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摘 要：随着大批农民工涌入城市，农民工社会保障问题也成为中国社会的一个热点和焦点问题。能否有效解决这一问题，直接关系到社会的稳定、和平、和谐，关系到我国小康社会宏伟目标的实现，因此，必须重视并尽快建立和完善适合民工特点的社会保障制度。
关键词：社会保障；农民工；制度
文章编号：978-7-5369-4434-3（2011）05-127-03
一、社会保障制度概述
社会保障制度是指国家依据一定的法律和法规，在劳动者或者全体社会成员因年老、疾病、丧失劳动力以及其它社会诸项困难时，向其提供基本生活保障或帮助的社会生活制度。社会保障制度起源于19世纪末的欧洲工业社会，1601年英国颁行的世界上第一部《济贫法》，是现代社会保障制度的萌芽。1935年美国通过了综合性的《社会保障法》，标志着现代社会保障制度的形成。建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，是经济社会协调发展的必然要求，是保障权利、机会、规则、分配公平的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。
中国的社会保障制度始建于新中国成立之后，经过不断的改革完善，逐渐形成中国特色的社会保障制度：国家主导着社会保障制度的安排，政府、企业（单位）、社会成员都按法定规则承担着相应的责任。形成了以社会保险为核心内容，以社会救助、社会福利、社会优抚为重要组成部分，以商业保险为补充的一个基本制度框架。其中，社会保险居于社会保障体系中核心层次，是指由国家通过立法等多渠道筹措资金，对劳动者因工伤、疾病、年老、失业、生育而减少劳动收入是给予经济补偿，以保障其基本生活需要的保障制度。社会救助以保障最低生活水平为目标，是指国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或者其他社会经济原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿帮助，以保障其最低生活水平的一种保障制度。社会福利是属于较高层次的社会保障，是指国家依法为公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。社会优抚是指国家和社会对军人等从事特殊工作的人及其家属给予优待、抚恤和妥善安置的一种社会保障制度。
二、我国农民工社会保障制度缺失的原因分析
20世纪80年代末90年代初以来，随着我国城市化和工业化进程的加快、产业结构的调整及对农民流动束缚的解除，大批的农村劳动力涌进城市，形成了一个庞大的群体——农民工群体。到“十一五”末，我国农民工总数达2.42亿人 ①。由于体制和自身条件等多方面因素的制约，就业领域大多集中在条件艰苦、污染较重的行业和收入较低的低层级岗位上。职业流动频繁，就业不稳定，相应的社会保障严重缺失。近年来，在国家政府和社会各界的关注重视和共同努力下，农民工的社会保障状况得到了一定的改善，但发展相对滞后、保障程度相对较低、保障机制尚不健全的状况依然客观存在。造成这种状况的原因，主要有以下两个方面：
(一)制度因素
1.传统户籍制度尚未彻底打破
这是我国农民工社会保障制度缺失的最根本的原因。我国计划经济时代形成的城乡二元社会结构区分了城市人口与农村人口的身份和社会地位，户口充当了社会福利分配的工具，城镇居民可以享受较为全面的社会保障制度，而农民的社会保障问题主要靠自己解决。随着经济的发展，流动人口的不断增加，虽然我们也在进行户籍制度改革，但并没有形成让农民工在城市生活下来的制度引导，也没有改变原有的以户籍制度为基础的城乡二元社会保障体制，农民工的社会保障仍然受到制约。
2.就业制度仍然存在着对农民工的歧视
就业制度方面对农民工的歧视具体表现在工资歧视、雇用歧视和职业歧视三个方面。工资歧视是指相同生产能力的工人获得不同的劳动报酬，如同工不同酬及业主故意克扣、拖欠农民工工资。雇用歧视是指农民工因为一些非经济因素，如身份、性别等而未被雇用，只能进入收入低、工作环境差、待遇差、福利低的劳动力市场，就业极不稳定。职业歧视是指农民工由于出身于农村，被人为的进行职业分隔，只能从事那些脏、累、苦、差的职业。
3.现行社会保障制度的缺陷
首先，转移和接续机制的缺失。缺少全国统一的社会保障接续和沟通机制，使工作流动性强的农民工社会保障的管理没有连续性。其次，过高的缴费率使得收入本就不高的农民工参保率低，参保的积极性不高。再次，农民工在住房和子女教育等方面仍受到不公平的待遇。另外，农民工社会保障缺乏充足的资金支持，使得农民工的社会保障总体水平偏低。最后，社会保障法制不健全且执法不力。全国性、全方位的覆盖农民工社会保障的立法尚未出台。 同时执法人员的执法不公、执法不严或面对农民工权益损害时的行政不作为,使农民工的合法权益得不到保障。
(二)农民工自身因素
1.流动性大
农民工所从事的多是一些非正式或边缘性职业，工作的性质决定了工作的不稳定性和流动性，需要一套灵活性的社会保障制度，但我国现行城乡、地域分割的社会保障网络却与之相背。这种缺乏灵活性的制度设计使得各种社会保障对农民工来说形同虚设。此外，流动性使得农民工的经济收入也不稳定，进而没有充足的资金支付各种社会保险的费用。
2.社会保障观念淡薄
我国历来都是以农业为主的国家，商品经济发展迟缓，社会保障思想缺乏。对于农村居民来说，生老病死全部由家庭来承担的家庭保障是其最主要的保障形式。以中青年人为主力军的农民工群体，他们在以家庭保障为主的农村保障体制下成长，受传统家庭保障观念的影响，社会保障意识淡薄，甚至有“给保障不如给钱更实惠”的想法。
3.文化素质不高，维权意识差
农民工文化程度低又缺少就业市场需求的职业技能，决定了他们只能从事社会地位低、工作环境较差、报酬少、权益也易受到较大损害的职业。同时，较低的文化水平决定了他们对相关法律法规中的合法权益认识不清，熟识度不强，即使知道自身权益受到侵害时，他们也很少主动拿起法律武器来保护自己，维权意识差。
三、农民工社会保障制度的构建
(一)完善农民工社会保障制度
1.建立农民工社会救助制度
农民工弱势的地位决定他们对社会救助的需要是现实的、迫切的和巨大的。对于已经城市化的农民，应该提供最低生活保障。根据各地经济发展的程度和地方政府的财政承受能力确定不同的标准。面对流动型农民工，应以提供劳动机会为主，单纯的经济扶助为辅。另外，有必要为农民工建立如农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损时相应的救援制度。
2.建立和完善农民工社会保险制度
国家和各级政府要努力完善社会保险关系转移接续办法，扩大覆盖面；提高统筹层次，逐步建立全国统筹的社会保险制度。首先，完善农民工医疗保险。在现行城镇职工医疗保障制度框架内，针对农民工特点，实现农民工医疗保险形式多样化：就业稳定的农民工可直接纳入城镇职工医疗保险，流动性大的可参加原籍的新型农村合作医疗。其次，建立农民工失业保险。劳动保障部门要强化社会保险费征缴，督促用人单位依法为农民工缴纳失业保险费。再次，健全农民工养老保险。对于市民化的农民工,实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，并确保其个人账户在全国范围内能转移。对于流动性较强的农民工，实行个人储存型保险模式，即按个人储存额享受养老保险待遇，建立个人账户并保证其个人账户在全国范围内转移，实行专户管理。
3.建立农民工社会福利制度
第一，保障农民工住房。制定解决农民工住房问题的长期政策，实施农民工住房公积金制度；逐步将在城市长期生活、具有稳定工作的农民工纳入经济适用房政策范围；将住房补贴政策逐步扩展到农民工。第二，保障农民工子女受教育权利。农民工流入地政府要担当起农民工子女义务教育的责任，流出地政府要积极配合流入地政府的农民工子女义务教育工作，共同保障其公平充分的受教育权利。第三，逐步健全覆盖农民工的城市公共服务体系。城市在编制发展规划、制定公共政策、建设公用设施的时候，要统筹考虑长期在城市就业、生活的农民工对公共服务的需要。
(二)建立农民工社会保障配套机制
1.推进户籍制度改革
现有的社会保障制度是建立在户籍制度之上的二元社保结构，要改革现有的社会保障制度，就必须改革户籍制度。从我国国情出发，在国家整个户籍制度改革目标、原则和政策的大框架内，逐步地、有条件地、分类解决长期在城市就业、居住的农民工落户问题。中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件，大城市可考虑积极稳妥地解决符合条件的农民工的户籍问题。
2.完善农民工就业制度
首先，培育劳动力市场，创造公平竞争的制度环境，形成统一的劳动力市场，减少农民工进入城市的阻力和成本。在体制和机制上保障农民工拥有平等就业的权利和机会。其次，规范用工行为。完善相关的法律、法规制度，进一步落实各项解决农民工问题的政策，做好相配套的法律法规的立法工作，彻底纠正对农民工就业的歧视。
3.完善相关的法律
首先，针对目前农民工社会保障立法层次低、立法空白的问题，适当增加国家立法数量，提高地方立法的层次、效力，强化农民工社会保障立法工作的力度。其次，加大劳动法普及力度，营造法制氛围，依法保障农民工权益，增强农民工的法律维权意识；完善法律援助制度，增强农民工运用法律武器维护自身权益的意识。
4.建立多元化的资金筹集制度
首先，明确社会保障在财政中的投入比重，形成固定的社会保障财政拨款机制，合理划分中央政府与地方政府在社会保障方面的财政责任。其次，企业缴费是支撑社会保险制度的重要经济基础。政府可以通过制度设计和政策的引导使企业和雇主主动分担责任。再次，兼顾农民工收入偏低的实际情况，对其实行低标准进入，低费率、低费基的缴费比例。最后，广辟财源，动员全社会的力量筹集资金。
注释：
①数据来源:人民日报，2011-02-14.
参考文献：
[1]刘子操.城市化进程中的社会保障问题[M].北京：人民出版社，2006：113-180.
[2]郑功成.农民工社保背后的七大问题[J].半月谈，2004，(7)：18.
[3]刘子操.中国社会保障制度研究[M].北京：中国金融出版社，2006.
[4]彭宅文.中国农民工社会保障发展缓慢的原因分析[J].云南社会学，2006，(1)：45-49.
[5]郑功成.中国流动人口的社会保障问题[J].理论视野，2007，(6)：9-11.
[6]刘志远.农民工社会保障制度的定位及构建[J].甘肃农业，2010，(3)：57-58.
[7]王敏，李春华.农民工社会保障制度的模式选择[J].社科纵横，2010，(5)：71-73.
[8]李超.论农民工社会保障现状与对策[J].现代商贸工业，2009，(11)：34-38.
关键词：社会保障；农民工；制度
文章编号：978-7-5369-4434-3（2011）05-127-03
一、社会保障制度概述
社会保障制度是指国家依据一定的法律和法规，在劳动者或者全体社会成员因年老、疾病、丧失劳动力以及其它社会诸项困难时，向其提供基本生活保障或帮助的社会生活制度。社会保障制度起源于19世纪末的欧洲工业社会，1601年英国颁行的世界上第一部《济贫法》，是现代社会保障制度的萌芽。1935年美国通过了综合性的《社会保障法》，标志着现代社会保障制度的形成。建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，是经济社会协调发展的必然要求，是保障权利、机会、规则、分配公平的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。
中国的社会保障制度始建于新中国成立之后，经过不断的改革完善，逐渐形成中国特色的社会保障制度：国家主导着社会保障制度的安排，政府、企业（单位）、社会成员都按法定规则承担着相应的责任。形成了以社会保险为核心内容，以社会救助、社会福利、社会优抚为重要组成部分，以商业保险为补充的一个基本制度框架。其中，社会保险居于社会保障体系中核心层次，是指由国家通过立法等多渠道筹措资金，对劳动者因工伤、疾病、年老、失业、生育而减少劳动收入是给予经济补偿，以保障其基本生活需要的保障制度。社会救助以保障最低生活水平为目标，是指国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或者其他社会经济原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿帮助，以保障其最低生活水平的一种保障制度。社会福利是属于较高层次的社会保障，是指国家依法为公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。社会优抚是指国家和社会对军人等从事特殊工作的人及其家属给予优待、抚恤和妥善安置的一种社会保障制度。
二、我国农民工社会保障制度缺失的原因分析
20世纪80年代末90年代初以来，随着我国城市化和工业化进程的加快、产业结构的调整及对农民流动束缚的解除，大批的农村劳动力涌进城市，形成了一个庞大的群体——农民工群体。到“十一五”末，我国农民工总数达2.42亿人 ①。由于体制和自身条件等多方面因素的制约，就业领域大多集中在条件艰苦、污染较重的行业和收入较低的低层级岗位上。职业流动频繁，就业不稳定，相应的社会保障严重缺失。近年来，在国家政府和社会各界的关注重视和共同努力下，农民工的社会保障状况得到了一定的改善，但发展相对滞后、保障程度相对较低、保障机制尚不健全的状况依然客观存在。造成这种状况的原因，主要有以下两个方面：
(一)制度因素
1.传统户籍制度尚未彻底打破
这是我国农民工社会保障制度缺失的最根本的原因。我国计划经济时代形成的城乡二元社会结构区分了城市人口与农村人口的身份和社会地位，户口充当了社会福利分配的工具，城镇居民可以享受较为全面的社会保障制度，而农民的社会保障问题主要靠自己解决。随着经济的发展，流动人口的不断增加，虽然我们也在进行户籍制度改革，但并没有形成让农民工在城市生活下来的制度引导，也没有改变原有的以户籍制度为基础的城乡二元社会保障体制，农民工的社会保障仍然受到制约。
2.就业制度仍然存在着对农民工的歧视
就业制度方面对农民工的歧视具体表现在工资歧视、雇用歧视和职业歧视三个方面。工资歧视是指相同生产能力的工人获得不同的劳动报酬，如同工不同酬及业主故意克扣、拖欠农民工工资。雇用歧视是指农民工因为一些非经济因素，如身份、性别等而未被雇用，只能进入收入低、工作环境差、待遇差、福利低的劳动力市场，就业极不稳定。职业歧视是指农民工由于出身于农村，被人为的进行职业分隔，只能从事那些脏、累、苦、差的职业。
3.现行社会保障制度的缺陷
首先，转移和接续机制的缺失。缺少全国统一的社会保障接续和沟通机制，使工作流动性强的农民工社会保障的管理没有连续性。其次，过高的缴费率使得收入本就不高的农民工参保率低，参保的积极性不高。再次，农民工在住房和子女教育等方面仍受到不公平的待遇。另外，农民工社会保障缺乏充足的资金支持，使得农民工的社会保障总体水平偏低。最后，社会保障法制不健全且执法不力。全国性、全方位的覆盖农民工社会保障的立法尚未出台。 同时执法人员的执法不公、执法不严或面对农民工权益损害时的行政不作为,使农民工的合法权益得不到保障。
(二)农民工自身因素
1.流动性大
农民工所从事的多是一些非正式或边缘性职业，工作的性质决定了工作的不稳定性和流动性，需要一套灵活性的社会保障制度，但我国现行城乡、地域分割的社会保障网络却与之相背。这种缺乏灵活性的制度设计使得各种社会保障对农民工来说形同虚设。此外，流动性使得农民工的经济收入也不稳定，进而没有充足的资金支付各种社会保险的费用。
2.社会保障观念淡薄
我国历来都是以农业为主的国家，商品经济发展迟缓，社会保障思想缺乏。对于农村居民来说，生老病死全部由家庭来承担的家庭保障是其最主要的保障形式。以中青年人为主力军的农民工群体，他们在以家庭保障为主的农村保障体制下成长，受传统家庭保障观念的影响，社会保障意识淡薄，甚至有“给保障不如给钱更实惠”的想法。
3.文化素质不高，维权意识差
农民工文化程度低又缺少就业市场需求的职业技能，决定了他们只能从事社会地位低、工作环境较差、报酬少、权益也易受到较大损害的职业。同时，较低的文化水平决定了他们对相关法律法规中的合法权益认识不清，熟识度不强，即使知道自身权益受到侵害时，他们也很少主动拿起法律武器来保护自己，维权意识差。
三、农民工社会保障制度的构建
(一)完善农民工社会保障制度
1.建立农民工社会救助制度
农民工弱势的地位决定他们对社会救助的需要是现实的、迫切的和巨大的。对于已经城市化的农民，应该提供最低生活保障。根据各地经济发展的程度和地方政府的财政承受能力确定不同的标准。面对流动型农民工，应以提供劳动机会为主，单纯的经济扶助为辅。另外，有必要为农民工建立如农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损时相应的救援制度。
2.建立和完善农民工社会保险制度
国家和各级政府要努力完善社会保险关系转移接续办法，扩大覆盖面；提高统筹层次，逐步建立全国统筹的社会保险制度。首先，完善农民工医疗保险。在现行城镇职工医疗保障制度框架内，针对农民工特点，实现农民工医疗保险形式多样化：就业稳定的农民工可直接纳入城镇职工医疗保险，流动性大的可参加原籍的新型农村合作医疗。其次，建立农民工失业保险。劳动保障部门要强化社会保险费征缴，督促用人单位依法为农民工缴纳失业保险费。再次，健全农民工养老保险。对于市民化的农民工,实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，并确保其个人账户在全国范围内能转移。对于流动性较强的农民工，实行个人储存型保险模式，即按个人储存额享受养老保险待遇，建立个人账户并保证其个人账户在全国范围内转移，实行专户管理。
3.建立农民工社会福利制度
第一，保障农民工住房。制定解决农民工住房问题的长期政策，实施农民工住房公积金制度；逐步将在城市长期生活、具有稳定工作的农民工纳入经济适用房政策范围；将住房补贴政策逐步扩展到农民工。第二，保障农民工子女受教育权利。农民工流入地政府要担当起农民工子女义务教育的责任，流出地政府要积极配合流入地政府的农民工子女义务教育工作，共同保障其公平充分的受教育权利。第三，逐步健全覆盖农民工的城市公共服务体系。城市在编制发展规划、制定公共政策、建设公用设施的时候，要统筹考虑长期在城市就业、生活的农民工对公共服务的需要。
(二)建立农民工社会保障配套机制
1.推进户籍制度改革
现有的社会保障制度是建立在户籍制度之上的二元社保结构，要改革现有的社会保障制度，就必须改革户籍制度。从我国国情出发，在国家整个户籍制度改革目标、原则和政策的大框架内，逐步地、有条件地、分类解决长期在城市就业、居住的农民工落户问题。中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件，大城市可考虑积极稳妥地解决符合条件的农民工的户籍问题。
2.完善农民工就业制度
首先，培育劳动力市场，创造公平竞争的制度环境，形成统一的劳动力市场，减少农民工进入城市的阻力和成本。在体制和机制上保障农民工拥有平等就业的权利和机会。其次，规范用工行为。完善相关的法律、法规制度，进一步落实各项解决农民工问题的政策，做好相配套的法律法规的立法工作，彻底纠正对农民工就业的歧视。
3.完善相关的法律
首先，针对目前农民工社会保障立法层次低、立法空白的问题，适当增加国家立法数量，提高地方立法的层次、效力，强化农民工社会保障立法工作的力度。其次，加大劳动法普及力度，营造法制氛围，依法保障农民工权益，增强农民工的法律维权意识；完善法律援助制度，增强农民工运用法律武器维护自身权益的意识。
4.建立多元化的资金筹集制度
首先，明确社会保障在财政中的投入比重，形成固定的社会保障财政拨款机制，合理划分中央政府与地方政府在社会保障方面的财政责任。其次，企业缴费是支撑社会保险制度的重要经济基础。政府可以通过制度设计和政策的引导使企业和雇主主动分担责任。再次，兼顾农民工收入偏低的实际情况，对其实行低标准进入，低费率、低费基的缴费比例。最后，广辟财源，动员全社会的力量筹集资金。
注释：
①数据来源:人民日报，2011-02-14.
参考文献：
[1]刘子操.城市化进程中的社会保障问题[M].北京：人民出版社，2006：113-180.
[2]郑功成.农民工社保背后的七大问题[J].半月谈，2004，(7)：18.
[3]刘子操.中国社会保障制度研究[M].北京：中国金融出版社，2006.
[4]彭宅文.中国农民工社会保障发展缓慢的原因分析[J].云南社会学，2006，(1)：45-49.
[5]郑功成.中国流动人口的社会保障问题[J].理论视野，2007，(6)：9-11.
[6]刘志远.农民工社会保障制度的定位及构建[J].甘肃农业，2010，(3)：57-58.
[7]王敏，李春华.农民工社会保障制度的模式选择[J].社科纵横，2010，(5)：71-73.
[8]李超.论农民工社会保障现状与对策[J].现代商贸工业，2009，(11)：34-38.