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台湾农民创业园的设立，开创了海峡两岸农业合作新模式，有利于实现农业资源共享和优势互补，是两岸农业交流领域先行先试的成果之一。农业综合开发作为政府支持和保护农业的一个重要手段，发挥自身优势，在支持园区建设中更有作为，是新形势下赋予农业综合开发的应有职责。本文通过调查近年来农发资金扶持台创园建设情况，分析当前面临的主要问题，从农发政策角度提出促进台湾农民创业园发展的一些设想。
一、台湾农民创业园现状及农业综合开发支持情况
（一）台湾农民创业园现状。经农业部和国台办批准，自2006年4月始，福建省先后设立了漳浦、漳平、清流、仙游、惠安、福清等6个国家级台湾农民创业园，园区规划土地总面积3900多平方公里，其中耕地面积80多万亩，突出花卉苗木、茶叶、反季节蔬菜、水果、特色养殖、农林产品加工等六大特色产业，形成了海峡两岸现代农业合作示范基地、现代农林产品加工示范基地、闽台农业交流合作先行先试的重要平台。至2012年底，园区台资企业483家，农业人口225万人，台湾农民就业人数2.5万人，2012年农业总产值247亿元、种植业总产值74亿元。
漳浦县成立台湾农民创业园以来，不断加强对台农业合作，共引进台湾农业优良品种160多个，引进台湾先进种养殖技术50多项，推广种养殖面积40多万亩，占全县农业种养殖面积的三分之一，推动漳浦现代农业呈现规模化、产业化、外向化、品牌化、特色化发展的亮点，形成了“一个园、两个产业园区、五个中心”（即海峡园博园，海西兰花产业园区、食用菌产业园区，科技服务中心、创业孵化中心、海峡花卉集散中心、农博会展中心、海峡两岸丘陵山区农机演示中心）。漳平永福镇是台湾农民创业园的核心区，常住台商人口近500人，因为山地气候、产业与台湾阿里山相近，被台商誉为“大陆阿里山”，已成为海西对台交流合作的重要品牌之一。目前园区已发展茶叶、花卉苗木、反季节蔬菜等三大特色产业，总面积12万亩，其中茶叶5.5万亩、名优花卉苗木3.5万亩、反季节蔬菜3万亩，已落户台资企业59家，其中高山茶企业48家，年平均产值6亿元。清流县台湾农民创业园是三明市引进台资企业最多的县，被授予“全国农产品加工创业基地”、“海峡两岸科技产业合作基地”等称号，引进东方美人、智丰茶业、桦信茶果、森源兰蕙、清龙生态兰花、花仙子等台资企业入驻，带动全县发展台湾东方美人茶、四季春、金萱、软枝乌龙等优良茶叶基地1.2万亩，全县鲜切花、淡水鱼、黄羊“三大基地”成为清流县农业创税的新增长点。
（二）农业综合开发支持台创园发展情况。2008年以来，农业综合开发积极发挥自身优势，积极支持园区发展，促使闽台合作更加密切。一是通过实施农业综合开发项目，完善了园区水利工程、农业基础设施建设，提高了创业园区土地利用率和土地附加值。农业综合开发切块安排省级以上财政资金1.9亿元，实施了高标准农田、土地整理、中低产田改造、小流域生态治理、省级集中科技推广等一大批土地项目，综合整治土地面积16万亩，建设管灌工程6万亩、改良土壤4万亩、微喷灌工程0.5万亩、新修建水坝63座、排灌站12座、灌排渠系工程360公里、防冲护岸40公里、机耕路230公里等，园区呈现“路相通，渠相连、旱能灌、涝能排”的新局面。二是通过产业化经营财政补助、贷款贴息等形式，带动了当地相关产业发展。农业综合开发安排财政资金2200万元扶持农业产业龙头企业25个，直接带动农户26000多户，新增就业人数3万多人，项目区内农民年人均纯收入增加650元以上。
二、农业综合开发支持台创园存在的困难和不足
（一）项目规划与台创园中长期发展规划衔接不顺。由于受政策和资金总量限制，农业综合开发的开发规划与台湾农民创业园高水平发展规划难以有机融合，存在衔接困难。从近几年农发项目的实施情况看，项目建设助推台创园发展的力度不够，针对性不强，普遍存在项目规划调整、建设内容变更、建设标准偏低等问题。
（二）资金投入不足，难以尽快解决台创园基础设施薄弱问题。从调查情况看，台创园企业主大多发展设施农业、精细农业，对水利设施、田间道路等农业基础设施的建设标准要求较高，而目前农业综合开发土地项目每亩投资标准仅1200—1500元，给进一步拓展闽台农业合作带来一定困难。另外，创业园现有的多数台资企业虽具发展潜力但规模小或尚未参与龙头企业评定，农业综合开发中央财政对龙头企业的补助标准只有100—200万元、农民合作组织50—100万元，且立项条件十分严格，难以解决台资企业融资问题。
（三）资金使用范围与发展设施农业、精细农业的要求存在矛盾。农业综合开发资金总量比较大的土地项目，资金使用范围仅限于水源工程、灌排工程、防护工程等水利设施和田间道路等农业基础设施，与台资企业发展设施农业、精细农业需要的钢构大棚、温控设施、感光感温设备、机耕路面水泥硬化等高投入之间存在矛盾，造成发展后劲不足。
（四）项目和资金管理机制与台湾地区对农业基础设施直接补助的做法存在差异。现行农业综合开发项目和资金管理要求，申报农业综合开发项目，需要提交项目可行性研究报告和规划设计，经专家审查通过后，才能批复立项实施，工程要实行公开招标制、工程监理制、竣工验收制，资金使用实行县级财政报账制等。这一系列管理措施与台湾地区对农业基础设施实行政府直接补助的做法存在差异，造成台农对大陆现行的开发政策不理解、不适应，普遍要求直接补助、各自实施。
（五）农业综合开发集中连片的立项要求制约了台农种植业。农业综合开发立项要求，土地项目必须集中连片3000亩以上。许多台农到大陆创业，本身实力并不强，开发面积有的仅100多亩，而这样的开发面积在台湾地区已经算比较大的。因为政策因素，造成许多项目无法立项支持。
三、政策建议
（一）主动融入，统筹规划设计。
1.保证规划设计的整体化。农业综合开发支持台创园项目仍处于自发对接阶段，针对性不强。要抓紧编制农业综合开发支持台创园建设的中长期规划，明确开发目标、开发区域、扶持重点、实施步骤，规划要坚持高起点，体现前瞻性，注重连续性。投资规模、建设内容和工程标准，应与台创园的土地利用规划、产业发展规划等有机结合起来，主动对接，主动融入，按照“一次规划，分步实施，逐年建设，滚动发展”的思路，统一布局，保证规划设计的整体性，防止出现规划重大调整、工程建设内容频繁变更，甚至出现规划设计流于形式等情况发生。 2.保证规划设计的规模化。台创园呈现出精致农业、设施农业、观光农业的发展方向。农业综合开发要适时提升开发水平，树立现代农业开发理念。在编制年度项目计划时，应符合现代农业发展的要求，统筹安排各类农业综合开发项目，减少项目个数，扩大项目规模。在设计工程措施过程中，应充分考虑各个园区的自然资源状况、农业生产特点和社会经济水平，因地制宜，整合资源，突出重点，集中扶持，打造一批有经济效益和示范效应的样板区域。
3.保证规划设计的产业化。农业综合开发项目的规划设计要与台创园现有产业规划相衔接，每个台创园选择一个主导产业，三年或五年内所有农发项目都围绕这一产业进行规划布置，把改善农业生产条件和支持龙头企业发展有机结合起来，把扶持龙头企业与建设生产基地有机结合起来，实现从分散的项目扶持向产业建设转变，做到“围绕产业，渐次推进，开发一个，成效一个”。
（二）集中资金，加大投入力度。
1.争取中央财政投入。福建地处对台前沿，闽台“五缘”关系在促进海峡两岸农业交流合作中优势独具。农业综合开发要主动抢抓机遇，加大宣传，争取台创园享有与中央苏区县、民族地区经济发展创新实验区、现代农业示范园区同等优惠政策，由中央财政切块专项资金扶持，重点用于台创园基础设施建设、引进台湾农业良种和先进农业栽培技术、扶持台湾水产品和水果批发市场等流通设施建设。同时，在现有省级财政每年切块资金扶持台创园的基础上逐年增加投入，参照16个产粮大县的配套政策，地方财政配套资金全额由省级财政承担，降低或取消土地治理项目筹资投劳比例。
2.大力整合项目资金。在农业综合开发内部，应把土地治理项目和产业化经营项目有机结合起来，把部门项目与其他农发项目统筹起来。利用土地治理项目的水利、农业设施，支持园区基础设施和原料基地建设；利用土地治理的科技措施和省级集中安排的科技示范项目，大力推广台湾农业新技术、新品种；利用产业化经营项目解决优势农产品种植、加工和流通问题。在农业综合开发外部，把各类涉农资金适度捆绑起来，建立“政府主导、市场运作”的投入协调机制，共同支持台创园建设，弥补农发资金投入不足。
3.实行差别投资政策。全省现有6个台创园创建的起始时间、资源环境、产业基础、发展水平等方面各不相同，其发展阶段所取得的成效有所不同，实施农业综合开发项目的积极性也有所差别。要引入竞争立项机制，打破往年资金分配办法，全省统筹，动态调整，园区内部、园区与园区之间竞争立项，切块资金总量不变或增加，每年集中支持2—3个台创园建设，条件成熟的早实施，不成熟的晚实施或不实施，条件好的多安排资金，条件不好的少安排或不安排资金，充分调动园区参与农业综合开发的积极性，提高农发规模效益。
（三）先行先试，拓宽开发领域。
1.积极扶持设施农业。设施农业作为高效农业的一个载体，是先进农业生产力的重要标志。农业综合开发要重点扶持产业化关联度大、科技含量高、辐射能力强的成长型台资农业企业，降低产业化经营项目的申报条件，集中资金，加大对微灌滴灌、钢架大棚、温控设施、感光感温等设施建设的补助，提升农业物质装备水平。同时，要进一步提高土地治理项目建设标准，将特色农业生产基地中的大棚设施、简易农产品贮藏保鲜设施和机耕路路面硬化等纳入土地项目建设内容，或按照一定比例给予补助。
2.积极扶持科研创新。农业综合开发应侧重闽台农业合作中科研创新项目的扶持，适当提高土地治理项目科技推广费安排比例，从目前不超过财政资金的8%提高到10%，省级集中安排的科技示范推广资金优先用于台创园的科技协作项目，允许列支现代高效农业物质装备技术费用等。同时，要适当调整扩大科技推广费投入政策规定，比如：允许将科技推广费用于近三年项目区的科技示范，在项目区基础设施条件已经改善的基础上开展科技推广，保证开发工作的延续性和实效性。
3.积极扶持家庭农场。台湾农民落户台创园大多数以自办农场、大户形式从事种养业，具备一定规模但离规模开发有较大差距，农民自带资金建设，融资困难，投资压力大。为此，农业综合开发一方面应放宽业主资格，允许台创园区中的家庭农场、种植业大户可作为项目业主直接申报实施土地治理项目，支持农业基础设施建设。另一方面，对家庭农场、种植大户申报实施土地治理项目，要降低土地集中连片的面积限制，不必过分强调土地建设规模，如自有或租用基地面积达500亩以上即可立项。
4.推行先建后补模式。先建后补模式既能简化项目申报手续，促进项目提前建设及早发挥效益，又可调动业主投入的积极性，形成多元开发局面。调查发现，在台创园推行先建后补、以奖代补模式，具备可能性，可以积极探索。首先，要总结已有的经验做法，借鉴农机购置补贴方式，划定项目区范围，建立补助内容名录，明确补助额度；其次，项目建设单位向农发部门提交建设内容申请表，农发部门确认汇总编入年度实施计划。项目完工验收合格后，补助资金直接发放给项目建设单位。
（课题指导：季翔峰 执笔：李国荣 陈忠炎）
责任编辑：洪峰
一、台湾农民创业园现状及农业综合开发支持情况
（一）台湾农民创业园现状。经农业部和国台办批准，自2006年4月始，福建省先后设立了漳浦、漳平、清流、仙游、惠安、福清等6个国家级台湾农民创业园，园区规划土地总面积3900多平方公里，其中耕地面积80多万亩，突出花卉苗木、茶叶、反季节蔬菜、水果、特色养殖、农林产品加工等六大特色产业，形成了海峡两岸现代农业合作示范基地、现代农林产品加工示范基地、闽台农业交流合作先行先试的重要平台。至2012年底，园区台资企业483家，农业人口225万人，台湾农民就业人数2.5万人，2012年农业总产值247亿元、种植业总产值74亿元。
漳浦县成立台湾农民创业园以来，不断加强对台农业合作，共引进台湾农业优良品种160多个，引进台湾先进种养殖技术50多项，推广种养殖面积40多万亩，占全县农业种养殖面积的三分之一，推动漳浦现代农业呈现规模化、产业化、外向化、品牌化、特色化发展的亮点，形成了“一个园、两个产业园区、五个中心”（即海峡园博园，海西兰花产业园区、食用菌产业园区，科技服务中心、创业孵化中心、海峡花卉集散中心、农博会展中心、海峡两岸丘陵山区农机演示中心）。漳平永福镇是台湾农民创业园的核心区，常住台商人口近500人，因为山地气候、产业与台湾阿里山相近，被台商誉为“大陆阿里山”，已成为海西对台交流合作的重要品牌之一。目前园区已发展茶叶、花卉苗木、反季节蔬菜等三大特色产业，总面积12万亩，其中茶叶5.5万亩、名优花卉苗木3.5万亩、反季节蔬菜3万亩，已落户台资企业59家，其中高山茶企业48家，年平均产值6亿元。清流县台湾农民创业园是三明市引进台资企业最多的县，被授予“全国农产品加工创业基地”、“海峡两岸科技产业合作基地”等称号，引进东方美人、智丰茶业、桦信茶果、森源兰蕙、清龙生态兰花、花仙子等台资企业入驻，带动全县发展台湾东方美人茶、四季春、金萱、软枝乌龙等优良茶叶基地1.2万亩，全县鲜切花、淡水鱼、黄羊“三大基地”成为清流县农业创税的新增长点。
（二）农业综合开发支持台创园发展情况。2008年以来，农业综合开发积极发挥自身优势，积极支持园区发展，促使闽台合作更加密切。一是通过实施农业综合开发项目，完善了园区水利工程、农业基础设施建设，提高了创业园区土地利用率和土地附加值。农业综合开发切块安排省级以上财政资金1.9亿元，实施了高标准农田、土地整理、中低产田改造、小流域生态治理、省级集中科技推广等一大批土地项目，综合整治土地面积16万亩，建设管灌工程6万亩、改良土壤4万亩、微喷灌工程0.5万亩、新修建水坝63座、排灌站12座、灌排渠系工程360公里、防冲护岸40公里、机耕路230公里等，园区呈现“路相通，渠相连、旱能灌、涝能排”的新局面。二是通过产业化经营财政补助、贷款贴息等形式，带动了当地相关产业发展。农业综合开发安排财政资金2200万元扶持农业产业龙头企业25个，直接带动农户26000多户，新增就业人数3万多人，项目区内农民年人均纯收入增加650元以上。
二、农业综合开发支持台创园存在的困难和不足
（一）项目规划与台创园中长期发展规划衔接不顺。由于受政策和资金总量限制，农业综合开发的开发规划与台湾农民创业园高水平发展规划难以有机融合，存在衔接困难。从近几年农发项目的实施情况看，项目建设助推台创园发展的力度不够，针对性不强，普遍存在项目规划调整、建设内容变更、建设标准偏低等问题。
（二）资金投入不足，难以尽快解决台创园基础设施薄弱问题。从调查情况看，台创园企业主大多发展设施农业、精细农业，对水利设施、田间道路等农业基础设施的建设标准要求较高，而目前农业综合开发土地项目每亩投资标准仅1200—1500元，给进一步拓展闽台农业合作带来一定困难。另外，创业园现有的多数台资企业虽具发展潜力但规模小或尚未参与龙头企业评定，农业综合开发中央财政对龙头企业的补助标准只有100—200万元、农民合作组织50—100万元，且立项条件十分严格，难以解决台资企业融资问题。
（三）资金使用范围与发展设施农业、精细农业的要求存在矛盾。农业综合开发资金总量比较大的土地项目，资金使用范围仅限于水源工程、灌排工程、防护工程等水利设施和田间道路等农业基础设施，与台资企业发展设施农业、精细农业需要的钢构大棚、温控设施、感光感温设备、机耕路面水泥硬化等高投入之间存在矛盾，造成发展后劲不足。
（四）项目和资金管理机制与台湾地区对农业基础设施直接补助的做法存在差异。现行农业综合开发项目和资金管理要求，申报农业综合开发项目，需要提交项目可行性研究报告和规划设计，经专家审查通过后，才能批复立项实施，工程要实行公开招标制、工程监理制、竣工验收制，资金使用实行县级财政报账制等。这一系列管理措施与台湾地区对农业基础设施实行政府直接补助的做法存在差异，造成台农对大陆现行的开发政策不理解、不适应，普遍要求直接补助、各自实施。
（五）农业综合开发集中连片的立项要求制约了台农种植业。农业综合开发立项要求，土地项目必须集中连片3000亩以上。许多台农到大陆创业，本身实力并不强，开发面积有的仅100多亩，而这样的开发面积在台湾地区已经算比较大的。因为政策因素，造成许多项目无法立项支持。
三、政策建议
（一）主动融入，统筹规划设计。
1.保证规划设计的整体化。农业综合开发支持台创园项目仍处于自发对接阶段，针对性不强。要抓紧编制农业综合开发支持台创园建设的中长期规划，明确开发目标、开发区域、扶持重点、实施步骤，规划要坚持高起点，体现前瞻性，注重连续性。投资规模、建设内容和工程标准，应与台创园的土地利用规划、产业发展规划等有机结合起来，主动对接，主动融入，按照“一次规划，分步实施，逐年建设，滚动发展”的思路，统一布局，保证规划设计的整体性，防止出现规划重大调整、工程建设内容频繁变更，甚至出现规划设计流于形式等情况发生。 2.保证规划设计的规模化。台创园呈现出精致农业、设施农业、观光农业的发展方向。农业综合开发要适时提升开发水平，树立现代农业开发理念。在编制年度项目计划时，应符合现代农业发展的要求，统筹安排各类农业综合开发项目，减少项目个数，扩大项目规模。在设计工程措施过程中，应充分考虑各个园区的自然资源状况、农业生产特点和社会经济水平，因地制宜，整合资源，突出重点，集中扶持，打造一批有经济效益和示范效应的样板区域。
3.保证规划设计的产业化。农业综合开发项目的规划设计要与台创园现有产业规划相衔接，每个台创园选择一个主导产业，三年或五年内所有农发项目都围绕这一产业进行规划布置，把改善农业生产条件和支持龙头企业发展有机结合起来，把扶持龙头企业与建设生产基地有机结合起来，实现从分散的项目扶持向产业建设转变，做到“围绕产业，渐次推进，开发一个，成效一个”。
（二）集中资金，加大投入力度。
1.争取中央财政投入。福建地处对台前沿，闽台“五缘”关系在促进海峡两岸农业交流合作中优势独具。农业综合开发要主动抢抓机遇，加大宣传，争取台创园享有与中央苏区县、民族地区经济发展创新实验区、现代农业示范园区同等优惠政策，由中央财政切块专项资金扶持，重点用于台创园基础设施建设、引进台湾农业良种和先进农业栽培技术、扶持台湾水产品和水果批发市场等流通设施建设。同时，在现有省级财政每年切块资金扶持台创园的基础上逐年增加投入，参照16个产粮大县的配套政策，地方财政配套资金全额由省级财政承担，降低或取消土地治理项目筹资投劳比例。
2.大力整合项目资金。在农业综合开发内部，应把土地治理项目和产业化经营项目有机结合起来，把部门项目与其他农发项目统筹起来。利用土地治理项目的水利、农业设施，支持园区基础设施和原料基地建设；利用土地治理的科技措施和省级集中安排的科技示范项目，大力推广台湾农业新技术、新品种；利用产业化经营项目解决优势农产品种植、加工和流通问题。在农业综合开发外部，把各类涉农资金适度捆绑起来，建立“政府主导、市场运作”的投入协调机制，共同支持台创园建设，弥补农发资金投入不足。
3.实行差别投资政策。全省现有6个台创园创建的起始时间、资源环境、产业基础、发展水平等方面各不相同，其发展阶段所取得的成效有所不同，实施农业综合开发项目的积极性也有所差别。要引入竞争立项机制，打破往年资金分配办法，全省统筹，动态调整，园区内部、园区与园区之间竞争立项，切块资金总量不变或增加，每年集中支持2—3个台创园建设，条件成熟的早实施，不成熟的晚实施或不实施，条件好的多安排资金，条件不好的少安排或不安排资金，充分调动园区参与农业综合开发的积极性，提高农发规模效益。
（三）先行先试，拓宽开发领域。
1.积极扶持设施农业。设施农业作为高效农业的一个载体，是先进农业生产力的重要标志。农业综合开发要重点扶持产业化关联度大、科技含量高、辐射能力强的成长型台资农业企业，降低产业化经营项目的申报条件，集中资金，加大对微灌滴灌、钢架大棚、温控设施、感光感温等设施建设的补助，提升农业物质装备水平。同时，要进一步提高土地治理项目建设标准，将特色农业生产基地中的大棚设施、简易农产品贮藏保鲜设施和机耕路路面硬化等纳入土地项目建设内容，或按照一定比例给予补助。
2.积极扶持科研创新。农业综合开发应侧重闽台农业合作中科研创新项目的扶持，适当提高土地治理项目科技推广费安排比例，从目前不超过财政资金的8%提高到10%，省级集中安排的科技示范推广资金优先用于台创园的科技协作项目，允许列支现代高效农业物质装备技术费用等。同时，要适当调整扩大科技推广费投入政策规定，比如：允许将科技推广费用于近三年项目区的科技示范，在项目区基础设施条件已经改善的基础上开展科技推广，保证开发工作的延续性和实效性。
3.积极扶持家庭农场。台湾农民落户台创园大多数以自办农场、大户形式从事种养业，具备一定规模但离规模开发有较大差距，农民自带资金建设，融资困难，投资压力大。为此，农业综合开发一方面应放宽业主资格，允许台创园区中的家庭农场、种植业大户可作为项目业主直接申报实施土地治理项目，支持农业基础设施建设。另一方面，对家庭农场、种植大户申报实施土地治理项目，要降低土地集中连片的面积限制，不必过分强调土地建设规模，如自有或租用基地面积达500亩以上即可立项。
4.推行先建后补模式。先建后补模式既能简化项目申报手续，促进项目提前建设及早发挥效益，又可调动业主投入的积极性，形成多元开发局面。调查发现，在台创园推行先建后补、以奖代补模式，具备可能性，可以积极探索。首先，要总结已有的经验做法，借鉴农机购置补贴方式，划定项目区范围，建立补助内容名录，明确补助额度；其次，项目建设单位向农发部门提交建设内容申请表，农发部门确认汇总编入年度实施计划。项目完工验收合格后，补助资金直接发放给项目建设单位。
（课题指导：季翔峰 执笔：李国荣 陈忠炎）
责任编辑：洪峰