核心是民行检察监督。加强和改进民行检察工作必须坚持其法律监督属性。”“离开了法律监督属性，民行检察工作就会异化，就会偏离正确的方向。”讲话深刻阐释了民行检察监督的核心和内涵，是对民行检察监督基本职能和本质属性的科学界定。
这里的监督不仅包括对民事审判和行政诉讼活动的监督，而且包括对实体错误和程序违法情形的监督。目前我国大多数人民检察院基本上是集中了主要时间和主要精力，从事对刑事法律实施监督和对职务犯罪的查处工作，“重刑事轻民行”的思想仍然普遍存在，立法严重滞后、监督理念落后、监督范围狭窄、监督手段单一、监督效力有限等问题严重制约了民事检察工作的持续发展，这不符合宪法规定的精神。这说明检察机关的职能没有得到完整的体现。历史的教训和现实要求都说明检察机关只有在继续履行刑事诉讼监督职责的同时，把对民事行政检察监督放在同等重要的地位，把单一的刑事诉讼监督转变为包括对民事审判、行政诉讼活动进行法律监督在内的全方位的法律监督才能完成宪法规定的使命，才能发挥检察机关在国家政治经济生活中的更大作用。
三、民事行政检察监督的性质定位
民事行政检察监督作为检察机关法律监督的重要组成部分，在性质上是对公权力的监督，监督的对象是民事审判、行政诉讼活动。这是高检院《决定》对民事行政检察监督在性质和对象上所作的科学定位。体现了法律监督的本质属性。
权力制约权力是人类社会共同的文明成果，具有普遍适用的价值。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权的人们使用权力一直到遇有界限的地方方才休止。”孟德斯鸠系统地提示了“三权分立”的理论，主张将国家权力一分为三(即立法权、行政权、司法权)，其分权制衡思想成为西方社会多元分立权力结构国家政体的理论基础。
我国实行的是人民代表大会制度，是一元化权力结构的政体。人民代表大会制度是国家的根本政治制度。由人民代表大会产生的行政机关、审判机关、检察机关分别行使行政权、审判权、检察权，向人民代表大会负责并接受其监督。在这种一元化分权架构中，在行政权和审判权之 外另设专门行使法律监督权的国家机关即检察机关。由此可见，民事行政检察监督的理论基础是权力监督理论。绝对权力产生绝对腐败，任何权力都必须接受监督。行政权和审判权都是国家公权力的重要组成部分，必须接受权力监督，这是开展民行检察监督工作的逻辑起点。就民行检察监督而言，主要是在法律授权的范围内对人民法院在行使民事和行政审判权时发生的违法情形或生效的错误裁判进行的监督。这种监督具有法定性、专门性、程序性、事后性的特征，是有权监督，具有“公权性”。现行法律还规定这种监督的法律后果，即对人民检察院提出抗诉的案件，人民法院必须启动再审程序。这就是公权力对公权力监督必然产生后果。
四、民事行政检察监督的立场定位
目的决定立场。检察机关民事行政检察监督最终目的是：维护司法公正，维护法制统一，维护司法权威，维护人民权益，维护社会和谐稳定，服务经济社会发展。这表明检察机关进行民事行政检察监督，没有自己的利益，它所代表的完全是国家利益、公众利益和社会公共利益，只能站在国家法制立场上，实行监督。正如高检院《决定》规定：“民事行政检察监督是居中监督，检察机关代表国家行使法律监督权，在当事人之间保持客观、中立、公正立场，不代表任何一方当事人。”这是检察官与律师的根本区别所在，也与检察官在刑事诉讼监督中的立场有所不同。
坚持居中监督的立场定位，需要处理好三个关系。一是依法监督与当事人的关系。在具体办案和实际操作中，检察机关通过抗诉决定纠正了错误裁判，在客观上似乎支持和维护了某一方或者几方的利益。但是，这是监督的客观结果，并不是检察机关直接的主观目的。检察机关对民事行政检察监督的直接的主观目的，就是通过依法监督纠正诉讼违法和裁判不公的问题，维护司法公正，维护社会主义法制统一、尊严、权威。二是居中监督和主动监督的关系。一般而言，检察机关审查案件、提出抗诉应当以当事人的申诉作为前提和基础。但是，必须看到，民事行政检察监督所具有的监督的主动性特征，同时也承载着维护和保障的功能。当国有资产或社会公共利益遭受损害而监管部门或国有单位不行使或怠于行使职责时，检察机关要主动做好督促起诉、支持起诉工作，保障国有资产不受损失、社会公共利益不受侵犯。当发生社会热点问题引发群体性行政争议案件，如征地拆迁、企业改制、社会保障、资源利用、环境污染等案件，检察机关既要依法履行职责，该抗诉的抗诉，又要注意发现有关机关在行政行为中存在的问题并提出检察建议，并对行政执法机关工作人员在执法中的失职、渎职和侵权行为进行查处。居中监督和主动监督是一致的、统一的。三是检察权与审判权、行政权的关系。三机关都属于我国宪政体制下的国家机关，其中，检察机关和审判机关同属于国家司法机关，都以公正司法作为共同的价值追求。检察机关无论是抗诉错误的裁判，还是支持正确的裁判，都是维护司法公正和司法权威的手段。在现行法律框架下，民事行政检察监督主要是依法启动相应的法律程序，提出相应的司法建议或意见，促使人民法院启动再审程序和纠正违法情形，既不代行审判权，也不代行行政权。因此，检察机关对审判权和行政权的法律监督，是一种平行主体的监督，不是上级对下级的监督；是程序性监督，不是终局性监督；是法律监督，不是权力监督。
五、民事行政检察监督的功能定位
检察机关法律监督的本质属性和基本目标决定了民行检察监督各项功能的定位。而监督功能是否充分发挥直接影响着监督的广度和力度。长期以来，民行检察监督的功能是以一元化为特征的，这就是单纯的纠错功能。例如，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》虽然在总则部分均规定了人民检察院有权对人民法院的民事审判和行政诉讼活动实行法律监督的基本原则，但在分则又只规定了对人民法院已经生效的裁判通过抗诉启动纠错程序的一种方式。这种监督功能的单一性和局限性，已经严重阻碍了民行检察监督工作的科学发展、持续发展、健康发展，显然已不能适应时代发展的需要。
然而，立法的滞后和理论的匮乏并没有阻止民行检察监督的司法实践与时俱进的开拓，民行检察监督的功能逐步实现了由一元化到多元化，由封闭性到开放性以及由诉讼领域到社会领域的转变。概而言之，现代民事行政检察监督制度的主要功能有：一是纠错功能。就是指通过纠正违法和提出抗诉，解决裁判错误和司法不公的问题。这是民行检察监督制度的主要功能；二是维护功能。就是指通过依法监督，维护司法公正，维护社会主义法制统一、尊严、权威。实现社会公平正义的价值追求；三是化解社会矛盾功能。要求牢固树立抗诉与息诉并重的观念，遵循民行案件的规律和特点，把检察和解、检察建议等多种监督形式运用于监督的过程中，无论是对当事人长期申诉的案件，还是已经提出抗诉和再审检察建议的案件，都应把调解优先的原则贯彻办案的全过程。加强与人民法院的配合，尽可能用调解方式解决争诉，化解矛盾；四是社会管理功能。行政诉讼具有较强的政策性、复杂性和社会性，直接反映社会管理职能的行使，以及人民群众在政府行政管理中的利益诉求，在司法实践中呈现上升的趋势。检察机关就是通过行使监督权，对行政机关在执法活动中的疏于管理、违法行政、失职渎职和侵权行为等进行监督，积极参与社会管理创新；五是服务功能。服务经济社会发展，服务大局是检察机关法律监督职能的一个天然属性，是检察机关的重大责任。具体讲就是要把民行检察监督工作放在党和国家工作大局中去谋划，主要是通过做好本职工作确保在服务大局中有所作为。
关键词：民事行政检察监督；立法方位；职能定位；性质定位；立场定位；功能定位
民事行政检察监督制度是中国特色社会主义检察制度的有机组成部分。与刑事法律监督共同构成我国法律监督的完整体系。经过十几年来的理论研究和实践探索，民行检察工作取得了一定成绩，但是由于立法缺陷及认识不足等诸多原因，这项监督业务一直处在十分薄弱地位。2008年中央《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》明确了完善民事行政检察监督改革的任务和指导思想。2010年7月第二次全国民行检察工作会议为这项工作提供了强大的动力。2010年8月最高检通过的《关于加强和改进民事行政检察工作的决定》(以下简称《决定》)为这项工作提供了充分的根据。无论是理论认识还是司法实践的探索都有了质的飞跃。本文将在立法、性质、职能、立场、功能等方面进行了初步的定位分析，以期有助于这项工作的开展。
一、民事行政检察监督的立法方位
当今世界绝大多数国家无论是大陆法系、英美法系，还是以前苏联为代表的社会主义法系的国家，都有关于检察机关民事行政检察监督的法律规定和长期的司法实践。尽管各国参与民事诉讼的权力、地位、范围和方式不尽相同，但都体现了国家干预社会经济生活的职能，检察机关参与民事诉讼从来就具有很强的生命力。
我国是社会主义国家，建国开始，根据列宁的法制统一思想，秉承了苏联的法律监督理论及其司法经验，设立了专司法律监督职责的检察机关。检察机关的职责之一，就是对民事诉讼活动实行法律监督。当时检察机关参与民事诉讼活动有两个显著特点：一是在参与民事诉讼的方式上，既提起诉讼，也参与诉讼；二是参与民事诉讼案件的范围比较广泛，大多数是涉及国家公共利益的案件。但是由于受“唯刑事论”的左倾思想的影响，到了五十年代后期，检察机关民事诉讼制度夭折。“文革”期间检察机关被取消。1978年重建检察机关。1979年制定《人民检察院组织法》时，仍然没有规定检察机关参与民事诉讼的职权。
1982年《民事诉讼法(试行)》颁布，该法第12条作出了“人民检察院对人民法院的民事审判活动实行法律监督”的规定。由于只有一条原则规定，缺乏具体内容和程序，加之思想重视不够，执法水平的限制，因而检察机关对民事审判活动的法律监督并未开展起来，使这一规定形同虚设，束之高阁。
1989年4月通过的《行政诉讼法》在第10条和第64条分别规定了监督的原则和监督的方式(抗诉)，行政抗诉制度由此确立。1991年4月《民事诉讼法》修改时，在保留了82年民事诉讼法规定的监督原则的同时，增加规定了检察机关提出抗诉的事由。至此，法律上正式确立了民事抗诉制度。之后高检院还相继出台了三部司法解释，对民事抗诉作了具体详细的解释和补充规定，为司法实践提供了基本准绳。
2007年4月再次修订了《民事诉讼法》，其最大的亮点是在检察机关抗诉再审事由中增加了若干独立的程序性抗诉事由。程序事项由此正式成为民事检察监督的客体，开辟了民事检察监督的新领域，揭开了民事检察监督的新篇章。
2009年2月高检院通过了《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》。重申了对诉讼活动实施法律监督是宪法和法律赋予检察机关的重要职责，对民行检察工作提出进一步的要求。特别是2010年7月召开的第二次全国民行检察工作会议和2010年8月高检院通过的《关于加强和改进民事行政检察监督工作的决定》(以下简称《决定》)，对民行检察工作的基本职责、基本要求、基本目的、性质地位，作出了新的明确的规定，这对于完善和发展中国特色民事行政检察制度的理论和实践，推动民行检察工作实现跨越式发展具有重要意义。目前我国的民事行政检察制度正处在改革期、强化期、转型期，已经走上了健康的高水平的发展之路。
二、民事行政检察监督的职能定位
我国宪法规定人民检察院是国家的国家监督机关。《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》三大诉讼法均明确规定了人民检察院有权对人民法院的刑事诉讼活动、民事审判活动和行政诉讼活动实施法律监督。民事行政检察监督作为检察机关法律监督的重要组成部分，必须立足于法律监督的属性，这是由检察机关的宪法定位和法律规定所决定的。曹建明检察长在第二次全国民行检察工作会议上指出：“民行检察工作的核心是民行检察监督。加强和改进民行检察工作必须坚持其法律监督属性。”“离开了法律监督属性，民行检察工作就会异化，就会偏离正确的方向。”讲话深刻阐释了民行检察监督的核心和内涵，是对民行检察监督基本职能和本质属性的科学界定。
这里的监督不仅包括对民事审判和行政诉讼活动的监督，而且包括对实体错误和程序违法情形的监督。目前我国大多数人民检察院基本上是集中了主要时间和主要精力，从事对刑事法律实施监督和对职务犯罪的查处工作，“重刑事轻民行”的思想仍然普遍存在，立法严重滞后、监督理念落后、监督范围狭窄、监督手段单一、监督效力有限等问题严重制约了民事检察工作的持续发展，这不符合宪法规定的精神。这说明检察机关的职能没有得到完整的体现。历史的教训和现实要求都说明检察机关只有在继续履行刑事诉讼监督职责的同时，把对民事行政检察监督放在同等重要的地位，把单一的刑事诉讼监督转变为包括对民事审判、行政诉讼活动进行法律监督在内的全方位的法律监督才能完成宪法规定的使命，才能发挥检察机关在国家政治经济生活中的更大作用。
三、民事行政检察监督的性质定位
民事行政检察监督作为检察机关法律监督的重要组成部分，在性质上是对公权力的监督，监督的对象是民事审判、行政诉讼活动。这是高检院《决定》对民事行政检察监督在性质和对象上所作的科学定位。体现了法律监督的本质属性。
权力制约权力是人类社会共同的文明成果，具有普遍适用的价值。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权的人们使用权力一直到遇有界限的地方方才休止。”孟德斯鸠系统地提示了“三权分立”的理论，主张将国家权力一分为三(即立法权、行政权、司法权)，其分权制衡思想成为西方社会多元分立权力结构国家政体的理论基础。
我国实行的是人民代表大会制度，是一元化权力结构的政体。人民代表大会制度是国家的根本政治制度。由人民代表大会产生的行政机关、审判机关、检察机关分别行使行政权、审判权、检察权，向人民代表大会负责并接受其监督。在这种一元化分权架构中，在行政权和审判权之 外另设专门行使法律监督权的国家机关即检察机关。由此可见，民事行政检察监督的理论基础是权力监督理论。绝对权力产生绝对腐败，任何权力都必须接受监督。行政权和审判权都是国家公权力的重要组成部分，必须接受权力监督，这是开展民行检察监督工作的逻辑起点。就民行检察监督而言，主要是在法律授权的范围内对人民法院在行使民事和行政审判权时发生的违法情形或生效的错误裁判进行的监督。这种监督具有法定性、专门性、程序性、事后性的特征，是有权监督，具有“公权性”。现行法律还规定这种监督的法律后果，即对人民检察院提出抗诉的案件，人民法院必须启动再审程序。这就是公权力对公权力监督必然产生后果。
四、民事行政检察监督的立场定位
目的决定立场。检察机关民事行政检察监督最终目的是：维护司法公正，维护法制统一，维护司法权威，维护人民权益，维护社会和谐稳定，服务经济社会发展。这表明检察机关进行民事行政检察监督，没有自己的利益，它所代表的完全是国家利益、公众利益和社会公共利益，只能站在国家法制立场上，实行监督。正如高检院《决定》规定：“民事行政检察监督是居中监督，检察机关代表国家行使法律监督权，在当事人之间保持客观、中立、公正立场，不代表任何一方当事人。”这是检察官与律师的根本区别所在，也与检察官在刑事诉讼监督中的立场有所不同。
坚持居中监督的立场定位，需要处理好三个关系。一是依法监督与当事人的关系。在具体办案和实际操作中，检察机关通过抗诉决定纠正了错误裁判，在客观上似乎支持和维护了某一方或者几方的利益。但是，这是监督的客观结果，并不是检察机关直接的主观目的。检察机关对民事行政检察监督的直接的主观目的，就是通过依法监督纠正诉讼违法和裁判不公的问题，维护司法公正，维护社会主义法制统一、尊严、权威。二是居中监督和主动监督的关系。一般而言，检察机关审查案件、提出抗诉应当以当事人的申诉作为前提和基础。但是，必须看到，民事行政检察监督所具有的监督的主动性特征，同时也承载着维护和保障的功能。当国有资产或社会公共利益遭受损害而监管部门或国有单位不行使或怠于行使职责时，检察机关要主动做好督促起诉、支持起诉工作，保障国有资产不受损失、社会公共利益不受侵犯。当发生社会热点问题引发群体性行政争议案件，如征地拆迁、企业改制、社会保障、资源利用、环境污染等案件，检察机关既要依法履行职责，该抗诉的抗诉，又要注意发现有关机关在行政行为中存在的问题并提出检察建议，并对行政执法机关工作人员在执法中的失职、渎职和侵权行为进行查处。居中监督和主动监督是一致的、统一的。三是检察权与审判权、行政权的关系。三机关都属于我国宪政体制下的国家机关，其中，检察机关和审判机关同属于国家司法机关，都以公正司法作为共同的价值追求。检察机关无论是抗诉错误的裁判，还是支持正确的裁判，都是维护司法公正和司法权威的手段。在现行法律框架下，民事行政检察监督主要是依法启动相应的法律程序，提出相应的司法建议或意见，促使人民法院启动再审程序和纠正违法情形，既不代行审判权，也不代行行政权。因此，检察机关对审判权和行政权的法律监督，是一种平行主体的监督，不是上级对下级的监督；是程序性监督，不是终局性监督；是法律监督，不是权力监督。
五、民事行政检察监督的功能定位
检察机关法律监督的本质属性和基本目标决定了民行检察监督各项功能的定位。而监督功能是否充分发挥直接影响着监督的广度和力度。长期以来，民行检察监督的功能是以一元化为特征的，这就是单纯的纠错功能。例如，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》虽然在总则部分均规定了人民检察院有权对人民法院的民事审判和行政诉讼活动实行法律监督的基本原则，但在分则又只规定了对人民法院已经生效的裁判通过抗诉启动纠错程序的一种方式。这种监督功能的单一性和局限性，已经严重阻碍了民行检察监督工作的科学发展、持续发展、健康发展，显然已不能适应时代发展的需要。
然而，立法的滞后和理论的匮乏并没有阻止民行检察监督的司法实践与时俱进的开拓，民行检察监督的功能逐步实现了由一元化到多元化，由封闭性到开放性以及由诉讼领域到社会领域的转变。概而言之，现代民事行政检察监督制度的主要功能有：一是纠错功能。就是指通过纠正违法和提出抗诉，解决裁判错误和司法不公的问题。这是民行检察监督制度的主要功能；二是维护功能。就是指通过依法监督，维护司法公正，维护社会主义法制统一、尊严、权威。实现社会公平正义的价值追求；三是化解社会矛盾功能。要求牢固树立抗诉与息诉并重的观念，遵循民行案件的规律和特点，把检察和解、检察建议等多种监督形式运用于监督的过程中，无论是对当事人长期申诉的案件，还是已经提出抗诉和再审检察建议的案件，都应把调解优先的原则贯彻办案的全过程。加强与人民法院的配合，尽可能用调解方式解决争诉，化解矛盾；四是社会管理功能。行政诉讼具有较强的政策性、复杂性和社会性，直接反映社会管理职能的行使，以及人民群众在政府行政管理中的利益诉求，在司法实践中呈现上升的趋势。检察机关就是通过行使监督权，对行政机关在执法活动中的疏于管理、违法行政、失职渎职和侵权行为等进行监督，积极参与社会管理创新；五是服务功能。服务经济社会发展，服务大局是检察机关法律监督职能的一个天然属性，是检察机关的重大责任。具体讲就是要把民行检察监督工作放在党和国家工作大局中去谋划，主要是通过做好本职工作确保在服务大局中有所作为。