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摘 要：作为湘西北地区中心城市，常德市把义务教育均衡发展摆在优先发展的战略位置，取得了一定成效。但目前农村义务教育经费投入仍严重不足，教育基础设施城乡差距明显，城乡师资力量配备不合理。今后应着力推进义务教育管理体制改革确保城乡义务教育政策公平；统筹城乡义务教育缩小城乡义务教育质量差距；加大义务教育经费投入确保资金落实到位；深化义务教育人事制度改革确保城乡师资配置科学合理。
关键词：湘西北地区；城乡义务教育；公平；常德
教育公平是重大的民生问题，也是社会公平的重要基础。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“义务教育的战略性任务是均衡发展”。推进城乡义务教育均衡发展是体现公平正义的中国特色社会主义的内在要求，加快农村义务教育发展是促进教育公平的第一要务。
湘西北地区义务教育发展有一定的地域关联性。而常德市属湘西北地区中心城市，在政治、经济、社会、文化等各方面发展有较强的代表性，特选取常德市城乡义务教育作为调查对象。为了解常德市义务教育发展现状，本次调研深入部分区县和部分中小学校深入调研。调研情况如下：
一、常德市城乡中小学教育发展现状
近年来，常德市各级党委政府把义务教育均衡发展摆在优先发展的战略地位，坚持从强化资源配置、加强师资建设、完善管理体制、加大经费投入入手，推进教育改革，较好地促进了常德市义务教育事业的均衡发展。截止2015年，全市共有义务教育阶段学校767所，其中在校生410667人，专任教师0550人。目前，常德市现有农村中小学校707所，其中小学482所（另有小学教学点247个），初中225所de校学生342593人，其中小学239641人，初中02952人；专任教师25850人，其中小学14001人，初中11849人。
（一）合理整合配置教育资源，义务教育容量取得新突破
常德市出台了《新一轮义务教育学校布局调整方案》和《常德市建设教育强市规划纲要（2010-2020）》，对农村寄宿制学校和城区学校布局提出了指导性意见。各县市区相应制定了本地区实施规划和具体措施，撤并了规模小、办学水平低的学校，使农村和城镇的教育资源进一步整合。鼎城区撤并了义务教育阶段薄弱学校17所。桃源县撤并了义务教育阶段薄弱学校20所，重点调整了县城学校布局。节省了大量的教育经费，促进了教育资源较均衡配置。近几年，全市共投入资金4亿多，扩充城镇义务教育学位12180个，既满足了进城务工人员子女就学的需求，又缓解了大班额问题。常德市中小学平均班额由2010的70.5人缩减到47.5人，其中小学40人，初中47人。
2014年以来，逐步确立以“翦伯赞教育突出贡献奖”为代表的教育激励机制，总投入达16亿多元的教育3年攻关计划启动。农村薄弱学校改造、城区学校扩容提质和城镇教育信息化工程逐步推进。截止2015年10月，全市共改造农村薄弱学校229所，累计投入奖金-72亿元；农村寄宿制学校配套建设工程完成投资4419万元，增加学生床位48478个，301所寄宿制学校实现“三有”目标，改善了部分农村薄弱学校办学传条件。
（二）深入推进学校文化建设，义务教育质量取得新提升
2010年，常德市在全国率先启动学校文化建设工程，在全市中小学全面开展文化建设。近两年，坚持“雅致学校”、“书香学校”、“快乐校园”、“创新校园”一起创，学校面貌不断改善，出现了一些极具特色的学校文化建设亮点。如“社团文化”、“礼乐文化”、“生命课堂”等，逐渐形成了“一校一品”，在全国产生了较大影响。日本东近江市300多批次国内外教育团队前来参观学习。2015年，常德市学校文化建设被评为全省创新教育特色项目。
（三）稳步推进教育惠民，教育公平取得新进展
一是创造较为舒适的就学环境。近年来，全市共投入资金20多亿，建成合格学校533所，改造加固校舍140多万平方米；为近45万名中小学学生免费提供课桌椅，使学生自带课桌椅上学成为历史。家庭困难学生资助、义务教育“两免一补”助学金等全面实施，基本实现了不让一个贫困孩子因贫失学。二是促进城区义务教育均衡发展。常德市城区大力实施阳光招生，严格执行划块招生，较好地控制了学生“择校”和城区学校“大班额”现象。2014年市城区新生平均班额48.5人，首次低于国家控制标准。特殊群体入学权利得到保障，全市共招收进城务工人员子女2.4万人，实现了进城务工人员子女“应上尽上”的目标。2015年12月，武陵区高分通过了全国“义务教育发展基本均衡县”的评估认定。
（四）实行师资均衡配置制度，师资水平取得新提高
一是建立中小学校骨干老师结对交流制度。2013年秋季开始在市城区中小学校开展骨干教师结对交流，选取文化课骨干教师对口交流到薄弱学校。有的县在结对学校间实行捆绑考核，要求两校在教育质量上基本均衡，达到全面提高教学质量的目的。二是广泛开展城镇学校教师送优质课下乡活动。为农村支教制定补助路费、优先评职称等鼓励措施。三是偏远地区教师倾斜政策缓解师资不均衡现象。有些县区建立农村偏远学校教师津贴制度，将新聘教师先安排到偏远山区学校，与教育局签订服务协议，承诺3-5年服务期限。四是完善农村教师培养补充机制。近5年来，培养了767名专科层次农村教师，促进教师年龄结构不断优化。有的县严格实行农村教师“一退一进”制度确保农村学校师资力量。
二、常德市城乡义务教育公平发展存在的主要问题
尽管常德市在推进义务教育均衡发展、促进教育公平方面取得一定成绩，但仍存在一些不容忽视的问题。
（一）农村义务教育经费投入严重不足
近些年来，常德市采取了一系列措施如标准化学校创建、中小学“校安工程”等，很大程度上改善了农村义务教育落后面貌。但县级政府专项配套资金往往成为制约发展的瓶颈。全市拿出了教育经费的57.8%保证义务教育正常运转，而这些经费的47%用在教职工工资福利、对个人和家庭的补助支出上，用于基本建设支出仅占2%。在农村中小学校保证正常运转的压力更大，绝大多数区县市都因自身财力薄弱无力配套相应资金，导致许多学校负债较多，靠自筹资金维持运转。 （二）教育基础设施建设城乡差距明显
目前，政府对农村教育的投入往往只够建设，不够发展。部分农村学校办学条件较差。农村学校普遍存在教学生活设施设备短缺、教师生活条件亟需解决等问题。如桃源县太平乡中学办公用房、生活服务用房欠缺；鼎城区长茅岭乡古城山小学电脑、教学实验食品等教学设备有待配备；个别学校围墙呈坍塌趋势，部分教学楼为C级危房，存在重大安全隐患；有些学校学生乘社会车辆上学，超载现象严重。这些农村学校基础设施设备和城市相比差距非常明显。
（三）城乡师资力量配备与教育发展需要不匹配
目前常德市义务教育阶段学校教师编制一直沿用2002年的省政府标准，已不适应教育发展的需要。第一，师资数量不能满足教学要求。一是中小学教育教学改革新增科目需要增加如信息技术、英语、心理健康等专任教师数量；二是小班化教学需要增加教师数量。第二，农村师资力量尤显短缺。一是除中心小学外，许多完小、教学点的班额小，老师需求量较大，与核编标准中依据学生数测算编制数相比，出现“超编缺人”现象。二是教师性别和年龄比例失衡、教师老龄化现象严重。常德市中小学教职工有50.4%是女教师，一旦出现产假病假，学校人员压力较大；全市农村教师50岁以上有9855人，约占农村教师的38.1%。第三，部分学科教师奇缺。安乡县农村化学、物理等学科专职老师为零。尽管各区县市每年都对外发布教师招聘方案，但部分岗位由于设置门槛较高达不到开考比例，使招聘计划“流产”，一些学校急缺师资难以保障到位。另外，新的安全形势的需要使各学校不断强化安全管理，相应管理人员需求增加，原有3%的附加编制已不适应形势发展需要，编制制度亟需作出调整以适应学校正常开展教学活动的需要。
三、进一步推进城乡义务教育均衡发展的对策建议
常德市城乡义务教育均衡发展存在的问题在湘西北具有很强的代表性。这了切实解决这些问题，进一步推进城乡义务教育均衡发展，建议从以下几个方面入手：
（一）推进义务教育管理体制改革，确保城乡义务教育政策公平
1.建立义务教育学校标准化建设推进机制。按照“保基本、网底、缺什么、补什么”的原则，从落后县区做起，全面改善义务教育学校基本办学条件；坚持“补短板、保基本”政策，建设项目和资金优先保障贫困地区和薄弱学校需要。
2.建立优质教学资源均衡配置机制。通过加强信息化基础设施建设、共建共享优质数字教学资源、促进信息技术与教育教学浓度整合，并推动优质教育资源向偏远地区辐射。
3.建立特殊群体教育扶贫助弱机制。完善覆盖各级各类学校家庭经济困难学生资助体系，健全进城务工人中子女和农村留守儿童等群体受教育的统筹保障机制，切实保障死乞特殊群体受教育权益。
（二）统筹城乡义务教育发展，缩小城乡义务教育质量差距
1.加大教师培养力度，提高师资队伍整体素质。按照农村教师“总量平衡、退一补一”原则，及时填补退休教师空缺。继续采取定向培养、定向就业方式，培养一批留得住的本土教师；继续推行校长教师定期轮岗交流激励制度。通过工资待遇、职称评定、住房保障等倾斜政策，促进县域内教师合理交流。
2.加大城镇中小学扩容提质力度，化解城区“大班额”现象。应进一步城区中小学布局，加大学校改造建设进度，扩充学位；进一步严控入口关，加大均衡配置资源力度，遏制择校现象；进一步规范办学行为，全面推进阳光招生，继续执行就近免试入学政策，强化学籍管理，通过行政手段减少“大班额”现象发生。
（三）加大义务教育经费投入，确保义务教育资金落实到位
1.明确划分各级政府经费投入责任。从世界范围来看，虽然各国财政体制差异很大，但大部分国家在义务教育财政体制上都选择了相对集中模式，投资主体或是中央政府，或是高层次地方政府，完全采取以基层地方政府作为投资主体的分散模式的国家为数较少。十八大以来，义务教育经费投入政策由原来的地方政府为主逐步转变为由国家和地方政府共同负担，根据职责各自承担不同比例的经费投入。应逐步建立由省级统筹为主的义务教育学校教师工资保障机制。结合我国的现实国情，借鉴其他国家的成功经验，省级政府的经费支出应主要用于义务教育阶段教师的工资福利。省级政府在全省范围内按国家规定的标准以专款形式通过银行按月足额发放给教师，使全省教师工资福利条件基本一致。
2.多种方式吸引社会力量积极参与办学。依法建立科学合理的捐资办学模式，增强社会募集资金的能力。如澧县码头铺镇大龙崔小学由该林嘉祥会人士捐款500万元兴建，惠及周边200多名学生。
（四）深化义务教育人事制度改革，确保城乡师资配置科学合理
1.建立城乡一体的新义务教育教师编制管理体制。农村中小学地域广、校点多、规模小。在城乡学生数量相同的情况下农村学校教师需求更大，在编制标准上应适当倾斜，尽快解决长期以来呈现的教师编制城乡倒挂现象，缓解农村中小学教师短缺现象，促进农村中小学老师队伍健康成长。
2.调整教师编制“三权制衡”管理体制，适当下放教师总额调整权。现行教师编制管理体制是一种人权、财权和事权相互分离的“三权制衡”体制，未经省级政府批准，各县市不得突破中小学机构编制总额。虽然各地方的学生数量、课程数量、教师年龄结构发生了变化，但需要的专业教师和人才无法进编。应设立教师编制总额管理的弹性微调机制，可预留一定数量的机动编制，或定岗不定人，扩大地方教师编制管理自主权，并适度向农村学校倾斜，优化农村教师队伍。
参考文献
[1] 范先佐，郭清扬，付卫东.义务教育均衡发展与省级统筹[J].教育研究，2015（02）.
作者简介：叶敏（1974- ），女，湖南常德人，硕士，讲师，研究方向：行政管理、农村公共事业管理。
关键词：湘西北地区；城乡义务教育；公平；常德
教育公平是重大的民生问题，也是社会公平的重要基础。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“义务教育的战略性任务是均衡发展”。推进城乡义务教育均衡发展是体现公平正义的中国特色社会主义的内在要求，加快农村义务教育发展是促进教育公平的第一要务。
湘西北地区义务教育发展有一定的地域关联性。而常德市属湘西北地区中心城市，在政治、经济、社会、文化等各方面发展有较强的代表性，特选取常德市城乡义务教育作为调查对象。为了解常德市义务教育发展现状，本次调研深入部分区县和部分中小学校深入调研。调研情况如下：
一、常德市城乡中小学教育发展现状
近年来，常德市各级党委政府把义务教育均衡发展摆在优先发展的战略地位，坚持从强化资源配置、加强师资建设、完善管理体制、加大经费投入入手，推进教育改革，较好地促进了常德市义务教育事业的均衡发展。截止2015年，全市共有义务教育阶段学校767所，其中在校生410667人，专任教师0550人。目前，常德市现有农村中小学校707所，其中小学482所（另有小学教学点247个），初中225所de校学生342593人，其中小学239641人，初中02952人；专任教师25850人，其中小学14001人，初中11849人。
（一）合理整合配置教育资源，义务教育容量取得新突破
常德市出台了《新一轮义务教育学校布局调整方案》和《常德市建设教育强市规划纲要（2010-2020）》，对农村寄宿制学校和城区学校布局提出了指导性意见。各县市区相应制定了本地区实施规划和具体措施，撤并了规模小、办学水平低的学校，使农村和城镇的教育资源进一步整合。鼎城区撤并了义务教育阶段薄弱学校17所。桃源县撤并了义务教育阶段薄弱学校20所，重点调整了县城学校布局。节省了大量的教育经费，促进了教育资源较均衡配置。近几年，全市共投入资金4亿多，扩充城镇义务教育学位12180个，既满足了进城务工人员子女就学的需求，又缓解了大班额问题。常德市中小学平均班额由2010的70.5人缩减到47.5人，其中小学40人，初中47人。
2014年以来，逐步确立以“翦伯赞教育突出贡献奖”为代表的教育激励机制，总投入达16亿多元的教育3年攻关计划启动。农村薄弱学校改造、城区学校扩容提质和城镇教育信息化工程逐步推进。截止2015年10月，全市共改造农村薄弱学校229所，累计投入奖金-72亿元；农村寄宿制学校配套建设工程完成投资4419万元，增加学生床位48478个，301所寄宿制学校实现“三有”目标，改善了部分农村薄弱学校办学传条件。
（二）深入推进学校文化建设，义务教育质量取得新提升
2010年，常德市在全国率先启动学校文化建设工程，在全市中小学全面开展文化建设。近两年，坚持“雅致学校”、“书香学校”、“快乐校园”、“创新校园”一起创，学校面貌不断改善，出现了一些极具特色的学校文化建设亮点。如“社团文化”、“礼乐文化”、“生命课堂”等，逐渐形成了“一校一品”，在全国产生了较大影响。日本东近江市300多批次国内外教育团队前来参观学习。2015年，常德市学校文化建设被评为全省创新教育特色项目。
（三）稳步推进教育惠民，教育公平取得新进展
一是创造较为舒适的就学环境。近年来，全市共投入资金20多亿，建成合格学校533所，改造加固校舍140多万平方米；为近45万名中小学学生免费提供课桌椅，使学生自带课桌椅上学成为历史。家庭困难学生资助、义务教育“两免一补”助学金等全面实施，基本实现了不让一个贫困孩子因贫失学。二是促进城区义务教育均衡发展。常德市城区大力实施阳光招生，严格执行划块招生，较好地控制了学生“择校”和城区学校“大班额”现象。2014年市城区新生平均班额48.5人，首次低于国家控制标准。特殊群体入学权利得到保障，全市共招收进城务工人员子女2.4万人，实现了进城务工人员子女“应上尽上”的目标。2015年12月，武陵区高分通过了全国“义务教育发展基本均衡县”的评估认定。
（四）实行师资均衡配置制度，师资水平取得新提高
一是建立中小学校骨干老师结对交流制度。2013年秋季开始在市城区中小学校开展骨干教师结对交流，选取文化课骨干教师对口交流到薄弱学校。有的县在结对学校间实行捆绑考核，要求两校在教育质量上基本均衡，达到全面提高教学质量的目的。二是广泛开展城镇学校教师送优质课下乡活动。为农村支教制定补助路费、优先评职称等鼓励措施。三是偏远地区教师倾斜政策缓解师资不均衡现象。有些县区建立农村偏远学校教师津贴制度，将新聘教师先安排到偏远山区学校，与教育局签订服务协议，承诺3-5年服务期限。四是完善农村教师培养补充机制。近5年来，培养了767名专科层次农村教师，促进教师年龄结构不断优化。有的县严格实行农村教师“一退一进”制度确保农村学校师资力量。
二、常德市城乡义务教育公平发展存在的主要问题
尽管常德市在推进义务教育均衡发展、促进教育公平方面取得一定成绩，但仍存在一些不容忽视的问题。
（一）农村义务教育经费投入严重不足
近些年来，常德市采取了一系列措施如标准化学校创建、中小学“校安工程”等，很大程度上改善了农村义务教育落后面貌。但县级政府专项配套资金往往成为制约发展的瓶颈。全市拿出了教育经费的57.8%保证义务教育正常运转，而这些经费的47%用在教职工工资福利、对个人和家庭的补助支出上，用于基本建设支出仅占2%。在农村中小学校保证正常运转的压力更大，绝大多数区县市都因自身财力薄弱无力配套相应资金，导致许多学校负债较多，靠自筹资金维持运转。 （二）教育基础设施建设城乡差距明显
目前，政府对农村教育的投入往往只够建设，不够发展。部分农村学校办学条件较差。农村学校普遍存在教学生活设施设备短缺、教师生活条件亟需解决等问题。如桃源县太平乡中学办公用房、生活服务用房欠缺；鼎城区长茅岭乡古城山小学电脑、教学实验食品等教学设备有待配备；个别学校围墙呈坍塌趋势，部分教学楼为C级危房，存在重大安全隐患；有些学校学生乘社会车辆上学，超载现象严重。这些农村学校基础设施设备和城市相比差距非常明显。
（三）城乡师资力量配备与教育发展需要不匹配
目前常德市义务教育阶段学校教师编制一直沿用2002年的省政府标准，已不适应教育发展的需要。第一，师资数量不能满足教学要求。一是中小学教育教学改革新增科目需要增加如信息技术、英语、心理健康等专任教师数量；二是小班化教学需要增加教师数量。第二，农村师资力量尤显短缺。一是除中心小学外，许多完小、教学点的班额小，老师需求量较大，与核编标准中依据学生数测算编制数相比，出现“超编缺人”现象。二是教师性别和年龄比例失衡、教师老龄化现象严重。常德市中小学教职工有50.4%是女教师，一旦出现产假病假，学校人员压力较大；全市农村教师50岁以上有9855人，约占农村教师的38.1%。第三，部分学科教师奇缺。安乡县农村化学、物理等学科专职老师为零。尽管各区县市每年都对外发布教师招聘方案，但部分岗位由于设置门槛较高达不到开考比例，使招聘计划“流产”，一些学校急缺师资难以保障到位。另外，新的安全形势的需要使各学校不断强化安全管理，相应管理人员需求增加，原有3%的附加编制已不适应形势发展需要，编制制度亟需作出调整以适应学校正常开展教学活动的需要。
三、进一步推进城乡义务教育均衡发展的对策建议
常德市城乡义务教育均衡发展存在的问题在湘西北具有很强的代表性。这了切实解决这些问题，进一步推进城乡义务教育均衡发展，建议从以下几个方面入手：
（一）推进义务教育管理体制改革，确保城乡义务教育政策公平
1.建立义务教育学校标准化建设推进机制。按照“保基本、网底、缺什么、补什么”的原则，从落后县区做起，全面改善义务教育学校基本办学条件；坚持“补短板、保基本”政策，建设项目和资金优先保障贫困地区和薄弱学校需要。
2.建立优质教学资源均衡配置机制。通过加强信息化基础设施建设、共建共享优质数字教学资源、促进信息技术与教育教学浓度整合，并推动优质教育资源向偏远地区辐射。
3.建立特殊群体教育扶贫助弱机制。完善覆盖各级各类学校家庭经济困难学生资助体系，健全进城务工人中子女和农村留守儿童等群体受教育的统筹保障机制，切实保障死乞特殊群体受教育权益。
（二）统筹城乡义务教育发展，缩小城乡义务教育质量差距
1.加大教师培养力度，提高师资队伍整体素质。按照农村教师“总量平衡、退一补一”原则，及时填补退休教师空缺。继续采取定向培养、定向就业方式，培养一批留得住的本土教师；继续推行校长教师定期轮岗交流激励制度。通过工资待遇、职称评定、住房保障等倾斜政策，促进县域内教师合理交流。
2.加大城镇中小学扩容提质力度，化解城区“大班额”现象。应进一步城区中小学布局，加大学校改造建设进度，扩充学位；进一步严控入口关，加大均衡配置资源力度，遏制择校现象；进一步规范办学行为，全面推进阳光招生，继续执行就近免试入学政策，强化学籍管理，通过行政手段减少“大班额”现象发生。
（三）加大义务教育经费投入，确保义务教育资金落实到位
1.明确划分各级政府经费投入责任。从世界范围来看，虽然各国财政体制差异很大，但大部分国家在义务教育财政体制上都选择了相对集中模式，投资主体或是中央政府，或是高层次地方政府，完全采取以基层地方政府作为投资主体的分散模式的国家为数较少。十八大以来，义务教育经费投入政策由原来的地方政府为主逐步转变为由国家和地方政府共同负担，根据职责各自承担不同比例的经费投入。应逐步建立由省级统筹为主的义务教育学校教师工资保障机制。结合我国的现实国情，借鉴其他国家的成功经验，省级政府的经费支出应主要用于义务教育阶段教师的工资福利。省级政府在全省范围内按国家规定的标准以专款形式通过银行按月足额发放给教师，使全省教师工资福利条件基本一致。
2.多种方式吸引社会力量积极参与办学。依法建立科学合理的捐资办学模式，增强社会募集资金的能力。如澧县码头铺镇大龙崔小学由该林嘉祥会人士捐款500万元兴建，惠及周边200多名学生。
（四）深化义务教育人事制度改革，确保城乡师资配置科学合理
1.建立城乡一体的新义务教育教师编制管理体制。农村中小学地域广、校点多、规模小。在城乡学生数量相同的情况下农村学校教师需求更大，在编制标准上应适当倾斜，尽快解决长期以来呈现的教师编制城乡倒挂现象，缓解农村中小学教师短缺现象，促进农村中小学老师队伍健康成长。
2.调整教师编制“三权制衡”管理体制，适当下放教师总额调整权。现行教师编制管理体制是一种人权、财权和事权相互分离的“三权制衡”体制，未经省级政府批准，各县市不得突破中小学机构编制总额。虽然各地方的学生数量、课程数量、教师年龄结构发生了变化，但需要的专业教师和人才无法进编。应设立教师编制总额管理的弹性微调机制，可预留一定数量的机动编制，或定岗不定人，扩大地方教师编制管理自主权，并适度向农村学校倾斜，优化农村教师队伍。
参考文献
[1] 范先佐，郭清扬，付卫东.义务教育均衡发展与省级统筹[J].教育研究，2015（02）.
作者简介：叶敏（1974- ），女，湖南常德人，硕士，讲师，研究方向：行政管理、农村公共事业管理。