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摘要：建立健全水资源论证长效管理机制是推动水资源管理工作又好又快发展的重要手段。本文作者结合多年来水资源论证、评审和管理的工作实践，提出了建立健全水资源论证长效管理机制的措施。
关键词：水资源；论证；评审；长效管理；对策
中图分类号：TV213 文献标识码：A
引言
为切实加强水资源的管理，2012年国务院出台了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，水利部也组织制定了《落实国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见实施方案》。随着意见和实施意见的深入实施，特别是随着“三条红线”指标体系的建设，对水资源论证提出了更高的要求。相应的在新形势下采取怎样的对策，从而进一步做好水资源论证管理工作，越来越引起水利工作者的重视。下面，我们结合多年工作和理论研究经验，就健全水资源论证长效管理机制的对策浅谈几点看法，仅供同行参考研究。
1 我国水资源现状
我国是一个干旱缺水严重的国家。淡水资源总量为28000亿立方米，占全球水资源的6％，仅次于巴西、俄罗斯和加拿大，居世界第四位，但人均只有2200立方米，仅为世界平均水平的1/4、美国的1/5，在世界上名列121位，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。扣除难以利用的洪水泾流和散布在偏远地区的地下水资源后，我国现实可利用的淡水资源量则更少，仅为11000亿立方米左右，人均可利用水资源量约为900立方米，并且其分布极不均衡。到20世纪末，全国600多座城市中，已有400多个城市存在供水不足问题，其中比较严重的缺水城市达110个，全国城市缺水总量为60亿立方米。据监测，目前全国多数城市地下水受到一定程度的点状和面状污染，且有逐年加重的趋势。日趋严重的水污染不仅降低了水体的使用功能，进一步加剧了水资源短缺的矛盾，对我国正在实施的可持续发展战略带来了严重影响，而且还严重威胁到城市居民的饮水安全和人民群众的健康，因此进行水资源论证工作就显得尤为重要。
2 什么是水资源论证
2.1定义
水资源论证是指依据江河流域或者区域综合规划以及水资源专项规划，对新建、改建、扩建的建设项目的取水、用水、退水的合理性以及对水环境和他人合法权益的影响进行综合分析论证的专业活动。我国为促进水资源的优化配置和可持续利用，保障建设项目的合理用水要求，根据《取水许可制度实施办法》和《水利产业政策》，制定了相应的水资源论证法规。
2.2论证范围及类型
水资源论证包括地表水水资源论证和地下水水资源论证。水资源论证报告分为：地表水资源论证报告和地下水水资源论证报告。其中：论证范围的选取。对地表水而言，一般应从3个方面考虑论证范围：1）水文评价区间。从水文资料可靠性、一致性、代表性分析的角度，考虑流域水文控制站所涉及的范围。2）取水用水评价区间。所在区域或流域现状水平年和规划水平年水资源开发利用的供需平衡、累积影响所含盖的范围。3）退水评价区间。退水口所在水域，以水功能区为分析单元，论证对周边水功能区可能产生的影响。上述3个方面考虑的范围可交叉、重叠，并在论证范围图中示意清楚。此外，还要考虑水量平衡计算条件及与现有的规划成果、资料协调一致等因素，使论证工作能顺利开展，论证质量得到保证。
2.3论证项目及论证资
水资源论证人员需持由国家水利部颁发的水资源论证证书上岗，方可进行水资源论证相关工作。
2.4水资源论证的重要意义
水资源论证具有十分重要的意思，可以概况为以下五个方面：1）水资源论证制度是我国水资源短缺严峻形势的客观要求。2）水资源论证是保障经济社会可持续健康发展的基础。3）水资源论证是加强水资源开发利用源头控制的重要手段。4）水资源论证是依法行政，规范行政审批的需要。5）水资源论证制度是水生态安全的保障
3 健全水资源论证长效管理机制的对策
3.1提升水资源论证的法律位阶
一是目前我国实行的《建设项目水资源论证管理办法》是由水利部和国家发展计划委员会联合颁布的部门规章，只对水行政主管部门和发展改革主管部门具有法律约束力，法律效力不能延及地方各级政府和相关职能部门，容易使其忽视水资源论证制度的重要性。
二是《建设项目水资源论证管理办法》的适用范围未将《中华人民共和国水法》规定的跨流域调水、规范等内容纳入水资源论证范围。基于以上因素的考虑，建议进一步提升《建设项目水资源论证管理办法》的位阶，制定“水资源论证管理条例”或“水资源论证法”，从而充分发挥其法律效力，扩大和深入实施水资源论证制度，促进水资源优化配置和可持续利用。
3.2健全水资源论证的技术规范
2002年3月24日，《建设项目水资源论证管理办法》颁布的同时，以附件形式提出了《建设项目水资源论证报告书编制基本要求》；2005年5月12日，水利部颁布了《建设项目水资源论证导则（试行）》（SL/Z322—2005），从论证等级、范围、内容、深度和分析方法等方面提出了具体要求，促进了水资源论证行为的规范和论证报告书编制质量的提高。但是，《建设项目水资源论证报告书编制基本要求》和《建设项目水资源论证导则（试行）》均为水资源论证的基本要求，其报告书编写提纲大致相似，具有普遍性，未体现不同行业的特殊性，致使报告书编制资质单位与技术评审专家在实际工作中存在一定的随意性。为增强各种规划和不同行业水资源论证的可操作性，保障论证的针对性和论证深度，提高报告书编制质量，应尽快研究制定国民经济和社会发展规划、城市总体规划、工业园区规划和电力、钢铁、纺织、化工、造纸、冶金、皮革等行业的水资源论证导则，进一步完善水资源论证报告书编制的技术标准体系；增加水质论证、水资源保护论证和水资源论证报告表编制等具体规定，进一步提高水资源论证技术的规范性和完备性。
3.3统一水资源论证的收费标准
水资源论证是取水许可审批的技术依据，一般受业主单位委托、由资质单位组织开展，资质单位按咨询服务有关政策向业主单位收取一定费用，但至今仍缺乏全国统一的收费标准。《建设项目水资源论证管理办法》实施初期，水资源论证收费多参照《建设项目前期工作咨询收费暂行规定》执行，收费明显偏低；2006年水利部针对水资源论证收费偏低问题，制定了《建设项目水资源论证报告书编制费用核算方法》，初步规范了论证收费，并适度提高了服务收费标准，且对建设项目投资成本影响甚微。尽管如此，水资源论证市场无序 竞争、不合理压价等不规范行为仍普遍存在，导致水资源论证质量降低，并形成了一定的负面影响；反之，有的取水量较少且对周边环境影响较小的项目，因论证收费较高，而不愿意开展水资源论证工作。因此，国家物价局、财政部和水利部等主管部门应联合出台关于水资源论证工作的具体收费标准，实行政府指导价，以取水规模、项目立项渠道、论证工作量、论证难度等为主要影响因子，充分體现所在地区、 论证级别、水源类别、投资规模、不同行业、水文资料采用系列长度等差别，进一步规范水资源论证收费行为和市场秩序，引导业主单位依法申请取水许可，减少违法取水机率和违法查处成本。
3.4加强水资源论证的监督和管理
一是增加公众参与。增加公众参与度，增强论证透明度，是水资源论证制度完善的必要选择，应明确公众参与的途径与形式，注重与公众沟通，现场听取当地群众和利害关系人的意见，向公众公开有关水资源论证和审批信息，保障公众的参与权和信息知情权，减少决策执行过程中的阻力和对公众的危害，促进决策执行效果的进一步提高。
二是建立水资源论证跟踪管理和后评估制度。从水资源论证的科学性、完备性和实效性角度分析，应建立水资源论证跟踪管理和后评估制度，全面了解项目建成投产后的取水、用水、节水和退水情况，用实践检验水资源论证理论，认真总结经验，及时发现论证中的存在问题，全面、客观的评价水资源论证质量，将有利于提高论证水平，有利于检查业主单位对论证报告书中提出的有关用水总量控制、节约用水和水资源保护措施的落实情况，有利于贯彻落实最严格的水资源管理制度。
三是进一步完善资质单位管理制度。结合强县扩权的实际，应适当扩充水资源论证乙级资质单位，在其业务范围内增加水资源论证报告表的编制；增加市人民政府水行政主管部门审批、报省人民政府水行政主管部门备案的水资源论证丙级资质单位，其业务范围仅编制水资源论证报告表；制定和推行水资源论证的招投标制度；明确规定资质使用、变更、注销、撤销等监管措施，有效防止地方保护和行政干预。
四是强化评审专家管理。专家评审是严把水资源论证质量关的有效手段，应进一步加强评审专家的技术研讨交流，扩充其他行业、相关专业的专家数量和省、 市、县水利系统评审专家库，优化专家尤其是基层专家的结构配置，明确报告书评审专家抽取方法和代表所在单位的审查行为，实行评审专家的日常考评机制，建立评审专家的淘汰制度和重大失误的终身禁入及责任追究制度，使其能进能出、能上能下，促进评审水平的提高。
五是加强监督审查机关管理。各级审查机关受理水资源论证报告书（表）审查申请后，应尽快组织专家审查，缩短取水许可审批时间；要求专家现场踏勘，核查实际情况与论证内容的一致性，防止论证流于形式；按期对审批的水资源论证报告书（表）进行备案、统计、公示，接受上级机关质量抽查和社会监督，加大对越权和违规审查、审批等行为的处罚力度，增强制度的约束力和监督的震慑力。
4 结束语
综上所述，作为水利工作从业人员只要我们熟练掌握水资源论证管理工作的各项内容，在实际工作中多学习、多思考，不断建立健全水力资源论证管理的长效机制，就一定会做好水力资源论证管理工作，为加强环境保护，建成小康社会做出积极的、应有的贡献。
关键词：水资源；论证；评审；长效管理；对策
中图分类号：TV213 文献标识码：A
引言
为切实加强水资源的管理，2012年国务院出台了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，水利部也组织制定了《落实国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见实施方案》。随着意见和实施意见的深入实施，特别是随着“三条红线”指标体系的建设，对水资源论证提出了更高的要求。相应的在新形势下采取怎样的对策，从而进一步做好水资源论证管理工作，越来越引起水利工作者的重视。下面，我们结合多年工作和理论研究经验，就健全水资源论证长效管理机制的对策浅谈几点看法，仅供同行参考研究。
1 我国水资源现状
我国是一个干旱缺水严重的国家。淡水资源总量为28000亿立方米，占全球水资源的6％，仅次于巴西、俄罗斯和加拿大，居世界第四位，但人均只有2200立方米，仅为世界平均水平的1/4、美国的1/5，在世界上名列121位，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。扣除难以利用的洪水泾流和散布在偏远地区的地下水资源后，我国现实可利用的淡水资源量则更少，仅为11000亿立方米左右，人均可利用水资源量约为900立方米，并且其分布极不均衡。到20世纪末，全国600多座城市中，已有400多个城市存在供水不足问题，其中比较严重的缺水城市达110个，全国城市缺水总量为60亿立方米。据监测，目前全国多数城市地下水受到一定程度的点状和面状污染，且有逐年加重的趋势。日趋严重的水污染不仅降低了水体的使用功能，进一步加剧了水资源短缺的矛盾，对我国正在实施的可持续发展战略带来了严重影响，而且还严重威胁到城市居民的饮水安全和人民群众的健康，因此进行水资源论证工作就显得尤为重要。
2 什么是水资源论证
2.1定义
水资源论证是指依据江河流域或者区域综合规划以及水资源专项规划，对新建、改建、扩建的建设项目的取水、用水、退水的合理性以及对水环境和他人合法权益的影响进行综合分析论证的专业活动。我国为促进水资源的优化配置和可持续利用，保障建设项目的合理用水要求，根据《取水许可制度实施办法》和《水利产业政策》，制定了相应的水资源论证法规。
2.2论证范围及类型
水资源论证包括地表水水资源论证和地下水水资源论证。水资源论证报告分为：地表水资源论证报告和地下水水资源论证报告。其中：论证范围的选取。对地表水而言，一般应从3个方面考虑论证范围：1）水文评价区间。从水文资料可靠性、一致性、代表性分析的角度，考虑流域水文控制站所涉及的范围。2）取水用水评价区间。所在区域或流域现状水平年和规划水平年水资源开发利用的供需平衡、累积影响所含盖的范围。3）退水评价区间。退水口所在水域，以水功能区为分析单元，论证对周边水功能区可能产生的影响。上述3个方面考虑的范围可交叉、重叠，并在论证范围图中示意清楚。此外，还要考虑水量平衡计算条件及与现有的规划成果、资料协调一致等因素，使论证工作能顺利开展，论证质量得到保证。
2.3论证项目及论证资
水资源论证人员需持由国家水利部颁发的水资源论证证书上岗，方可进行水资源论证相关工作。
2.4水资源论证的重要意义
水资源论证具有十分重要的意思，可以概况为以下五个方面：1）水资源论证制度是我国水资源短缺严峻形势的客观要求。2）水资源论证是保障经济社会可持续健康发展的基础。3）水资源论证是加强水资源开发利用源头控制的重要手段。4）水资源论证是依法行政，规范行政审批的需要。5）水资源论证制度是水生态安全的保障
3 健全水资源论证长效管理机制的对策
3.1提升水资源论证的法律位阶
一是目前我国实行的《建设项目水资源论证管理办法》是由水利部和国家发展计划委员会联合颁布的部门规章，只对水行政主管部门和发展改革主管部门具有法律约束力，法律效力不能延及地方各级政府和相关职能部门，容易使其忽视水资源论证制度的重要性。
二是《建设项目水资源论证管理办法》的适用范围未将《中华人民共和国水法》规定的跨流域调水、规范等内容纳入水资源论证范围。基于以上因素的考虑，建议进一步提升《建设项目水资源论证管理办法》的位阶，制定“水资源论证管理条例”或“水资源论证法”，从而充分发挥其法律效力，扩大和深入实施水资源论证制度，促进水资源优化配置和可持续利用。
3.2健全水资源论证的技术规范
2002年3月24日，《建设项目水资源论证管理办法》颁布的同时，以附件形式提出了《建设项目水资源论证报告书编制基本要求》；2005年5月12日，水利部颁布了《建设项目水资源论证导则（试行）》（SL/Z322—2005），从论证等级、范围、内容、深度和分析方法等方面提出了具体要求，促进了水资源论证行为的规范和论证报告书编制质量的提高。但是，《建设项目水资源论证报告书编制基本要求》和《建设项目水资源论证导则（试行）》均为水资源论证的基本要求，其报告书编写提纲大致相似，具有普遍性，未体现不同行业的特殊性，致使报告书编制资质单位与技术评审专家在实际工作中存在一定的随意性。为增强各种规划和不同行业水资源论证的可操作性，保障论证的针对性和论证深度，提高报告书编制质量，应尽快研究制定国民经济和社会发展规划、城市总体规划、工业园区规划和电力、钢铁、纺织、化工、造纸、冶金、皮革等行业的水资源论证导则，进一步完善水资源论证报告书编制的技术标准体系；增加水质论证、水资源保护论证和水资源论证报告表编制等具体规定，进一步提高水资源论证技术的规范性和完备性。
3.3统一水资源论证的收费标准
水资源论证是取水许可审批的技术依据，一般受业主单位委托、由资质单位组织开展，资质单位按咨询服务有关政策向业主单位收取一定费用，但至今仍缺乏全国统一的收费标准。《建设项目水资源论证管理办法》实施初期，水资源论证收费多参照《建设项目前期工作咨询收费暂行规定》执行，收费明显偏低；2006年水利部针对水资源论证收费偏低问题，制定了《建设项目水资源论证报告书编制费用核算方法》，初步规范了论证收费，并适度提高了服务收费标准，且对建设项目投资成本影响甚微。尽管如此，水资源论证市场无序 竞争、不合理压价等不规范行为仍普遍存在，导致水资源论证质量降低，并形成了一定的负面影响；反之，有的取水量较少且对周边环境影响较小的项目，因论证收费较高，而不愿意开展水资源论证工作。因此，国家物价局、财政部和水利部等主管部门应联合出台关于水资源论证工作的具体收费标准，实行政府指导价，以取水规模、项目立项渠道、论证工作量、论证难度等为主要影响因子，充分體现所在地区、 论证级别、水源类别、投资规模、不同行业、水文资料采用系列长度等差别，进一步规范水资源论证收费行为和市场秩序，引导业主单位依法申请取水许可，减少违法取水机率和违法查处成本。
3.4加强水资源论证的监督和管理
一是增加公众参与。增加公众参与度，增强论证透明度，是水资源论证制度完善的必要选择，应明确公众参与的途径与形式，注重与公众沟通，现场听取当地群众和利害关系人的意见，向公众公开有关水资源论证和审批信息，保障公众的参与权和信息知情权，减少决策执行过程中的阻力和对公众的危害，促进决策执行效果的进一步提高。
二是建立水资源论证跟踪管理和后评估制度。从水资源论证的科学性、完备性和实效性角度分析，应建立水资源论证跟踪管理和后评估制度，全面了解项目建成投产后的取水、用水、节水和退水情况，用实践检验水资源论证理论，认真总结经验，及时发现论证中的存在问题，全面、客观的评价水资源论证质量，将有利于提高论证水平，有利于检查业主单位对论证报告书中提出的有关用水总量控制、节约用水和水资源保护措施的落实情况，有利于贯彻落实最严格的水资源管理制度。
三是进一步完善资质单位管理制度。结合强县扩权的实际，应适当扩充水资源论证乙级资质单位，在其业务范围内增加水资源论证报告表的编制；增加市人民政府水行政主管部门审批、报省人民政府水行政主管部门备案的水资源论证丙级资质单位，其业务范围仅编制水资源论证报告表；制定和推行水资源论证的招投标制度；明确规定资质使用、变更、注销、撤销等监管措施，有效防止地方保护和行政干预。
四是强化评审专家管理。专家评审是严把水资源论证质量关的有效手段，应进一步加强评审专家的技术研讨交流，扩充其他行业、相关专业的专家数量和省、 市、县水利系统评审专家库，优化专家尤其是基层专家的结构配置，明确报告书评审专家抽取方法和代表所在单位的审查行为，实行评审专家的日常考评机制，建立评审专家的淘汰制度和重大失误的终身禁入及责任追究制度，使其能进能出、能上能下，促进评审水平的提高。
五是加强监督审查机关管理。各级审查机关受理水资源论证报告书（表）审查申请后，应尽快组织专家审查，缩短取水许可审批时间；要求专家现场踏勘，核查实际情况与论证内容的一致性，防止论证流于形式；按期对审批的水资源论证报告书（表）进行备案、统计、公示，接受上级机关质量抽查和社会监督，加大对越权和违规审查、审批等行为的处罚力度，增强制度的约束力和监督的震慑力。
4 结束语
综上所述，作为水利工作从业人员只要我们熟练掌握水资源论证管理工作的各项内容，在实际工作中多学习、多思考，不断建立健全水力资源论证管理的长效机制，就一定会做好水力资源论证管理工作，为加强环境保护，建成小康社会做出积极的、应有的贡献。